2015 Schulrecht 233
XI. Schulrecht
36 Schulrecht; Fachhochschule Nordwestschweiz (FHNW) - Die Beschwerdekommission FHNW ist keine Verwaltungsjustizbe- hörde und hat im verwaltungsgerichtlichen Verfahren keine Partei- stellung; diese kommt der FHNW zu, welche durch die Direktion bzw. das Direktionspräsidium handelt. - Das Anwaltsmonopol (§ 14 Abs. 3 VRPG), die Vorschriften über den Rechtsstillstand (§ 28 Abs. 2 VRPG) und das Verbot der reformatio in peius (§ 48 Abs. 2 VRPG) gelten im Verfahren vor der Beschwer- dekommission FHNW nicht. Urteil des Verwaltungsgerichts, 3. Kammer, vom 16. Juli 2015 in Sachen A. gegen Fachhochschule Nordwestschweiz (WBE.2014.387). Aus den Erwägungen
2.2.
Die Parteistellung in einem Beschwerdeverfahren regelt § 13
Abs. 2 VRPG. Gemäss § 13 Abs. 2 lit. e VRPG ist die Vorinstanz
Partei. Nur wenn die erstinstanzliche Entscheidungsbehörde einem
andern Gemeinwesen angehört, kommt ihr im Beschwerdeverfahren
ebenfalls Parteistellung zu (§ 13 Abs. 2 lit. f VRPG). Vorinstanz und
damit Partei im vorliegenden Verfahren wäre daher die Beschwerde-
kommission FHNW; der FNHW selber käme demgegenüber keine
Parteistellung zu.
Die Beschwerdekommission FHNW erfüllt indessen nach ihrem
eigenen Verständnis die Kriterien eines Gerichts im Sinne der
Rechtsweggarantie von § 29a BV und wäre daher als Verwaltungs-
justizbehörde zu betrachten (Entscheid der Beschwerdekommission
FHNW vom 18. Juni 2012, Nr. 11.016, Erw. 3 unter Hinweis auf
GABRIELLA MATEFI, Das Verfahren vor der Beschwerdekommission
2015 Obergericht, Abteilung Verwaltungsgericht 234
der Fachhochschule Nordwestschweiz [FHNW], in: Der Weg zum
Recht, Festschrift für Alfred Bühler, Zürich 2008, S. 301 ff.). Verwal-
tungsjustizbehörden haben nach dem Verwaltungsrechtspflegegesetz
keine Parteistellung (§ 13 Abs. 3 VRPG).
2.3.
Das Verwaltungsgericht hat in seiner bisherigen Rechtspre-
chung die Rechtsnatur der Beschwerdekommission FHNW offen ge-
lassen (AGVE 2010, S. 225 ff., Erw. 2.4.2). Der zitierte Entscheid
erging im Rahmen eines Beschwerdeverfahrens in Schulsachen (Prü-
fungsentscheid).
Die Entscheide der Beschwerdekommission FHNW in Perso-
nalfragen waren bis zum 31. Dezember 2012 beim früheren Perso-
nalrekursgericht des Kantons Aargau anfechtbar. Das Personalrekurs-
gericht entschied mit Urteil vom 3. Juli 2008 (AGVE 2008,
S. 433 ff.), dass bei personalrechtlichen Streitigkeiten aus einem Ver-
trag das Personalgesetz des Kantons Aargau, PersG) und seine
Folgeerlasse sowie für den Rechtsmittelweg analog die
Bestimmungen der Aargauischen Zivilprozessordnung zur
Anwendung gelangen würden. Demzufolge entscheide die
Beschwerdekommission FHNW im Klageverfahren; die ent-
sprechenden Entscheide seien mittels Appellation an das Personalre-
kursgericht weiterziehbar (AGVE 2008, S. 433, Erw. 2). Zumindest
implizit beruht diese Auffassung auf der Grundlage, dass die Be-
schwerdekommission FHNW im Personalbereich eine Gerichtsbe-
hörde darstellt.
Seit der Umsetzung der Justizverfassungsreform im Kanton
Aargau auf den 1. Januar 2013 entscheidet das Verwaltungsgericht
auch über Beschwerden gegen Entscheide der Beschwerdekommis-
sion FHNW in Personalsachen (AGS 2012/5-02). Die Aargauische
Zivilprozessordnung wurde mit Inkrafttreten der Schweizerischen Zi-
vilprozessordnung aufgehoben (AGS 2010/5-07). Das Rechtsmittel-
verfahren in der Schweizerischen Zivilprozessordnung mit Berufung
und Beschwerde an die (obere) kantonale Rechtsmittelinstanz unter-
scheidet sich in wesentlichen Punkten von der Regelung, wie sie un-
ter der Aargauischen Zivilprozessordnung galt. Für die Berufung be-
steht eine Streitwertgrenze und das Novenrecht im Rechtsmittel-
2015 Schulrecht 235
verfahren unterscheidet sich von der früheren aargauischen Rege-
lung.
In verschiedenen Beschwerdeverfahren vor dem Verwaltungs-
gericht in Schulsachen war die funktionale Zuständigkeit einzelner
Organe und Institutionen der FHNW im Beschwerdeverfahren kon-
trovers. Eine grundsätzliche Prüfung der verfassungsmässigen Stel-
lung der Beschwerdekommission FHNW ist schliesslich auch mit
Blick auf die Verfahrensgarantien der Parteien im verwaltungsge-
richtlichen Verfahren angebracht.
3.
3.1.
Der Staatsvertrag FHNW (Staatsvertrag zwischen den Kantonen
Aargau, Basel-Landschaft, Basel-Stadt und Solothurn über die Fach-
hochschule Nordwestschweiz [FHNW] vom 27. Oktober 2004
[SAR 426.070]) regelt Aufgaben, Organisation und Zuständigkeit der
Beschwerdekommission FHNW in § 33. Danach besteht die Be-
schwerdekommission aus fünf, von den Regierungen der Vertrags-
kantone auf vier Jahre gewählten Mitgliedern, inkl. Präsidentin/ Prä-
sident (Abs. 1). Jeder Vertragskanton ist durch mindestens ein Mit-
glied vertreten (Abs. 2). Die Beschwerdekommission organisiert sich
selbst (Abs. 2bis) und entscheidet über Beschwerden gegen Verfü-
gungen der Fachhochschule und in personalrechtlichen Streitigkeiten
in einer Besetzung mit mindestens drei Mitgliedern (Abs. 4).
Mit der Beschwerde an die Beschwerdekommission können alle
Mängel des Verfahrens und der angefochtenen Verfügung geltend ge-
macht werden (Abs. 5). Die Beschwerdekommission informiert den
Fachhochschulrat jährlich summarisch über die erledigten Verfahren
(Abs. 8).
Die Regierungen haben die Mitglieder der Beschwerdekommis-
sion zu wählen (§ 17 Abs. 1 lit. g Staatsvertrag FHNW) und die Ver-
gütung der Beschwerdekommission festzulegen (§ 17 Abs. 1 lit. h
Staatsvertrag FHNW).
3.2.
Art. 191b Abs. 1 BV verpflichtet die Kantone, für öffentlich-
rechtliche Streitigkeiten richterliche Behörden einzusetzen. Sie kön-
nen die Rechtsprechung auch gemeinsamen richterlichen Behörden
2015 Obergericht, Abteilung Verwaltungsgericht 236
übertragen (Abs. 2). Richterliche Behörden sind unabhängige, nur
dem Recht verpflichtete Organe der Rechtsprechung (Art. 191c BV).
Diese Kriterien gewährleisten die institutionelle Unabhängigkeit der
Justiz in grundrechtlicher Hinsicht (Art. 29a und 30 BV) und sichern
organisationsrechtlich das Gewaltenteilungsprinzip (CHRISTINA KISS/HEINRICH KOLLER, in: St. Galler Kommentar zur BV, 3. Aufl., Zürich/St. Gallen 2014, Art. 191b N 13; GEROLD STEINMANN, in: St. Galler Kommentar, a.a.O., Art. 191c N 3; REGINA KIENER, Rich- terliche Unabhängigkeit, Verfassungsrechtliche Anforderungen an
Richter und Gerichte, Bern 2001, S. 25 f.; BGE 126 I 228,
Erw. 2a/bb). Verfassungskonforme richterliche Behörden sind im
formellen Sinn die Rechtsprechungsinstanzen, welche in die Justizor-
ganisation eines Kantons eingebunden sind (vgl. zur Differenzierung
BGE 139 III 98, Erw. 3.2.1).
Im Kanton Aargau wird die Verwaltungsgerichtsbarkeit durch
das Spezialverwaltungsgericht, das Obergericht und das Justizgericht
ausgeübt (§ 100 KV). Auch nach den Kantonen Solothurn und Basel-
Landschaft ist die Beschwerdekommission FHNW verfassungsrecht-
lich keine Justizbehörde mit Zuständigkeit in der Rechtsprechung
öffentlich-rechtlicher Streitigkeiten (Art. 91 Abs. 1 lit. a-f der Verfas-
sung des Kantons Solothurn vom 8. Juni 1986 [KV/SO; BGS 111.1];
vgl. auch: §§ 47 ff. des Gesetzes über die Gerichtsorganisation vom
13. März 1977 [GO; BGS 125.12]; § 85 der Verfassung des Kantons
Basel-Landschaft vom 17. Mai 1984 [KV/BL; SGS 100]). Die Ver-
fassung des Kantons Basel-Stadt vom 23. März 2005 (KV/BS;
SG 111.100) weist die Verwaltungsgerichtsbarkeit dem Sozialversi-
cherungsgericht, den vom Gesetz vorgesehenen Rekurskommissio-
nen und dem Appellationsgericht zu (§ 115 KV/BS). Rekurskom-
missionen im Sinne dieser Bestimmung sind die Behörden, deren
Mitglieder ausschliesslich vom Grossen Rat oder Regierungsrat des
Kantons Basel-Stadt gewählt werden (vgl. § 10 Abs. 1 des Gesetzes
über die Verfassungs- und Verwaltungsrechtspflege vom 14. Juni
1928 [SG 270.100]), nicht aber Behörden, deren Mitglieder von
mehreren Kantonsregierungen gewählt werden (STEPHAN WULL- SCHLEGER/ANDREAS SCHRÖDER, Praktische Fragen des Verwal- tungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005, S. 285 f.). In
2015 Schulrecht 237
den Verfassungen der vier Vertragskantone der FHNW ist auch keine
institutionelle oder organisatorische Zusammenarbeit, insbesondere
in der Verwaltungsjustiz, vorgesehen (vgl. § 3 KV/BS; Art. 2
KV/SO; § 3 KV/BL; § 4 Abs. 1 KV/AG). Eine verfassungsrechtliche
Grundlage für eine institutionelle interkantonale Zusammenarbeit be-
steht in den Kantonsverfassungen der Kantone Basel-Landschaft und
Basel-Stadt nur im gegenseitigen Verhältnis (§ 3 KV/BS; § 3
KV/BL).
Die Beschwerdekommission FHNW ist in die Justizorganisa-
tion der Vertragskantone nicht eingebunden und somit kein Gericht
im formellen Sinn.
3.3.
Für die Qualifikation als richterliche Behörde ist eine Einbin-
dung in die (ordentliche) Gerichtsstruktur eines Kantons nicht erfor-
derlich. Ein Gericht im materiellen Sinn, das die Anforderungen der
Bundesverfassung an die richterliche Unabhängigkeit erfüllt, genügt.
Die Bundesverfassung (Art. 191c BV) und die Kantonsverfassung
(§ 95 KV/AG) gewährleisten in grundrechtlicher Hinsicht die rich-
terliche Unabhängigkeit in der Rechtsprechung nach Massgabe der
verfassungsrechtlichen Garantien aus Art. 29a und Art. 30 Abs. 1 BV.
Ein verfassungskonformes Gericht zeichnet sich funktional durch
seine rechtsprechende Tätigkeit und organisatorisch durch seine
institutionelle Unabhängigkeit aus. Die Behörde muss organisato-
risch und personell, nach der Art ihrer Ernennung, der Amtsdauer,
dem Schutz vor äusserer Beeinflussung und nach ihrem Erschei-
nungsbild sowohl gegenüber anderen Behörden als auch gegenüber
den Parteien unabhängig und unparteiisch sein (BGE 126 I 228,
Erw. 2 a/bb; vgl. auch BGE 139 III 98, Erw. 4.2; 134 I 16, Erw. 4.2;
STEINMANN, a.a.O., Art. 30 N 8). Die Unabhängigkeit eines Gerichts wird nach der Praxis und
Lehre noch nicht in Frage gestellt, nur weil dessen Mitglieder durch
eine Exekutivbehörde gewählt werden. Bedenken ergeben sich be-
züglich solcher Gerichte, die regelhaft zur Überprüfung von Akten
der Verwaltung aufgerufen sind, gerade wenn in regelmässigen Ab-
ständen eine Wiederwahl der Richter erforderlich ist. Hier rechtfer-
tigt sich eine Wahl durch die Exekutive allein dann, wenn das
2015 Obergericht, Abteilung Verwaltungsgericht 238
Vorverfahren der Richterauslese transparenten Kriterien folgt und die
Gewählten ihrem Werdegang und persönlichen Zuschnitt nach Ge-
währ für eine unabhängige Kontrolle der Verwaltung bieten (KIENER, a.a.O., S. 258).
3.4.
Der Staatsvertrag regelt in § 33 Abs. 2 die Vertretung der Ver-
tragskantone in der Beschwerdekommission, nicht aber die Wählbar-
keitsvoraussetzungen. Er enthält auch keine Bestimmung, welche die
Unabhängigkeit gegenüber den Organen der Fachhochschule sichert
(vgl. demgegenüber § 30 des Vertrages zwischen den Kantonen
Basel-Landschaft und Basel-Stadt über die gemeinsame Trägerschaft
der Universität Basel vom 27. Juni 2006 [SG 442.400]). Im Organi-
sationsstatut der Fachhochschule Nordwestschweiz vom 1. Januar
2006 wird die Beschwerdekommission nicht erwähnt. Sie erscheint
auch nicht im Organigramm und im Funktionsdiagramm der Fach-
hochschule (vgl. www.fhnw.ch/ueber-uns/organisation-fhnw, letzt-
mals besucht am 16. Juli 2015). Der Staatsvertrag verlangt keine Un-
abhängigkeit der Mitglieder der Beschwerdekommission. Insbeson-
dere ist die Wahl von Personen, die bei der FHNW oder ihren In-
stitutionen tätig sind, vom Wortlaut des Staatsvertrages nicht ausge-
schlossen. Eine Garantie für die Unabhängigkeit gibt auch § 20 des
Staatsvertrages nicht. Die Nichterwähnung der Beschwerdekom-
mission in der Liste der obligatorischen Organe der FHNW sichert
ihre institutionelle und organisatorische Unabhängigkeit nicht (a.A.
MATEFI, a.a.O., S. 305, FN 26), zumal der Fachhochschulrat weitere Organe bezeichnen kann (§ 20 Abs. 2 Staatsvertrag FHNW).
Von den fünf Mitgliedern der Beschwerdekommission in dieser
Amtsperiode sind die Präsidentin, die Vertreterin des Kantons Basel-
Stadt und der Vertreter des Kantons Basel-Landschaft (vornehmlich)
in der Justiz ihrer Kantone tätig (der Vertreter des Kantons Basel-
Landschaft ist auch Inhaber eines Anwaltsbüros in Liestal). Der Ver-
treter des Kantons Aargau ist im Generalsekretariat des Departe-
ments Bildung, Kultur und Sport und die Vertreterin des Kantons
Solothurn im Bildungs- und Kulturdepartement (Rechtsabteilung) ih-
res Kantons hauptamtlich tätig. Die Vertreter des Kantons Aargau
und Solothurn sind somit in ihrer beruflichen Haupttätigkeit bei Mit-
2015 Schulrecht 239
gliedern ihrer Wahlbehörde, die auch die Entschädigung der Mitglie-
der der Beschwerdekommission festsetzen (§ 17 Abs. 1 lit. h Staats-
vertrag FHNW), angestellt.
Nach dem Reglement über die Organisation der Beschwerde-
kommission FHNW vom 3. Juli 2007 nimmt an den Beratungen eine
Kommissionsschreiberin bzw. ein Kommissionsschreiber mit bera-
tender Stimme teil (§ 4 Abs. 4 Reglement). Die Kanzlei, der die
Kommissionsschreiberinnen und Kommissionsschreiber und das üb-
rige Kanzleipersonal angehören, wird von der FHNW geführt (§ 6
Abs. 1 und 2 Reglement). Aus diesen Organisationsregeln ergibt sich
nicht zwingend, dass der Kommissionsschreiber unabhängig sein
muss und nicht für die FHNW oder ihre Institute tätig sein darf (a.A.
offenbar MATEFI, a.a.O., S. 305). Gegenüber dem Kanzleipersonal ist das Präsidium weisungsbefugt (§ 6 Abs. 3 Reglement), was darauf
schliessen lässt, dass die arbeits- oder auftragsrechtliche Weisungs-
befugnis nicht - zumindest nicht zwingend und ausschliesslich - aus-
serhalb der Organisation der Fachhochschule Nordwestschweiz lie-
gen muss. In ihrem Auftritt in der (Schul-) Öffentlichkeit präsentiert
sich die Beschwerdekommission auf der Homepage der FHNW als
eine Organisationseinheit der Fachhochschule (www.fhnw.ch/ueber-
uns/organisation-fhnw, letztmals besucht am 16. Juli 2015).
Die Unabhängigkeit muss vor allem gegenüber den Organen der
Hochschule bestehen (BENJAMIN SCHINDLER, Erstinstanzlicher Rechtsschutz gegen universitäre Prüfungsentscheidungen, in: ZBl
112/2011, S. 514 mit Hinweis auf das Urteil des Bundesgerichts vom
2. April 2009 [2D_14/2009], Erw. 2.1). Diese Unabhängigkeit ist
nach dem Wortlaut von § 33 und § 17 des Staatsvertrages nicht ge-
währleistet und angesichts der Zuständigkeiten und der Aufsichtsbe-
fugnisse der Regierungen der Vertragskantone (§ 17 Abs. 1 Satz 1
Staatsvertrag FHNW) und der Interparlamentarischen Kommission
(§ 16 Abs. 5 und 6 Staatsvertrag FHNW) auch institutionell nicht
abgesichert. Die organisatorischen Bestimmungen in den Reglemen-
ten der FHNW und der Beschwerdekommission FHNW gewährleis-
ten nicht, jedenfalls nicht in einem den Anforderungen von Art. 30
BV und Art. 191c BV genügenden Mass, die Unabhängigkeit der Be-
schwerdekommission gegenüber der Fachhochschule und ihrer Or-
2015 Obergericht, Abteilung Verwaltungsgericht 240
gane. Die Beschwerdekommission erscheint zudem im Auftritt in der
(Schul-) Öffentlichkeit als eine Institution der Schule.
Diese Beurteilung der Rechtsnatur der Beschwerdekommission
findet eine teilweise Bestätigung in den Materialien zum Staatsver-
trag: Gemäss Bericht der Regierungen der Vertragskantone "Detailer-
läuterungen zum Staatsvertrag" vom 27. Oktober 2004 (Beilage 3 zur
Botschaft des Regierungsrats des Kantons Aargau an den Grossen
Rat vom 27. Oktober 2004, GR.04.294) nimmt die Beschwerdekom-
mission auch Aufgaben der Qualitätssicherung wahr und informiert
über ihre Arbeit den Fachhochschulrat (§ 33 Abs. 8 Staatsvertrag
FHNW), damit dieser die notwendigen Verbesserungen einleiten
kann. Die Beschwerdekommission hat diese Funktion auch schon di-
rekt gegenüber einer einzelnen Hochschule der FHNW ausgeübt, als
sie der Hochschule für Architektur, Bau und Geomatik (HABG)
untersagte, eine Bestimmung der Prüfungsordnung anzuwenden
(Entscheid Nr. 11.016 vom 18. Januar 2012, Erw. 3).
Zusammenfassend ist die Ausgestaltung der Organisationsnor-
men mit Blick auf die personelle und institutionelle Unabhängigkeit
nicht ausreichend, um die Beschwerdekommission FHNW als
richterliche Behörde im materiellen Sinne zu qualifizieren. Es fehlen
die grundlegenden formellen Organisationsregeln zur Gewährleis-
tung der verfassungsrechtlich erforderlichen institutionellen und
organisationsrechtlichen Unabhängigkeit. Sie ist zwar kein Organ der
Fachhochschulleitung (§ 20 Abs. 1 lit. b und § 23 Abs. 1 Staatsver-
trag FHNW), erscheint jedoch als eine Instanz der interkantonalen
öffentlich-rechtlichen Anstalt FHNW (§ 1 Abs. 1 Staatsvertrag
FHNW), die von den Vertragskantonen im Rahmen und zur Wahrung
der Selbstbestimmung (Autonomie) der Fachhochschule eingerichtet
wurde.
3.5.
3.5.1.
Die fehlende Qualität der Beschwerdekommission als richter-
liche Behörde hat zur Folge, dass sie keine Verwaltungsjustizbehörde
im Sinne von § 13 Abs. 3 VRPG ist und im System von § 13 Abs. 2
VRPG Partei im Beschwerdeverfahren vor dem Verwaltungsgericht
wäre (siehe vorne Erw. 2.2). Im (internen) Rechtsmittelverfahren vor
2015 Schulrecht 241
der Beschwerdekommission FHNW hat die FHNW Parteistellung
gemäss § 13 Abs. 2 lit. e VRPG. Die Beschwerdekommission ist in-
dessen kein Organ der FHNW, welche für die FHNW im Beschwer-
deverfahren vor dem Verwaltungsgericht handeln kann. Im Be-
schwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht bleibt aufgrund dieser or-
ganisationsrechtlichen Besonderheit die FHNW als öffentlich-recht-
liche Anstalt Partei. Sie wird durch die Direktion (§ 23 Abs. 1 Staats-
vertrag FHNW) bzw. durch das Direktionspräsidium (§ 8 lit. a
Organisationsstatut der FHNW vom 1. Januar 2006) vertreten. Ent-
sprechend ist im vorliegenden Verfahren das Rubrum zu ändern und
die Fachhochschule Nordwestschweiz, vertreten durch die Direktion
FHNW, als Beschwerdegegnerin aufzuführen.
3.5.2.
Die Rechtsnatur und Stellung der Beschwerdekommission ha-
ben auch Auswirkungen auf die Verfahrensordnung und den Rechts-
mittelweg in personalrechtlichen Belangen. Die Regelung in § 39
PersG, wonach vertragliche Streitigkeiten im Klageverfahren beur-
teilt werden, lässt sich nicht auf Fälle der FHNW übertragen. Viel-
mehr werden auch diese Streitigkeiten - obwohl das Arbeitsverhält-
nis auf einem Vertrag beruht - seitens der FHNW stets mittels Verfü-
gung entschieden. Der anschliessende Rechtsmittelzug mit Einspra-
che, Verwaltungsbeschwerde an die Beschwerdekommission FHNW
und anschliessender verwaltungsgerichtlicher Beschwerde an das
Verwaltungsgericht entspricht den Vorgaben des Staatsvertrags, dem
VRPG (§ 54 und § 60 VRPG) und ist auch im Gesamtarbeitsvertrag
vorgesehen (vgl. Gesamtarbeitsvertrag für die Fachhochschule Nord-
westschweiz vom 23. Oktober 2006, Fassung vom 1. Januar 2011,
Ziff. 15.2 bis 15.4). Die Beschwerdekommission FHNW entscheidet
somit auch in Personalsachen stets im Verwaltungsbeschwerde-
verfahren gemäss §§ 41 ff. VRPG. Die abweichende Rechtsauffas-
sung und die Praxis des früheren Personalrekursgerichts zum Verfah-
ren und zum Rechtsmittelweg werden vom Verwaltungsgericht nicht
weitergeführt.
Weitere prozessuale Konsequenzen der rechtlichen Qualifika-
tion der Beschwerdekommission FHNW sind, dass in den Beschwer-
deverfahren das Anwaltsmonopol (§ 14 Abs. 3 VRPG) keine Geltung
2015 Obergericht, Abteilung Verwaltungsgericht 242
hat und die Rechtsstillstandsfristen (§ 28 Abs. 2 VRPG) sowie das
Verschlechterungsverbot (§ 48 Abs. 2 VRPG) nicht zur Anwendung
gelangen.
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