Urteil Verwaltungsgericht (SG - B 2019/192)

Besetzung

Abteilungspräsident Zürn; Verwaltungsrichterin Bietenharder, Verwaltungsrichter Engeler; Gerichtsschreiber Schmid

Verfahrensbeteiligte Politische Gemeinde A. , Beschwerdeführerin, gegen

Verwaltungsrekurskommission des Kantons St. Gallen, Unterstrasse 28, 9001 St. Gallen,

Vorinstanz, B. ,

Beschwerdegegner,

Gegenstand

Benutzungsgebühr für Schulraum

Das Verwaltungsgericht stellt fest:

A.

Die Stadt A. stellte B. mit Verfügung vom 14. März 2019 für die Benützung der Schulanlage "C. " eine Gebühr in der Höhe von CHF 75 in Rechnung (act. G 11/1/4). Den gegen diese Verfügung von B. erhobenen Rekurs vom 24. März 2019 hiess die Verwaltungsrekurskommission des Kantons St. Gallen mit Entscheid vom 22. August 2019 gut und hob die Gebührenverfügung auf. Zur Begründung hielt sie im Wesentlichen fest, dass es an einer zureichenden formell-gesetzlichen Grundlage für die Gebührenerhebung fehle (act. G 2).

B.

B.a.

Gegen diesen Entscheid erhob die Stadt A. (Beschwerdeführerin) mit Eingabe vom

10. September 2019 Beschwerde (act. G 1). In der Beschwerdeergänzung vom 24. Oktober 2019 (act. G 7) beantragte sie, der Entscheid sei aufzuheben (Ziff. 1); eventualiter sei ihr eine angemessene Übergangsfrist einzuräumen, während der die entsprechenden kommunalen Erlasse entsprechend dem Urteil des Verwaltungsgerichts angepasst werden könnten und die geltenden Regelungen anwendbar bleiben (Ziff. 2).

B.b.

Die Vorinstanz beantragte in der Vernehmlassung vom 29. Oktober 2019 Abweisung der Beschwerde. Zur Begründung verwies sie auf die Erwägungen des angefochtenen Entscheids. In seiner Vernehmlassung vom 4. November 2019 stellte beantragte der Beschwerdegegner, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne; unter Kosten- und Entschädigungsfolge (act. G 13).

B.c.

Mit Eingabe vom 22. November 2019 äusserte sich die Beschwerdeführerin zur Vernehmlassung des Beschwerdegegners und bestätigte ihren Standpunkt (act. G 16). Hierzu nahm der Beschwerdegegner in der Eingabe vom 2. Dezember 2019 Stellung (act. G 19).

B.d.

Auf die Vorbringen in den Eingaben des vorliegenden Verfahrens wird, soweit für den Entscheid relevant, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

1.

Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP). Die Beschwerdeführerin ist zur Beschwerde legitimiert, und die Beschwerdeeingabe vom 10. September 2019 (act. G 1) entspricht in Verbindung mit der Beschwerdeergänzung vom 24. Oktober 2019 (act. G 7) zeitlich, formal und inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde ist grundsätzlich - d.h. soweit nachstehend kein Eintretensvorbehalt erfolgt (vgl. E. 4.2) - einzutreten.

2.

2.1.

Das Abgaberecht von Bund und Kantonen bzw. Gemeinden (vgl. Art. 5 Abs. 1 und Art. 127 Abs. 1 der Bundesverfassung [SR 101, BV] sowie das jeweilige kantonale Verfassungsrecht; BGer 2C_337/2012 vom 19. Dezember 2012 E. 2) unterliegt dem Legalitätsprinzip ( BGE 139 II 460 E. 2.1). Danach müssen Abgaben in rechtssatzmässiger Form festgelegt sein, so dass den rechtsanwendenden Behörden kein übermässiger Spielraum verbleibt und die möglichen Abgabepflichten voraussehbar und rechtsgleich sind ( BGE 136 II 149 E. 5.1; 135 I 130 E. 7.2; 131 II 271

E. 6.1). Das Legalitätsprinzip ist indes nach der Natur der Abgabe differenziert zu betrachten ( BGE 124 I 11 E. 6a S. 19; 121 I 230 E. 3g/aa). Es darf weder seines Gehalts entleert, noch in einer Weise überspannt werden, dass es zur Rechtswirklichkeit und zum Erfordernis der Praktikabilität in einen unlösbaren Widerspruch gerät. Art. 127 Abs. 1 BV gilt nach der Rechtsprechung für alle Arten von Steuern und Kausalabgaben, namentlich auch für kantonale bzw. kommunale Benützungsgebühren ( BGE 136 I 142

E. 3.1 S. 145; 135 I 130 E. 7.2 S. 140). Unter "Gesetz" im Sinn dieser Bestimmung ist ein formelles Gesetz (vgl. Art. 164 BV, SR 101) zu verstehen ( BGE 138 V 32 E. 3.1.1; 136 I 142 E. 3.1; 136 II 149 E. 5.1; 136 II 337 E. 5.1). Nach dem Wortlaut der

Bestimmung wie nach der Rechtsprechung müssen jedoch nur die Grundzüge im formellen Gesetz geregelt werden. Zudem sind die Anforderungen an die Umschreibung der Abgabenbemessung im formellen Gesetz dann gelockert, wenn das Mass der Abgabe durch überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip) begrenzt wird und nicht allein der Gesetzesvorbehalt diese Schutzfunktion erfüllt (BGer 2C_160/2014 vom 7. Oktober 2014, E. 5.2.1 und 5.2.4 mit Hinweisen). Ein kommunaler Erlass kann einem eigentlichen formellen Gesetz gleichgestellt werden, wenn er von der nach dem

kantonalen Recht ermächtigten Gemeindelegislative (Gemeindeversammlung - parlament) beschlossen wurde aber dem obligatorischen fakultativen Referendum unterstand (BGE 120 Ia 265 E. 2a).

2.2.

Das verfassungsrechtliche Kostendeckungsprinzip ist ein Surrogat für das Legalitätsprinzip. Es besagt, dass die Gesamteingänge den Gesamtaufwand für den betreffenden Verwaltungszweig nicht höchstens geringfügig überschreiten sollen ( BGE 139 III 334 E. 3.2.3). Bei kostenabhängigen Kausalabgaben kann es eine Lockerung der Anforderungen an die gesetzliche Grundlage erlauben, wenn das Mass der Abgabe durch das Kostendeckungsprinzip (und das Äquivalenzprinzip) überprüft werden kann. Soweit eine entsprechende formell-gesetzliche Grundlage besteht, können auch (Kausal-) Abgaben erhoben werden, die einen Mehrertrag abwerfen. Im Geltungsbereich des Kostendeckungsprinzips darf die Abgabe aber maximal so bemessen werden, dass sie eine Deckung des massgebenden Gesamtaufwandes erlaubt. Zu diesem zählen nicht nur die laufenden Ausgaben, sondern auch angemessene Rückstellungen, Abschreibungen und Reserven. Dagegen lässt es das Kostendeckungsprinzip nicht zu, dass die Eingänge von vornherein höher als der Gesamtaufwand ausfallen sollen, dass also ein Gewinn angestrebt wird (BGer 2C_160/2014, a.a.O., E. 6.2.1 f.).

Das Äquivalenzprinzip verlangt, dass eine Gebühr nicht in offensichtlichem Missverhältnis zum objektiven Wert der bezogenen Leistung stehen darf und sich in vernünftigen Grenzen bewegen muss ( BGE 139 III 334 E. 3.2.4). Der Wert der Leistung bemisst sich entweder nach dem wirtschaftlichen Nutzen, den sie dem Bürger verschafft (nutzenorientierte Betrachtung aus der Optik des Leistungsempfängers) nach dem Kostenaufwand der konkreten Inanspruchnahme im Verhältnis zum gesamten Aufwand des betreffenden

Verwaltungszweigs (aufwandorientierte Betrachtung aus der Optik des Leistungserbringers). Die beiden Kriterien sind indes blosse Hilfsmittel zur Bestimmung des Werts einer staatlichen Leistung (zum Ganzen BGer 2C_900/2011 vom 2. Juni 2012 E. 4.2 mit zahlreichen Hinweisen; BGE 139 III 334 E. 3.2.4). Dabei bleibt eine gewisse Pauschalierung Schematisierung zulässig und eine solche ist auch mit der Rechtsgleichheit vereinbar ( BGE 139 I 138 E. 3.5; 138 II 111 E. 5.3.4; 137 I 257 E.

6.1.1).

3.

3.1.

Streitig ist vorliegend, ob die Vorinstanz die Gebührenverfügung vom 14. März 2019 zu Recht zufolge Fehlens einer zureichenden gesetzlichen Grundlage aufhob. Die Verfügung stützt sich auf das vom Stadtrat A. (Gemeindeexekutive) erlassene Reglement über die Benutzung von Schul- und Sportanlagen (act. G 11/6/8). Unbestritten blieb, dass das nicht vom Stadtparlament (Gemeindelegislative) erlassene Reglement keinem Referendum unterstand und bereits daher für sich allein als gesetzliche Grundlage für die streitige Gebührenerhebung nicht genügt (vgl. GVP 1992 Nr. 9, GVP 1995 Nr. 17, BGE 120 Ia 265 E. 2a). Das vom Stadtrat erlassene Reglement stützt sich seinerseits auf Art. 9 der vom Stadtparlament (Legislative) erlassenen Schulordnung vom 29. September 2016 (sRS 211.1; act. G 11/6/2). Nach Art. 9 Abs. 1 lit. a der Schulordnung beschliesst der Stadtrat "insbesondere über ausführende Reglemente im Bereich der städtischen Schulen soweit nicht der Schulrat zuständig ist und für die Benützung von Schulanlagen durch Dritte."

3.2.

Die Vorinstanz legte im angefochtenen Entscheid dar, bei der als Grundlage für die Gebührenerhebung herangezogenen Schulordnung handle es sich zwar um ein Gesetz im formellen Sinn. In Art. 9 Abs. 1 lit. a der Schulordnung sei jedoch nicht festgehalten, dass überhaupt eine öffentliche Abgabe (Benutzungsgebühr) für die Beanspruchung von Anlagen erhoben werden könne. Bereits aus diesem Grund könne es sich nicht um eine Delegationsnorm (Gesetz im formellen Sinn) für die Erhebung einer öffentlichen Abgabe handeln. Die Formulierung sei zu unbestimmt, um darin eine Delegationsnorm für die Gebührenerhebung zu erblicken. Die Grundzüge müssten vielmehr im Gesetz im formellen Sinn umschrieben sein, was vorliegend offenkundig aber nicht der Fall sei. Im Weiteren fehle es Art. 9 Abs. 1 lit. a der Schulordnung sodann auch an einer Bemessungsgrundlage für die öffentliche Abgabe. Das Kostendeckungsprinzip helfe im fraglichen Zusammenhang auch nicht weiter, weil bei der Nutzung öffentlicher Anlagen die Ausscheidung der einem Dritten zurechenbaren Kosten schwerfalle. Sodann könne auch nicht davon ausgegangen werden, dass die Höhe der streitigen Benutzungsgebühr mit Hilfe des Äquivalenzprinzips überprüft werden könne. Ein Vergleich von Schulanlagen, welche sich in der Regel in staatlicher Hand befänden, mit Leistungen, welche von Privaten angeboten würden, sei jedenfalls nicht ohne Weiteres möglich. Es möge zutreffen, dass zwischen einzelnen Gemeinden eine Vergleichbarkeit der Benützungsgebühren für Schulanlagen gegeben sei. Beim Äquivalenzprinzip sei jedoch das Verhältnis einer Gebühr zum Wert der staatlichen Leistungen zu überprüfen,

was anhand eines Vergleichs mit Leistungen von Privaten zu erfolgen habe. Ein Vergleich mit (gleichartigen) staatlichen Leistungen sei nicht angezeigt, da diese ja gerade strittig und zu überprüfen seien. Würden sämtliche Gemeinden die Gebührenerhebung an die Exekutive delegieren, auf eine formell-gesetzliche Bemessungsgrundlage verzichten, sich für die Überprüfung der Gebührenhöhe auf das Äquivalenzprinzip berufen und sich dabei lediglich untereinander vergleichen, so wäre es dem Abgabepflichtigen nach wie vor nicht möglich zu beurteilen, ob die ihm in Rechnung gestellte Gebühr im Einzelfall in einem vernünftigen Verhältnis zum Wert der staatlichen Leistung stehe. Die streitige Benützungsgebühr könne daher nur schlecht auf ihre Übereinstimmung mit dem Äquivalenzprinzip überprüft werden, weshalb strenge Anforderungen an als Grundlage für die Gebührenerhebung herangezogene formell-gesetzliche Grundlage zu stellen seien. Selbst wenn es sich bei Art. 9 Abs. 1 lit. a der Schulordnung um eine Delegationsnorm für die Gebührenerhebung handelte, würde sie diesen strengen Anforderungen nicht genügen, da keine formell-gesetzliche Bemessungsgrundlage der öffentlichen Abgabe gegeben sei. Wolle die Beschwerdeführerin künftig eine solche öffentliche Abgabe erheben, werde sie nicht umhinkommen, dafür eine genügende formell-gesetzliche Grundlage zu schaffen. Die Berufung der Beschwerdeführerin auf den Entscheid des Departements des Innern vom 22. Februar 2019 betreffend aufsichtsrechtliche Anzeige (act. G 11/6/15) sei bereits deshalb unbehelflich, weil die Aufsichtsinstanz mit eingeschränkter Kognition entschieden habe (act. G 2 S. 3-6 mit Hinweis auf VRKE I/2-2013/44 vom 8. Juli 2014).

3.3.

Die Beschwerdeführerin wendet dagegen unter anderem ein, die Rechtsprechung zum Legalitätsprinzip in Abgabesachen sei komplex und heute differenzierter ausgestaltet, als es die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid darlege. Eine Delegation von Rechtssetzungsbefugnissen sei zulässig, wenn sie in einem formellen Gesetz enthalten sei (mit der Schulordnung sei dies erfüllt), sie nicht durch kantonales Recht ausgeschlossen werde (sei nicht der Fall), sich auf ein bestimmtes Gebiet beschränke (sei mit der Beschränkung auf Schul- und Sportanlagen erfüllt) und das Gesetz die Grundzüge der Regelung selber enthalte, soweit die Stellung der Rechtsunterworfenen schwerwiegend berührt werde. Das Kostendeckungs- und das Äquivalenzprinzip seien vorliegend eingehalten, weshalb die Anforderungen an die formell-gesetzliche Grundlage herabgesetzt seien. Auch vermöge das Element einer langdauernden Übung nach der Rechtsprechung eine formell-gesetzliche Grundlage zu ersetzen, weil die Einnahmen nur einen geringen Teil der finanziellen Aufwendungen zu decken vermöchten. Bei der Rechtssetzung seien die bisherigen Tarife praktisch unverändert übernommen worden, was bei den betroffenen Vereinen auch auf Akzeptanz gestossen

sei. Die Auffassung der Beschwerdeführerin werde auch vom Departement des Innern (DI) in seinem Entscheid zur aufsichtsrechtlichen Anzeige vom 22. Februar 2019 (act. G 8/12) geteilt. Die vorinstanzliche Feststellung, wonach die Benützungsgebühr mit Hilfe des Äquivalenzprinzips nicht überprüft werden könne, sei nicht nachvollziehbar. Ein Vergleich mit Räumlichkeiten von Privaten und anderer Gemeinden könne sehr wohl gemacht werden. Auch das DI habe festgestellt, dass das Äquivalenzprinzip die Begrenzungsfunktion bei der Festlegung der Gebührenhöhe erfüllen könne. Beim Entscheid des DI könne nicht von eingeschränkter Kognition gesprochen werden. Der Entscheid befasse sich vielmehr umfassend mit der Frage der Rechtmässigkeit des Erlasses des Benützungsreglements und der beim Beschwerdegegner erhobenen Benützungsgebühr (act. G 7).

4.

4.1.

Vorliegend steht fest, dass sich dem Wortlaut von Art. 9 Abs. 1 lit. a der Schulordnung, gemäss welchem der Stadtrat "insbesondere über ausführende Reglemente … für die Benützung von Schulanlagen durch Dritte" beschliesst, keine explizite grundsätzliche Befugnis zur Erhebung von Benützungsgebühren entnehmen lässt; als Folge davon enthält die Bestimmung denn auch keine Bemessungsgrundsätze der im Streit stehenden Benützungsgebühren. Für die Abgabenerhebung wird demgegenüber das Vorliegen einer zureichenden formell-gesetzlichen Grundlage verlangt. Zwar fällt in Betracht, als "Surrogat" für eine unzureichende gesetzliche Grundlage das Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip heranzuziehen (vgl. vorstehende E. 2.1 f.). So sind die Anforderungen an die Umschreibung der Abgabenbemessung im formellen Gesetz nach der Rechtsprechung gelockert, soweit das Mass der Abgabe sich anhand verfassungsrechtlicher Prinzipien (Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip) überprüfen lässt (BGE 120 Ia 265 E. 2a zweiter Absatz und vorstehende E. 2.2). Hierauf weist die Beschwerdeführerin grundsätzlich zu Recht hin. Die erwähnten verfassungsrechtlichen Prinzipien vermögen indessen - und dies ist vorliegend ausschlaggebend - nur die Anforderungen an die gesetzliche Festlegung der Abgabenbemessung zu lockern, aber nicht eine (fehlende) formell-gesetzliche Grundlage für die Gebührenerhebung als solche völlig zu ersetzen (so ausdrücklich auch BGE 125 I 173 E. 9c mit Hinweis). Den Mangel einer gänzlich fehlenden gesetzlichen Grundlage für die Abgabenerhebung, wie sie vorliegend zur Diskussion steht, kann somit durch eine Anwendung der erwähnten verfassungsrechtlichen Prinzipien zum vornherein nicht geheilt werden.

Soweit im aufsichtsrechtlichen Entscheid des DI vom 22. Februar 2019 (act. G 8/12 S.

16-19) ein anderer Schluss gezogen wurde, erweist sich dieser als unzutreffend. Wie bereits die Vorin-stanz zutreffend festgehalten hat, ist es nicht Sinn und Zweck des Äquivalenzprinzips, das Gemeinwesen von der Festsetzung einer formell-gesetzlichen Grundlage für die Abgabenerhebung umfassend bzw. generell zu befreien. Hinsichtlich des von der Beschwerdeführerin (in act. G 16) angeführten BGE 130 I 113 ist festzuhalten, dass jenem Urteil eine formell-gesetzliche Grundlage zugrunde liegt, aufgrund derer dem Universitätsrat explizit die Kompetenz eingeräumt wurde, eine Regelung über die Universitätsgebühren zu erlassen (a.a.O. E. 2.3). An einer solchen formell-gesetzlichen Grundlage, aufgrund derer dem Stadtrat die Kompetenz zur Gebührenregelung zugewiesen worden wäre, fehlt es vorliegend, wie oben dargelegt. Entsprechend kann die Beschwerdeführerin daraus auch nichts zugunsten des von ihr vertretenen Standpunktes ableiten. Selbst wenn im Weiteren eine lange Übung für die Erhebung von Benützungsgebühren (vgl. dazu BGE 125 I 173 E. 9e), wie sie die Beschwerdeführerin geltend macht (act. G 7 S. 3 dritter Absatz), zu bejahen wäre, vermöchte auch diese die fehlende formell-gesetzliche Festlegung des Gebührenerhebungsgrundsatzes (vgl. Art. 127 Abs. 1 BV und vorne E. 2.1) nicht zu ersetzen. Dies vorliegend umso weniger, als bis Ende 2016 in Bezug auf die Benützungsgebühren für Schul- und Sportanlagen in der Stadt A. unbestritten eine Regelung auf Gesetzesstufe bestanden hatte (vgl. act. G 13 lit. B, G 16 Ziff. 2 und G 19 Ziff. 1), bei Erlass der Schulordnung im Jahr 2016 per 1. Januar 2017 die bundesgerichtliche Rechtsprechung zum Legalitätsprinzip im Abgabenrecht bekannt war und es dem Gesetzgeber daher zumutbar gewesen wäre, zumindest den Grundsatz der Gebührenerhebung und deren Bemessung in der Schulordnung zu verankern.

4.2.

Wenn das Kostendeckungs- und das Äquivalenzprinzip wie dargelegt nicht geeignet ist, das Erfordernis der formell-gesetzlichen Grundlage mit Bezug auf den Grundsatz der Gebührenerhebung aufzuheben, brauchen die von der Beschwerdeführerin mit Hinweis auf die Ausführungen im Entscheid des DI vom 22. Februar 2019 (act. G 8/12

S. 18 f.) in Zweifel gezogenen Feststellungen im vorinstanzlichen Entscheid, wonach das Kostendeckungs- und das Äquivalenzprinzip im vorliegenden Kontext keine zureichende Überprüfung der streitigen Gebühr erlaube (act. G 2 S. 5 f.), nicht weiter untersucht zu werden. Was sodann den Eventualantrag der Beschwerdeführerin (Ansetzung einer angemessenen Frist für die Überarbeitung der streitigen Regelungen, wobei die derzeitigen Regelungen weiterhin anwendbar bleiben sollen; act. G 7) betrifft, ist festzuhalten, dass der Gegenstand des vorliegenden Verfahrens durch den Gegenstand des vorinstanzlichen Entscheids (d.h. die Frage der Rechtmässigkeit der

Gebührenerhebung über CHF 75) bestimmt und begrenzt wird. Die Frage einer künftigen Anwendbarkeit der bisherigen Regelung während einer Übergangsfrist liegt ausserhalb des Verfahrensgegenstandes; hierauf ist nicht einzutreten. Aber selbst wenn darauf eingetreten werden könnte, würde es sowohl an einem sachlichen Grund als auch an der rechtlichen Handhabe fehlen, um dem im Eventualstandpunkt beantragten Vorgehen gerichtlich stattgeben zu können.

5.

5.1.

Im Sinn der vorstehenden Erwägungen ist der angefochtene Entscheid daher zu bestätigen und die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten des Verfahrens der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von CHF 2'000 erscheint angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12); auf die Kostenerhebung ist nicht zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP).

5.2.

Der Beschwerdegegner stellte einen Antrag auf eine ausseramtliche Entschädigung (act. G 13). Hierzu ist festzuhalten, dass eine Partei, die sich nicht vertreten lässt, grundsätzlich keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung hat (Art. 98ter VRP in Verbindung mit Art. 95 Abs. 3 lit. c der Schweizerischen Zivilprozessordnung; SR 272, ZPO). Dass ihr gleichwohl Kosten für Umtriebe erwachsen, bedarf einer besonderen Begründung. Konkret macht der Beschwerdegegner für das Beschwerdeverfahren keine Angaben über getätigte (erhebliche) Aufwände. Auch sind die übrigen Voraussetzungen für eine Umtriebsentschädigung nicht erfüllt (vgl. VerwGE B 2013/178 vom 12. Februar 2014 E. 4.4, www.gerichte.sg.ch). Trotz seines Obsiegens kann dem Beschwerdegegner daher keine Entschädigung zugesprochen werden.

Demnach erkennt das Verwaltungsgericht auf dem Zirkulationsweg zu Recht:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.

Die Beschwerdeführerin trägt die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von CHF 2'000; auf die Erhebung wird nicht verzichtet.

3.

Ausseramtliche Kosten werden nicht entschädigt.