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Kanton:	ZH
Fallnummer:	PB.2007.00027

Instanz:	Verwaltungsgericht
Abteilung:	4. Abteilung/4. Kammer

Datum:	19.12.2007
Rechtskraft:	Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 07.05.2009 gutgeheissen und den Entscheid des Verwaltungsgerichts aufgehoben.

Leitsatz/Stichwort:	Überleitung in das stadtzürcherische Personalrecht: Lage des Salärs im Lohnband
Schlagwörter:	Stadt; Lohnerhöhung; Funktion; Lohnband; Recht; Person; Verwaltungsgericht; Diskriminierung; Besoldung; Beruf; Bezirksrat; Verfahren; Entscheid; Funktionsstufe; Stadtrat; Arbeit; Aufholbedarf; Personalrecht; Zulage; Streit; Angestellte; Berufe; Einreihung; Mittelwert; Zulagen; Erfahrung; Rückweisung; Angestellten
Rechtsnorm:	Art. 113 BGG ;Art. 82 BGG ;Art. 93 BGG ;
Referenz BGE:	-
Kommentar:	-

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung

PB.2007.00027

PB.2007.00030

Entscheid

der 4. Kammer

vom 19. Dezember 2007

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer, Gerichtssekretärin Sandra Wintsch.

In Sachen

Stadt Zürich,

Stadthaus, Postfach, 8022 Zürich,

,
vertreten durch Rechtsanwältin B,

gegen

Stadt Zürich,
Lindenhofstrasse21, 8021Zürich,

Stadthaus, Postfach, 8022 Zürich,

betreffend Überleitung in das neue Personalrecht,

hat sich ergeben:

I.

A. Im Juni 2001 machten verschiedene Berufsorganisationen aus dem Gesundheitsbereich in einer Eingabe an das Gesundheits- und Umweltdepartement der Stadt Zürich geltend, dass die Krankenschwestern und weitere Berufe im Gesundheitswesen gegenüber den Polizeibeamten lohnmässig diskriminiert würden. Sie ersuchten um raschestmögliche Behebung der Diskriminierung und verlangten, dass dementsprechend auch Nachzahlungen für die letzten fünf Jahre zu leisten seien.

Nachdem die Stadt Zürich das Vorliegen einer Diskriminierung in Abrede gestellt hatte, gelangten die Berufsorganisationen an den Bezirksrat Zürich. Dieser stellte in teilweiser Gutheissung des Rekurses fest, dass die Entlöhnung der Krankenpflegenden, der Unterrichtsassistentinnen und -assistenten sowie der Kliniklehrerinnen und -lehrer während des im Streit liegenden Zeitraums vom 1. Januar 1997 bis zum 30. Juni 2002 gegen Art. 8 Abs.3 der Bundesverfassung vom 19. April 1999 (BV) und Art.3 Abs. 1 und 2 des Gleichstellungsgesetzes vom 24. März 1995 (GlG) verstossen habe. Der Bezirksrat schloss auf eine Besserstellung der betroffenen Gesundheitsberufe um jeweils zwei Besoldungsklassen. Das Verwaltungsgericht schützte diesen Entscheid in den wesentlichen Punkten (VGr, 20. Dezember 2006, PB.2006.00007, www.vgrzh.ch). Das diesbezügliche Verfahren ist vor Bundesgericht pendent.

B. Auf den 1. Juli 2002 setzte der Stadtrat von Zürich die Verordnung über das Arbeitsverhältnis des städtischen Personals vom 28.November 2001 (Personalrecht, PR; AS177.100, www.stadt-zuerich.ch) sowie die entsprechenden Ausführungsbestimmungen vom 27.März 2002 (AB PR; AS 177.101, www.stadt-zuerich.ch) in Kraft (Stadtrats­beschluss [StRB] Nr.828 vom 12.Juni 2002). Damit führte die Stadt Zürich ein neues Lohn­system ein, welches unter anderem im Pflegebereich zu besser entlöhnten Einreihungen führte.

C. A arbeitet seit 1991 in einem Spital der Stadt Zürich als Krankenschwester. Gestützt auf die neurechtlichen Personalbestimmungen wurde sie unter der Funktionsbezeichnung "Krankenschwester maD" rückwirkend per 1.Juli 2002 in die Funktionsstufe7 der Funktionskette 303 überführt. Als nutzbare Erfahrung wurden ihr 8Jahre angerechnet; die Lage im Lohnband betrug 95% des Mittelwertes. Daraus resultierte eine Lohnerhöhung von 0,41%. Eine dagegen erhobene Einsprache wies der Stadtrat von Zürich am 21. Dezember 2005 ab.

II.

Im nachfolgenden Rekurs an den Bezirksrat Zürich verlangte A per 1. Juli 2002 die Einreihung in Funktionsstufe 9, unter Anrechnung einer nutzbaren Erfahrung von 14 Jahren; zudem sei die Lage im Lohnband auf 100 % festzulegen. Mit Beschluss vom 26.Juli 2007 hiess der Bezirksrat den Rekurs im Sinne der Erwägungen teilweise gut und wies die Sache zu neuer Entscheidung an die Stadt Zürich zurück. Diese wurde angewiesen, A nach Vorliegen eines rechtskräftigen Entscheids bezüglich ihres Lohnes im alten Lohnsystem im Sinne der Erwägungen nochmals per 1. Juli 2002 ins neue Lohnsystem überzuleiten. Aus den Erwägungen ergibt sich, dass der Antrag auf Einreihung in die Funktionsstufe 9 und auf Anrechnung von 14 Jahren nutzbarer Erfahrung abgewiesen wurde; keine abschliessende Anordnung traf der Bezirksrat dagegen betreffend die Lage des Salärs im Lohnband.

III.

Gegen diesen Beschluss gelangten sowohl die Stadt Zürich wie auch A mit Beschwerden vom 12. bzw. vom 19. September 2007 an das Verwaltungsgericht.

A wendet sich mit ihrer Beschwerde gegen die Rückweisung der Angelegenheit durch den Bezirksrat und beantragt ihre rückwirkende Einreihung per 1. Juli 2002 in die Funktionsstufe 7, unter Festlegung der nutzbaren Erfahrung auf 8 Jahre und der Lage im Lohnband auf 100 %. Ausserdem verlangt sie eine Prozessentschädigung.

Die Beschwerde der Stadt Zürich richtet sich gegen die Vorgaben, welche ihr der Bezirksrat für die neue Entscheidung hinsichtlich der Platzierung des Salärs im Lohnband gemacht hat.

Mit ihren Beschwerdeantworten beantragen die Parteien jeweils die Abweisung der Begehren der Gegenseite; A verlangt zusätzlich eine Prozessentschädigung. Der Bezirksrat hat für beide Beschwerden auf Vernehmlassung verzichtet.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

1.1 Die Beschwerden richten sich gegen einen Rekursentscheid des Bezirksrats über eine personalrechtliche Anordnung gemäss §74 Abs.1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24.Mai 1959 (VRG). Ungeachtet §74 Abs.2 VRG ist das Lohngefüge vom Verwaltungsgericht stets insoweit überprüfbar, als es darum geht, eine allfällige geschlechts­diskriminierende Lohnbenachteiligung ausfindig zu machen (VGr, 23.Oktober 2002, PB.2002.00022, E.1b, www.vgrzh.ch; Bea Rotach Tomschin, Die Revision des Zürcher Verwaltungsrechtspflegegesetzes, ZBl98/1997, S.433ff., 451; Andreas Keiser, Rechtsschutz im öffentlichen Personalrecht nach dem revidierten Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, ZBl99/1998, S.193ff., 217; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2.A., Zürich 1999, §74 N.12). In der vorliegenden Streitigkeit stellt sich die Frage nach einer lohnmässigen Diskriminierung einer Angehörigen des Pflegeberufs. Dabei handelt es sich um einen so genannt "typischen Frauenberuf" (vgl. VGr, 22.Januar 2001, VK.1996.00011, E.2a; 22.Januar 2001, VK.1996.00013, E. 2a; 20. Dezember 2006, PB.2006.00007, E. 1.1 [je unter www.vgrzh.ch]). Dies führt zur grundsätzlichen Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts.

Im Übrigen ist die Einreihung in Besoldungsklassen und -stufen trotz §74 Abs.2 VRG stets dann überprüfbar, wenn ein Anspruch auf gerichtliche Beurteilung aufgrund von Art.6 Abs.1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) besteht. Gemäss aktueller Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte (EGMR) entfällt die Geltung von Art.6 Abs.1 EMRK für öffentlichrechtliche Arbeitsverhältnisse nur noch unter zwei Voraussetzungen: Erstens muss im nationalen Recht für die entsprechende Kategorie von Angestellten bzw. bestimmte Stelleninhaber der Zugang zu einem Gericht ausdrücklich ausgeschlossen sein und zweitens muss dieser Ausschluss objektiv im staatlichen Interesse liegen und gerechtfertigt sein (EGMR, 19.April 2007, Vilho Eskelinen et al., 63235/00, §62; 21.Juni 2007, Redka, 17788/02, §25 [Steuerinspektor]; 21.Juni 2007, Pridatchenko et al., 2191/03, 3104/03, 16094/03, 24486/03, §45ff. [Militärpersonal] alles unter www.echr.coe.int; vgl. auch VGr, 27. Juli 2007, PB.2006.00046, E. 2.2.1, www.vgrzh.ch). Für das vorliegende Arbeitsverhältnis ist der Zugang zum Verwaltungsgericht somit auch gestützt auf Art.6 Abs. 1 EMRK zu bejahen.

1.2 Als Gemeinde ist die Stadt Zürich kantonalrechtlich zur Beschwerde insbesondere dann legitimiert, wenn der Entscheid die Beachtung desselben in gleichartigen Fällen für die Gemeinde besondere finanzielle Auswirkungen hat (§ 21 lit. b in Verbindung mit §70 und § 80c VRG). Dies ist in der vorliegenden Streitigkeit ohne weiteres zu bejahen, weshalb auch die Stadt Zürich grundsätzlich beschwerdelegitimiert ist.

1.3 Zu beachten bleibt allerdings, dass der Bezirksrat die Sache im heute einzig noch umstrittenen Punkt (prozentuale Lage des Salärs im Lohnband) zu neuer Entscheidung an die Stadt Zürich zurückgewiesen hat.

1.3.1 Obschon Rückweisungsentscheide nur das Verfahren vor einer bestimmten Instanz abschliessen, hat es das Verwaltungsgericht abgelehnt, die Möglichkeit des Weiterzugs solcher Entscheide an die Voraussetzungen von § 19 Abs. 2 bzw. von § 48 Abs. 2 VRG zu binden (vgl. , § 19 N. 57, § 48 N. 48).

Die neuere Praxis des Verwaltungsgerichts verlangt für die Anfechtbarkeit von Rückweisungsentscheiden immerhin prozessökonomische Gründe im Sinne einer erheblichen Verfahrensverkürzung (VGr, 2. November 2007, VB.2007.00350, E. 1.1; 8. November 2006, VB.2006.00279, E. 1.2; 17. Juni 2005, VB.2005.00037 [Regest in RB 2005 Nr. 82], E.1.1.1 je unter www.vgrzh.ch; RB 2002 Nr. 20).

1.3.2 Der Rückweisungsentscheid des Bezirksrats beinhaltet unter anderem die Anweisung an die Stadt Zürich, mit der Einreihung zuzuwarten, bis ein rechtskräftiger Entscheid bezüglich des Lohnes im alten Lohnsystem vorliegt. Damit hat der Bezirksrat die erste Instanz im Ergebnis angewiesen, das Verfahren einstweilen zu sistieren.

1.3.3 Nach Meinung der privaten Beschwerdeführerin ist der Entscheid des Bundesgerichts zur Frage, ob die altrechtlichen Besoldungen diskriminierend waren (vgl. vornI), für das vorliegende Verfahren nicht präjudiziell. Die Sache sei deshalb spruchreif und es bestehe kein Anlass für eine Rückweisung. Sollte dieser Standpunkt der privaten Beschwerdeführerin zutreffen, könnte sofort ein Endentscheid herbeigeführt werden und eine Sistierung des Verfahrens würde sich erübrigen. Ihre Beschwerde ist daher aus verfahrensökonomischen Gründen zuzulassen.

1.4 Die Beschwerde der Stadt Zürich betrifft materiell dieselbe Frage wie die Beschwerde der Gegenpartei, nämlich die Platzierung des Lohns innerhalb des Lohnbands. Die Verfahrensökonomie verlangt deshalb von vornherein auch ein Eintreten auf die Beschwerde der Stadt Zürich. Hinzu kommt, dass der Stadt Zürich beim angefochtenen Rückweisungsentscheid kein grosser Spielraum gelassen wird. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts müssen die Gemeinden einenVB.2006.00279, ;

1.5

1.6 Aus Gründen der Prozessökonomie kann das Gericht mehrere Verfahren vereinigen, namentlich wenn sich zwei Beschwerden gegen denselben Entscheid richten (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 431 N. 34). In diesem Sinne sind die beiden Verfahren zu vereinigen.

1.7 Beschwerden mit einem Streitwert bis Fr.20'000.- behandelt in der Regel der Einzelrichter. Bei grösseren Streitwerten entscheidet das Gericht in Dreierbesetzung (§38 VRG).

1.7.1 Bei Leistungsklagen aus noch andauernden Dienstverhältnissen ergibt sich der Streitwert aus den streitigen Bruttobesoldungsansprüchen bis zum Zeitpunkt der Hängigkeit beim Verwaltungsgericht zuzüglich der Ansprüche bis zur nächstmöglichen Auflösung des Dienstverhältnisses seitens der angestellten Person (Kölz/Bosshart/Röhl, §80b N.3).

1.7.2 Die private Beschwerdeführerin ist entsprechend dem Inkrafttreten der städtischen Besoldungsrevision per 1.Juli 2002 neu eingereiht worden. Ihr gegen den Rekursentscheid erhobenes Rechtsmittel ging hierorts am 20.September 2007 ein. Gemäss Art.16 Abs.1 und Abs.4PR war das Dienstverhältnis damals ­frühestens auf Ende Dezember 2007 kündbar. Massgeblich für die Streitwertberechnung ist somit die Lohndifferenz für 66 Monate.

Der Bezirksrat hat die städtische Einreihung der privaten Beschwerdeführerin in Funktionsstufe 7, unter Anrechnung einer nutzbaren Erfahrung von 8 Jahren, bestätigt. Diese Einreihung bleibt im Beschwerdeverfahren unangefochten. Die private Beschwerdeführerin verlangt damit einzig noch, den Lohn von 95% auf 100% des Mittelwertes im Lohnband zu erhöhen. Die Beschwerde der Stadt Zürich richtet sich gegen eine solche Anhebung im Lohnband. Damit liegen vor Verwaltungsgericht rund 5% der per 1.Juli 2002 festgesetzten Besoldung im Streit. Der Stundenlohn der privaten Beschwerdeführerin beträgt rund Fr. 37.-, woraus pro Stunde eine Differenz von ca. Fr. 1.85 resultiert. Bei einer vollen Jahresarbeitszeit von ca. 2'000 Stunden ergäbe sich ein jährlicher Streitwert von ungefähr Fr. 3'700.-. Gemäss Rekursschrift vom 20. Februar 2006 beträgt das Arbeitspensum der privaten Beschwerdeführerin indes nur ca.30 %. Daraus resultiert ein Streitwert von rund Fr.1'110.- pro Jahr und umgerechnet auf 5,5 Jahre von insgesamt etwas über Fr.6'000.-. Somit übersteigt der Streitwert Fr. 20'000.- nicht.

Angesichts der grundsätzlichen Bedeutung der Sache wird der Entscheid in Anwendung von §38 Abs.3 VRG aber dennoch durch die Kammer gefällt.

2.

2.1 Gemäss Art. 8 Abs. 3 Satz 1 BV sind Mann und Frau gleichberechtigt. Nach Satz 3 der Bestimmung haben sie Anspruch auf gleichen Lohn für gleichwertige Arbeit. Laut Art.3 Abs.1 GlG dürfen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer aufgrund ihres Geschlechts weder direkt noch indirekt benachteiligt werden.Unter anderem gilt das Verbot ausdrücklich für die Entlöhnung (Abs.2). Wer von einer solchen Diskriminierung betroffen ist, kann die Zahlung des geschuldeten Lohns verlangen (Art. 5 Abs. 1 lit. d GlG).

2.1.1 Eine direkte Diskriminierung liegt vor, wenn sich eine Ungleichbehandlung ausdrücklich auf die Geschlechtszugehörigkeit auf ein Kriterium stützt, das nur von einem der beiden Geschlechter erfüllt werden kann, und wenn sie sich nicht sachlich rechtfertigen lässt (BGE124 II 409 E.7 S.424). Eine Diskriminierung dieser Art steht hier nicht zur Diskussion.

2.1.2 Eine indirekte Diskriminierung liegt vor, wenn eine formal geschlechtsneutrale Regelung im Ergebnis wesentlich mehr bzw. überwiegend Angehörige des einen Geschlechts gegenüber denjenigen des anderen benachteiligt, ohne dass dies sachlich begründet wäre (BGE124 II 409 E.7 S.425; Béatrice Weber-Dürler, Aktuelle Aspekte der Gleichberechtigung von Mann und Frau, ZBJV 128/1992, S.357ff., 375ff.; Kathrin Arioli, Die Rechtsfigur der indirekten Diskriminierung, AJP 1993, S.1327ff., 1330; Michèle Stampe, Das Verbot der indirekten Diskriminierung wegen des Geschlechts, Zürich 2001, S.175ff.; Bernhard Waldmann, Das Diskriminierungsverbot von Art.8 Abs.2 BV als besonderer Gleichheitssatz, Bern 2003, S.338ff.).

2.2

2.2.1 Laut dem am 1. Juli 2002 in Kraft getretenen Besoldungssystem der Stadt Zürich richtet sich der Lohn der städtischen Angestellten im Wesentlichen nach dem Schwierigkeitsgrad der Funktion, der nutzbaren Erfahrung und dem Leistungsbeitrag (Art.47 PR; gemäss der am 1. Juli 2007 in Kraft getretenen neuen Fassung ist zusätzlich das Verhalten zu beachten). Der Stadtrat legte einen Funktionsraster mit 18 Funktionsstufen sowie Funktionsumschreibungen fest; jede Stelle ist aufgrund der betreffenden Funktionsumschreibung einer Funktionsstufezuzuordnen (Art.48ff. PR, AnhangB AB PR; eine leichte Modifikation erfuhr Art. 50 PR per 1. Juli 2007). Gemäss der bis Ende Juni 2007 gültigen Fassung war den 18 Funktionsstufen gemäss einer Lohnskala je ein Jahreslohn als Mittelwert zugeordnet, wobei sich die konkreten Löhne der Angestellten innerhalb eines von diesem Mittelwert abhängigen Lohnbands bewegten. Dabei waren die nutzbare berufliche und ausserberufliche Erfahrung und der zu erwartende Leistungs­beitrag geschlechtsneutral nach einheitlichen Massstäben zu berücksichtigen (Art.51ff.PR, AnhangA ABPR, jeweils in der damaligen Fassung). Die Bandbreite des Lohnbandes betrug für jede Funktionsstufe plus/minus 5%, ausgehend vom Mittelwert (Art.52 PR, in der damaligen Fassung).

2.2.2 Gemäss Art.89 Abs.3 PR regelt der Stadtrat die Überleitung der Angestellten ins Lohnsystem gemäss der Verordnung. Dabei trifft er Massnahmen zur Lohnanpassung bei denjenigen Angestellten, deren bisheriger Lohn deutlich vom ermittelten Lohn gemäss der Verordnung abweicht. Insbesondere kann er die Löhne dieser Angestellten schrittweise erhöhen bzw. senken und Ausnahmeregelungen bei den jährlichen Lohnanpassungen vorsehen. Mit Beschluss vom 12.Juni 2002 legte der Stadtrat übergangsrechtlich weiter fest, dass der aufgrund der Funktionsstufenzuordnung und der angerechneten nutzbaren Erfahrung ermittelte individuelle Überleitungslohn im Einzelfall zu keiner unverhältnis­mässigen, in dieser Form nicht beabsichtigten Lohnerhöhung führen dürfe. Überleitungen, die diesem Erfordernis nicht entsprechen würden, seien entsprechend zu korrigieren. Sodann hielt der Stadtrat fest, dass sich solche Ergebniskorrekturen auf Art.87 Abs.3 PR (jetzt Art.89 Abs.3 PR; Umnummerierung gemäss Gemeinderatsbeschluss vom 27.Februar 2002, Inkraftsetzung auf den 1.Januar 2003) stützen und in erster Linie bei der angerechneten nutzbaren Erfahrung erfolgen würden (StRB Nr.828, Dispositiv-Ziffer3; vgl. dazu VGr, 8. September 2006, PB.2005.00060, E.2.2, www.vgrzh.ch).

2.3 Strittig ist zwischen den Parteien zunächst, ob es sich bei der Platzierung des Lohnes auf 95 % des Mittelwertes um eine Korrektur handelt.

2.3.1 Das Verwaltungsgericht musste sich mit dieser Frage bereits in anderen Verfahren befassen. Dabei verwies das Gericht auf die bis Ende Juni 2007 gültige Fassung von Art.62 Abs.2 AB PR, wonach der Anfangslohn grundsätzlich auf dem Mittelwertsverlauf der Funktionsstufe, also auf 100% lag (vgl. dazu auch Anhang A AB PR in der damaligen Fassung). Wohl konnte der Anfangslohn unter dem Mittelwertsverlauf der Funktionsstufe festgelegt werden, soweit noch nicht alle an die Funktion gestellten Anforderungen erfüllt waren (Art.62 Abs.4 AB PR in der damaligen Fassung). Wenn für die Platzierung im Lohnband auf bloss 95% des Mittelwertes aber keine Gründe im Sinne dieser Bestimmung ersichtlich waren, so konnte die tiefere Platzierung nur in der Absicht erfolgt sein, die mit der Besoldungsrevision einhergehenden Lohnänderungen zu kürzen (VGr, 8. September 2006, PB.2005.00060, E. 3.2, www.vgrzh.ch).

2.3.2 Daran vermögen die Ausführungen der Stadt Zürich nichts zu ändern. Aus der damaligen Fassung von Art.62 Abs. 2 und4 AB PR ergibt sich klar, dass neu eintretende Angestellte einen Anfangslohn entsprechend dem Mittelwertsverlauf der Funktionsstufe (also 100 % im Lohnband) erhalten mussten, soweit die an die Funktion gestellten Anforderungen erfüllt waren. Der Durchschnitt der Angestellten sollte bei 100 % im Lohnband liegen. Erfolgte die Überführung bisheriger Angestellten zur Vermeidung von (grösseren) Lohnerhöhungen auf 95 % im Lohnband, so ergab sich bei gleichen Qualifikationen die unerträgliche Konstellation, dass der Lohn einer neu eintretenden Angestellten, welche die Anforderungen erfüllte, dennoch auf 100 % zu liegen kommen musste. Um solches zu vermeiden, wurden deshalb im klaren Widerspruch zur damaligen Fassung von Art.62 Abs. 2 und4 AB PR offenbar auch die neu eintretenden Pflegepersonen im Lohnband unter 100 % des Mittelwertes platziert.

All dies zeigt mit genügender Deutlichkeit, dass in der leistungsunabhängigen Lohnüber-führung einer Angestellten auf einstweilen 95 % eine Kürzung der Lohnerhöhung liegt. Wie die Stadt Zürich denn auch selbst ausführt, will sie die Löhne in denjenigen Fällen, wo die bisherigen Löhne von den neuen ausnahmsweise deutlich abweichen, stufenweise in das neue System hineinführen. Diese bloss stufenweise Erhöhung des Lohnes auf den nach neuem Recht ermittelten Lohn ist nichts anderes als eine (einstweilige) Kürzung der Lohnerhöhung. Dabei ist es irrelevant, ob dieses Vorgehen, welches die Stadt Zürich auch als Etappierung bezeichnet, von Anfang an vorgesehen war. Unerheblich ist auch, wenn die Stadt Zürich für Angehörige aufholender Berufsgruppen mit Blick auf deren Motivation eine Lage im Lohnband von weniger als 100% vorgesehen hätte. Selbst­verständlich hätten Angestellte, die den Anforderungen nur teilweise genügten, in analoger Anwendung von Art. 62 Abs. 4 AB PR (alte Fassung) im Lohnband von Anfang an und nicht im Sinne einer allgemeinen Kürzungsmassnahme auf eine Lage unterhalb von 100% überführt werden können.

2.3.3 Vorliegend bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass die private Beschwerdeführerin die an ihre Funktion gestellten Anforderungen nicht erfüllt hätte. Somit lag ihr Lohn nach dem im Juli 2002 in Kraft getretenen Besoldungsrecht grundsätzlich auf 100 % im Lohnband. In der Festlegung auf 95 % liegt eine Kürzungsmassnahme bzw. eine Etappierung des Lohnanstiegs. Damit bleibt zu prüfen, ob diese Korrektur zulässig ist.

2.4 Das Verwaltungsgericht hatte sich bereits in anderen Verfahren mit Lohnkorrekturen zu befassen, welche die Stadt Zürich im Rahmen der hier in Frage stehenden Besoldungsrevision vorgenommen hatte. Dabei erachtete es das Verwaltungsgericht als mit dem städtischen Personalrecht vereinbar, Lohnkorrekturen allgemein bei einer bestimmten Berufsgruppe vorzunehmen.

2.4.1 Im Speziellen qualifizierte das Gericht Lohnkorrekturen bei den Kundenberatern und -beraterinnen eines öffentlichen Transportbetriebs grundsätzlich als zulässig. Zu bean­standen war allerdings, dass Lohnanpassungen in Abweichung von Art.89 Abs.3 PR auch dort vorgenommen wurden, wo der bisherige Lohn nicht deutlich vom ermittelten Lohn abgewichen war. Im Ergebnis hatte dies zur Folge, dass den Angehörigen der Berufsgruppe Kundenberatung Lohnerhöhungen in der Grössenordnung von 5% zustanden, soweit der gemäss neuem Besoldungssystem ermittelte Lohn in diesem noch grösserem Umfang vom bisherigen Lohn abgewichen war (VGr, 26.Januar 2005, PB.2004.00054, E.2.5 und 2.6, www.vgrzh.ch).

Allerdings handelte es sich bei der Tätigkeit "Kundenberatung" nicht um einen so genannten aufholenden Beruf; Kundenberaterinnen und -berater wurden deshalb auch als "unechte Aufholer" bezeichnet. Das Gericht fügte bei, dass es kaum zulässig wäre, die mit der Revision entstehenden Lohnerhöhungen bei den aufholenden Berufen also bei erfahrungsgemäss vorwiegend weiblich identifizierten Tätigkeiten abzuschwächen. Dazu wies das Gericht auch darauf hin, dass die Verbesserung der internen Lohngerechtigkeit und somit eine Besserstellung der so genannten aufholenden Berufe mit eine Zielsetzung der Besoldungsrevision gewesen war (VGr, 26.Januar 2005, PB.2004.00054, E.2.4, www.vgrzh.ch). Die höhere Einreihung für Angehörige aufholender Berufe gründete in der höheren Bewertung ihrer Arbeitstätigkeit. Das neue Lohnsystem orientiert sich am Grundprinzip des gleichen Lohnes für gleichwertige Arbeit; von der Neube­wertung profitierten daher insbesondere Personen aus dem Gesundheits- und Sozialbereich (vgl. Weisung des Stadtrats betreffend Erlass eines neuen städtischen Personalrechts vom 25. Oktober 2000, S. 13 und S.15 f.). Die so genannten unechten Aufholer gelangten dagegen in Funktionsstufen, die über den Resultaten der Arbeitsbewertung lagen.

2.4.2 In einem nachfolgenden Entscheid präzisierte das Verwaltungsgericht seine Recht­sprechung bezüglich der aufholenden Berufe: Entsprechend ihrer Funktion und Erfahrung hätte sich für eine Hortleiterin gemäss dem neuen Personalrecht eine Lohnerhöhung von 12,5 % ergeben; tatsächlich gewährte ihr die Stadt Zürich jedoch eine Lohnerhöhung von lediglich 2,55 %. Bei dieser Sachlage hatte die Hortleiterin allein schon bei gleicher Anwendung der personalrechtlichen Bestimmungen wie bei den Kundenberatern Anspruch auf eine Lohnerhöhung von 5 %. Zusätzlich war zu berücksichtigen, dass es sich bei der Funktion Hortleitung um einen vorwiegend weiblich identifizierten Beruf mit echtem Aufholbedarf handelte. Infolgedessen wirkte sich deren Gleichbehandlung mit unechten Aufholern wie den Kundenberatern, d.h. die generelle Beschränkung der Lohnanhebung auf rund 5%, diskriminierend im Sinne des Gleichstellungsgesetzes aus (VGr, 8. September 2006, PB.2005.00060, E. 4.4.1, www.vgrzh.ch).

An dieser Rechtsprechung ist festzuhalten: Dem echten Aufholbedarf bezüglich Funktionsstufen wird ungenügend Rechnung getragen, wenn die mit dem Inkrafttreten des neuen Personalrechts an sich verbundenen Lohnerhöhungen ebenso stark gekürzt bzw. in gleicher Weise etappiert werden wie bei den unechten Aufholern. Die formal geschlechts­neutrale Regelung, wonach der neue Lohn erst nach Jahren greift, trifft deshalb die Angehörigen weiblich besetzter Berufe mit grossem, durch den Wert ihrer Arbeit bedingtem Aufholbedarf weit härter als die unechten Aufholer. Das Verbot der indirekten Diskriminierung verlangt deshalb, die ermittelten Lohnerhöhungen für Angehörige weiblich besetzter Berufe nicht auf dasselbe Mass zu kürzen wie die für unechte Aufholer ermittelten Lohnerhöhungen.

2.4.3 Um eine Diskriminierung gegenüber den Berufen ohne echten Aufholbedarf zu beseitigen, erachtete das Gericht in besagtem Entscheid betreffend die Hortleiterin einen Lohnanstieg von 10 % als erforderlich selbstverständlich immer unter der Voraussetzung, dass die Differenz zwischen dem bisherigen Lohn und dem gemäss neuen Personalrecht ermittelten Lohn effektiv 10 % betrug. Tiefere Werte, das heisst eine Kürzung des ermittelten Lohns auf unter 10 %, würden der Lohnerhöhung, wie sie die Kundenberater erhielten, zu nahe kommen (VGr, 8. September 2006, PB.2005.00060, E.4.5.3, www.vgrzh.ch). Mit anderen Worten: Für die Angehörigen überwiegend weiblich besetzter aufholender Berufe sind allgemeine Korrekturen bei der ermittelten Lohnerhöhung nur zulässig, wenn das neue Besoldungsrecht eine Lohnerhöhung von über 10% ergab.

2.5 Die private Beschwerdeführerin übt als Krankenschwester bzw. Pflegefachfrau einen Beruf aus, der bei der Besoldungsrevision 2002 einen echten Aufholbedarf hatte. Mit der Besoldungsrevision ist die Tätigkeit der privaten Beschwerdeführerin deshalb entspre­chend dem Arbeitswert einer besser bezahlten Funktionsstufe zugeordnet worden.

Damit durfte die nach neuem Personalrecht ermittelte Lohnerhöhung nicht auf 5 % noch weniger gekürzt werden. Vielmehr hat die private Beschwerdeführerin Anspruch auf Erhöhung ihres Salärs auf den nach neuem Personalrecht ermittelten Lohn soweit diese Erhöhung nicht mehr als 10% ausmacht.

2.6 Laut Überleitungsverfügung vom 2. Juli 2003 war der privaten Beschwerdeführerin gegenüber der altrechtlichen Besoldung eine Lohnerhöhung von 0,41 % gewährt worden.

2.6.1 Dabei ist allerdings zu beachten, dass der Gemeinderat der Stadt Zürich dem Pflegepersonal und weiteren Personalgruppen im Gesundheitswesen ab 1.Juli 2001 monatliche Zulagen gewährte. Wie sich aus der stadträtlichen Weisung ergibt, entsprachen die Besoldungen damals weder den Anforderungen des Arbeitsplatzes noch der Marktsituation, weshalb sich Sofortmassnahmen aufdrängten. Dies galt um so mehr, als der Kanton bereits plante, verschiedene Funktionen auf denselben Zeitpunkt höher einzustufen. Diese Zulagen erhöhte der Stadtrat am 23. Mai 2001 und besonders im Hinblick auf das gewichtige Lohngefälle zum Kanton am 21. November 2001 nochmals erheblich. Die Zulagen betrugen ab 1. Januar 2002 zwischen Fr. 150.- und Fr. 600.- monatlich (vgl. VGr, 20.Dezember 2006, PB.2006.00007, E. 4.3.1, www.vgrzh.ch). Wie das Verwaltungsgericht weiter festhielt, wären diese Zulagen nicht bezahlt worden, wenn das betroffene Pflegepersonal bereits damals entsprechend dem Wert seiner Arbeit um zwei Klassen höher eingereiht gewesen wären. Die Zulagen waren somit im Ergebnis auch wenn damit formal keine Höhereinreihung erfolgt war dazu geeignet, einen Beitrag an die Beseitigung einer Diskriminierung des Pflegepersonals im Lohngefüge der Stadt Zürich zu leisten (a.a.O.).

2.6.2 Aus der Überleitungsverfügung vom 2. Juli 2003 ergibt sich, dass der privaten Beschwerdeführerin unter Geltung des alten Personalrechts eine Stundenzulage von Fr.1.92 (ohne Ferien- und Ruhetagszuschlag) ausbezahlt worden war.

Soweit es sich dabei um Zulagen gemäss dem erwähnten Stadtratsbeschluss vom 21.No­vember 2001 handelte, wurde damit bereits vor Inkrafttreten des neuen Personalrechts ein Beitrag an den Aufholbedarf des Pflegepersonals geleistet. Massgeblich für die Recht­sprechung des Verwaltungsgerichts betreffend die Hortleitenden war der hohe Aufhol­bedarf der vorwiegend weiblich besetzten Funktionen. Wurde dieser Aufholbedarf mit altrechtlich bezahlten Zulagen bereits (teilweise) abgegolten, so muss der alte Lohn ohne Zulagen Ausgangspunkt für die Berechnung sein; andernfalls würde der Aufholbedarf zweimal berücksichtigt. Ohne die erwähnte Zulage betrug der altrechtliche Stundenlohn der privaten Beschwerdeführerin Fr. 35.17 statt Fr. 37.09; auf dieser Basis beträgt die massgebliche Lohnerhöhung per 1. Juli 2002 Fr. 2.15 statt der in der Verfügung ausgewiesenen Fr. 0.23. Dies entspricht einer Lohnerhöhung von 6,11%. Die verlangte Anhebung der privaten Beschwerdeführerin von 95 % auf 100 % im Lohnband würde damit eine Lohnerhöhung von insgesamt rund 11 % (6,11% + 5%) ergeben. Wie gesehen dürfen die ermittelten Lohnerhöhungen bei aufholenden Berufen auf 10% gekürzt werden. Soweit sich die erwähnte Zulage tatsächlich auf den Stadtratsbeschluss vom 21. November 2001 stützte, ist die verlangte Platzierung im Lohnband bei 100%, welche eine Erhöhung der Besoldung um insgesamt rund 11 % bedeuten würde, gemäss der Rechtsprechung zur Diskriminierung der Hortleitenden somit nicht vollumfänglich ausgewiesen.

2.6.3 Die Vorinstanz hat für die Rückweisung an die Stadt Zürich im Speziellen festgehalten, dass die private Beschwerdeführerin bei 100 % im Lohnband einzureihen sei, falls sie bei der neuerlichen Überleitung auf der Basis eines diskriminierungsfreien Lohnes auf unter 100 % im Lohnband zu liegen kommt und ihr im Vergleich zum Ausgangslohn nicht mindestens eine Lohnerhöhung von 5 % gewährt wurde.

Dazu ist Folgendes festzuhalten: Gemäss der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung zur Überführung ins neue städtische Personalrecht dürfen die nach neuem Recht ermittelten Lohnerhöhungen für Angehörige überwiegend weiblich identifizierter Berufe aufgrund von deren Aufholbedarf nur insoweit gekürzt werden, als sie 10 % überschreiten. Ausgangs­punkt für die Ermittlung der Lohnerhöhung ist der altrechtliche, entsprechend der früheren Einreihung bezahlte Lohn unbeachtlich sind die Zulagen, die die Stadt Zürich schon im ersten Halbjahr 2002 zur (teilweisen) Abgeltung des Aufholbedarfs bezahlt hatte. Ebenso unberücksichtigt bleibt für diese Praxis eine nachträgliche Erhöhung des altrechtlichen Lohns wegen Diskriminierung. Eine festgestellte Diskriminierung würde lediglich den angenommenen Aufholbedarf (teilweise) manifestieren, würde indessen nicht etwa den Umfang des Aufholbedarfs begrenzen; denn ein Aufholbedarf kann auch dort bestehen, wo die Lohnhöhe im Vergleich zum Arbeitswert zwar tief ist, jedoch die gesetzlichen Voraussetzungen für die Annahme einer Diskriminierung noch nicht erfüllt sind. Somit bleibt es unabhängig von Ausgang des Verfahrens betreffend den Zeitraum bis Ende Juni 2002 dabei, dass eine ermittelte Lohnerhöhung für Angehörige der Pflegeberufe aufgrund des Aufholbedarfs nicht unter 10 % gekürzt werden darf, und zwar wegen des Vergleichs mit den unechten Aufholern (vgl. oben E. 2.4.13). Daneben besteht kein Platz für die Auffassung des Bezirksrats, wonach die private Beschwerdeführerin bei 100 % im Lohnband einzureihen sei, falls sie bei der neuerlichen Überleitung auf der Basis eines diskriminierungsfreien Lohnes auf unter 100 % im Lohnband zu liegen kommt und ihr im Vergleich zum Ausgangslohn nicht mindestens eine Lohnerhöhung von 5 % gewährt wurde.

2.7 Dennoch kann der Ausgang des zurzeit vor Bundesgericht hängigen Verfahrens präju­diziell für die Einreihung der privaten Beschwerdeführerin per 1. Juli 2002 sein: Wie gese­hen kann die private Beschwerdeführerin nach der Rechtsprechung des Verwaltungs­gerichts zum allgemeinen Aufholbedarf eine Lohnerhöhung von rund 10 % gegenüber dem altrechtlich ausbezahlten Lohn (ohne Zulagen gemäss Stadtratsbeschluss vom 21. Novem­ber 2001) beanspruchen. Wenn sich im vor Bundesgericht pendenten Verfahren allerdings ergeben würde, dass ein diskriminierungsfreier Lohn bereits unter dem alten Personalrecht hätte höher sein müssen als die der privaten Beschwerdeführerin ab 1.Juli 2002 ausbezahlte Besoldung, so wäre der höhere Lohn jedenfalls auch unter dem neuen Personal­recht zu bezahlen formal durch eine entsprechende Anhebung der Lage im Lohnband. Und nochmals zu erwähnen bleibt, dass eine Anhebung des Stundenlohnes über den Betrag von Fr. 37.32 (= neu bezahlter Stundenlohn) hinaus denkbar ist, wenn der Rechtsgrund für die der privaten Beschwerdeführerin gemäss Überleitungsverfügung bis Ende Juni 2002 bezahlten Zulagen nicht ausschliesslich im Stadtratsbeschluss vom 21.November 2001 gelegen haben sollte. Eine zusätzliche Lohnerhöhung wäre im Übrigen auch denkbar, wenn das Bundesgericht im dort hängigen Verfahren die Lohnzulagen gemäss Stadtratsbeschluss vom 21. November 2001 abweichend vom Verwaltungs­gericht (vgl. VGr, 20. Dezember 2006, PB.2006.00007, E. 4.3.1, www.vgrzh.ch) nicht als teilweise Beseitigung der seinerzeitigen Diskriminierung qualifizieren würde.

Vor diesem Hintergrund hat der Bezirksrat zu Recht angenommen, das noch hängige Verfahren betreffend den Lohn des Pflegepersonals bis Ende Juni 2002 sei für die vorliegende Streitigkeit präjudiziell. Daran ändert auch nichts, dass die private Beschwerdeführerin keine Beschwerde bezüglich ihres Lohnes vor der Besoldungsrevision eingereicht hat. Nach Abschluss der von den Verbänden angestrengten Verfahren wird die Frage, wie hoch der altrechtliche Lohn der privaten Beschwerdeführerin zur Beseitigung einer Diskriminierung anzuheben gewesen wäre, durchaus zuverlässig beantwortet werden können.

2.8 Damit vermag das Rechtsmittel der privaten Beschwerdeführerin insofern nicht durchzudringen als es sich gegen die Rückweisung der Sache durch den Bezirksrat an die Stadt Zürich richtet und einen Sachentscheid durch das Verwaltungsgericht verlangt. Weil die Ausführungen des Bezirksrats zur Rückweisung in verschiedener Hinsicht ergänzt bzw. korrigiert werden, erweisen sich indes beide Beschwerden als teilweise begründet. Der neue Entscheid der Stadt Zürich wird die Erwägungen des Verwaltungsgerichts zusätzlich zu beachten haben. Dabei wird auch zu klären sein, ob es sich bei der Zulage von Fr. 1.92 pro Stunde gemäss Verfügung vom 2.Juli 2003 vollumfänglich um solche gemäss Stadtratsbeschluss vom 21.November 2001 handelte; dies legt die Verfügung zwar nahe, lässt sich im vorliegenden Beschwerdeverfahren, in dem sich die Parteien zu dieser Frage nicht geäussert haben, aber nicht abschliessend beurteilen.

3.

3.1 Gemäss Art.13 Abs.5 GlG sind keine Kosten zu erheben.

3.2 Die private Beschwerdeführerin verlangt für das Beschwerdeverfahren eine Ent­schädigung. Im Rekurs- und Beschwerdeverfahren kann die unterliegende Partei Amtsstelle zu einer angemessenen Entschädigung für die Umtriebe der Gegenseite ver­pflich­tet werden, wenn die rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sachverhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte den Beizug eines Rechts­beistandes rechtfertigte (§17 Abs. 2 lit. a VRG). Da die Stadt Zürich nicht überwiegend unterliegt, entfällt eine Entschädigungspflicht.

4.

Nach der Regelung von §§ 90 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) sind letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide als Vor- Zwischen­entscheide im Sinne von Art. 93 BGG zu qualifizieren (Hansjörg Seiler/Nicolas von Werdt/Andreas Güngerich, Bundesgerichtsgesetz, Bern 2007, Art. 90 N. 9, Art. 93 N. 2). Sie sind daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Auf­wand an Zeit Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b). Ist einer dieser beiden Voraussetzungen erfüllt, so kann gegen vorliegenden Entscheid, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden, andernfalls subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG.

Demgemäss beschliesst die Kammer:

und entscheidet:

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 120.-- Zustellungskosten,
Fr. 2'120.-- Total der Kosten.