1. Mit Beschluss vom 11. Mai 1994 setzte der Bundesrat die eidgenössische Volksabstimmung über die Änderung des Schweizerischen Strafgesetzbuches und des Militärstrafgesetzes (Verbot der Rassendiskriminierung) auf den 25. September 1994 fest. Die Abstimmungsvorlage wurde den Stimmberechtigten zusammen mit einer kurzen Erläuterung des Bundesrates drei Wochen vor dem Abstimmungstag zugestellt.
Am 2. September 1994 erhoben X und Y beim Regierungsrat des Kantons Luzern Beschwerde gegen die Erläuterungen des Bundesrates zur eidgenössischen Volksabstimmung vom 25. September 1994 über das Verbot der Rassendiskriminierung. Sie machten geltend, die amtlichen Erläuterungen seien unvollständig. Mit den neuen Strafbestimmungen werde die Voraussetzung für den Beitritt der Schweiz zum internationalen Übereinkommen von 1965 zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung geschaffen. Der Text dieses Übereinkommens werde den Stimmberechtigten in den Erläuterungen des Bundesrates jedoch vorenthalten. Sie beantragten, der Regierungsrat des Kantons Luzern solle beim Bund intervenieren, damit den Stimmberechtigten der Text des internationalen Übereinkommens nachgeliefert werde. Da dies innert der verbleibenden Frist nicht mehr möglich sei, sei die Volksabstimmung vom 25. September 1994 zu verschieben.
2. Die Beschwerdeführer rügen im wesentlichen die Unvollständigkeit der Erläuterungen des Bundesrates für die Volksabstimmung vom 25. September 1994 über das Verbot der Rassendiskriminierung. Sinngemäss machen sie damit eine Verletzung der Abstimmungsfreiheit geltend. Die amtlichen Erläuterungen würden die für die Vorlage massgebenden Entscheidungsgrundlagen nicht enthalten, und die Stimmberechtigten könnten sich so keine Meinung über den eigentlichen Inhalt bilden.
Gemäss Artikel 77 Absatz 1 lit. b des Bundesgesetzes über die politischen Rechte vom 17. Dezember 1976 (BPR) kann wegen Unregelmässigkeiten bei der Vorbereitung und Durchführung der Abstimmungen bei der Kantonsregierung Beschwerde geführt werden. Anfechtbar sind alle Unregelmässigkeiten, die von der Einberufung an die Urnen bis zur Publikation der Ergebnisse vorkommen. Das Beschwerdesystem gemäss Artikel 77 ff. BPR ist jedoch auf Akte beschränkt, die von kantonalen Behörden im Zusammenhang mit eidgenössischen Wahlen und Abstimmungen ergangen sind. Nur kantonale Akte kommen deshalb als Beschwerdeobjekt in Frage. Nicht angefochten werden können dagegen Entscheide der Bundesbehörden, die ausserhalb des Kompetenzbereiches der Kantone liegen (vgl. Stefan Widmer, Wahlund Abstimmungsfreiheit, Diss. Zürich 1989, S. 33; Christoph Hiller, Die Stimmrechtsbeschwerde, Diss. Zürich 1990, S. 18 ff. und 45; Jeanne Ramseyer, Die Problematik der behördlichen Information im Vorfeld von Wahlen und Abstimmungen, Basel 1992, S. 42, N. 201). Daraus ergibt sich, dass die Erläuterungen des Bundesrates nicht anfechtbar sind. Es wäre auch nicht sinnvoll, die Instanz eines unteren Gemeinwesens über Handlungen oder Unterlassungen einer Bundesbehörde urteilen zu lassen. Dazu kommt, dass andernfalls der Bundesrat in zweiter Instanz über seine eigenen Akte entscheiden würde (vgl. Art. 81 BPR). Dieses Ergebnis der Gesetzesinterpretation ergibt sich bereits aus den Materialien. Wie das Votum des ständerätlichen Berichterstatters Amstad zeigt, war es ausdrücklicher Wille des Gesetzgebers, dass Erläuterungen des Bundesrates nicht der Beschwerde unterliegen sollten (Amtl. Bull. S 1976, S. 518, Votum von Kommissionspräsident Amstad; Verwaltungspraxis der Bundesbehörden [VPB] 1980 Nr. 2).
Die Erläuterungen des Bundes im Zusammenhang mit eidgenössischen Abstimmungen werden vom Bundesrat und nicht von einer kantonalen Behörde erlassen (Art. 11 Abs. 2 BPR). Sie stellen somit keinen kantonalen Akt dar. Der Regierungsrat des Kantons Luzern ist deshalb nicht befugt, den vom Bundesrat verfassten erläuternden Text für die Volksabstimmung vom 25. September 1994 über das Verbot der Rassendiskriminierung zu beurteilen und auf dessen Vollständigkeit hin zu überprüfen. Auf die Beschwerde kann deshalb nicht eingetreten werden. Sind die Erläuterungen des Bundesrates auch nicht anfechtbar, so ist immerhin ein formloses Wiedererwägungsgesuch beim Bundesrat möglich. So hat dieser eine im Sinn von Artikel 81 BPR erhobene Beschwerde gegen die bundesrätlichen Erläuterungen zur Volksinitiative "Zur Wahrung der Volksrechte und der Sicherheit beim Bau und Betrieb von Atomanlagen" als Wiedererwägungsgesuch entgegengenommen (VPB 1980 Nr. 2). Ebenfalls in Frage kommt eine Aufsichtsbeschwerde an die eidgenössischen Räte (Art. 71 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968, VwVG).
Zusammenfassend ergibt sich, dass auf die Beschwerde nicht eingetreten werden kann. Für den Regierungsrat des Kantons Luzern besteht kein Grund für eine Intervention beim Bund.
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