A, der als Administrator einer Schule angestellt war, trat das vollamtliche Amt eines Sozialvorstehers und Gemeinderates an. Die damit verbundene Einkommensveränderung nahm die Veranlagungsbehörde zum Anlass, eine Zwischenveranlagung infolge Berufswechsels durchzuführen, welche auf Einsprache hin bestätigt wurde.
Die gegen den Einspracheentscheid erhobene Beschwerde hat das Verwaltungsgericht mit folgender Begründung abgewiesen:
1. - Gemäss § 112 Abs. 1 Ziff. 2 StG wird eine Zwischenveranlagung auf den Zeitpunkt des Eintrittes des massgebenden Tatbestandes vorgenommen, wenn sich das veranlagte Reineinkommen u. a. durch Aufnahme oder Aufgabe der Erwerbstätigkeit, Berufswechsel oder Pensionierung dauernd um mehr als Fr. 5000.- verändert. Unter den Begriff des Berufswechsels fallen u. a. auch der Wechsel von unselbständiger zu selbständiger Tätigkeit und umgekehrt sowie eine grundlegende Veränderung der Funktion innerhalb des gleichen Berufes (§ 18 Abs. 1 StV). Nicht als Berufswechsel gelten Veränderungen des Einkommens, die sich im ordentlichen Rahmen einer beruflichen Laufbahn halten oder allein durch die Tatsache eines Stellenwechsels, der keine grundlegende Funktionsänderung im Sinne von Abs. 1 zur Folge hat, bedingt sind (§ 18 Abs. 2 StV).
Ist eine Zwischenveranlagung durchzuführen, so wird dieser die bisherige Grundeinschätzung, vermehrt oder vermindert um die durch die Änderung neu hinzugekommenen oder weggefallenen Einkommensteile, zugrunde gelegt (§ 115 Abs. 1 StG). Die zufolge Zwischenveranlagung neu hinzugekommenen Teile des Einkommens werden nach den seit dem Eintritt des Zwischenveranlagungsgrundes bis zum Ende der Veranlagungsperiode erzielten, auf zwölf Monate berechneten Einkünften bemessen (§ 115 Abs. 2 StG).
2. - a) § 112 Abs. 1 StG (der Grundidee nach ähnlich wie Art. 96 BdBSt) gestattet, bestimmte dauernde Veränderungen der Veranlagungsgrundlagen, die in der Veranlagungsperiode eintreten, vermittelst einer Zwischenveranlagung zu berücksichtigen (vgl. Masshardt, Kommentar zur direkten Bundessteuer, 2. Aufl., 1985, N 1 zu Art. 96 BdBSt). Gewöhnliche Schwankungen in der Höhe des Einkommens sollen sich hingegen in der nachfolgenden Veranlagungsperiode auf die Steuer auswirken und derart auf die Dauer ausgleichen. Bei den in § 112 Abs. 1 StG aufgeführten dauernden Veränderungen der Veranlagungsgrundlagen würde es sich nach den Vorstellungen des Gesetzgebers als Härte erweisen, wenn die Anpassung der Veranlagung erst in der folgenden Veranlagungsperiode möglich wäre und somit an der Vergangenheitsbemessung festgehalten würde. Bezüglich der von der Veränderung betroffenen Einkommensund Vermögensbestandteile tritt daher anstelle der Vergangenheitsbemessung die Gegenwartsbemessung (Weidmann/Grossmann/Zigerlig, Wegweiser durch das st. gallische Steuerrecht, 1987, S. 123; BGE 109 I b 10). Allerdings vermögen Zwischenveranlagungen von vornherein nicht alle Härten, die sich aus dem System der Vergangenheitsbemessung ergeben können, aus der Welt zu schaffen. Dennoch ist die Aufzählung der Zwischenveranlagungsgründe nach § 112 Abs. 1 und 2 StG abschliessend (LGVE 1980 II Nr. 18). Zudem ist diese Bestimmung insofern einschränkend auszulegen, als Zwischenveranlagungen grundsätzlich Ausnahmen bleiben sollen (BGE 115 I b 11 Erw. 3 a = ASA 60,254; BGE 110 I b 313; vg1. ASA 57,152, 53,190; LGVE 1989 II Nr. 16).
b) Zwischenveranlagungen wegen Berufswechsels setzen eine tiefgreifende strukturelle Änderung der gesamten beruflichen Situation voraus, bei der eine Aufrechterhaltung der ordentlichen Veranlagung im Rahmen der zweijährigen Veranlagungsperiode sich nicht mehr rechtfertigen liesse. Von einer dauernden Veränderung der Grundlagen für die Veranlagung des Erwerbseinkommens kann gesprochen werden, wenn der Steuerpflichtige auf einem anderen Fachgebiet tätig wird («umsattelt»), auf dem er nicht mehr die im bisherigen Beruf erworbenen Kenntnisse und Erfahrungen fruchtbar machen kann oder sein Einkommen sich nach wesentlich anderen Kriterien bestimmt und entwickelt. Auch mit einem Wechsel von unselbständiger zu selbständiger Tätigkeit (oder umgekehrt) ist eine tiefgreifende, dauernde Veränderung der Einkommensgrundlagen (festes Salär und Gewinnungskosten, Risiko und Abhängigkeit von der Wirtschaftslage) verbunden. Eine berufliche Veränderung innerhalb desselben Fachgebietes kann nur ausnahmsweise zu einer Zwischenveranlagung führen, wenn der Steuerpflichtige seine Tätigkeit tiefgreifend umstellt und sich dadurch seine Einnahmenstruktur besonders einschneidend und dauerhaft verändert (BGE 115 I b 11 Erw. 3 b mit Hinweis).
Ob eine tiefgreifende strukturelle Änderung der beruflichen Situation eingetreten ist, lässt sich nur unter Würdigung der gesamten Umstände des Einzelfalles beurteilen. Durch einen Stellenwechsel innerhalb desselben Tätigkeitsbereichs, durch einen beruflichen Aufund Abstieg, die Ausweitung oder Einengung einer Tätigkeit, die Aufnahme neuer oder die Aufgabe bisheriger Tätigkeiten und die Erweiterung oder Reduktion eines Geschäftsbereichs wird die berufliche Gesamtsituation in der Regel nicht tiefgreifend verändert, und die Einnahmestruktur bleibt in der Regel gleich. Die damit üblicherweise verbundenen Einkommensschwankungen gleichen sich auf die Dauer aus und können in der ordentlichen Veranlagung hinreichend berücksichtigt werden, ohne dass eine Zwischenveranlagung erforderlich wäre, um ein Auseinanderklaffen zwischen Steuerbelastung und wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit zu vermeiden (BGE 115 I b 11 Erw. 3 c).
3.- a) Sowohl vor wie nach dem Stellenwechsel war der Beschwerdeführer unbestrittenermassen unselbständig erwerbstätig. Unter diesem Gesichtspunkt liegt daher kein Berufswechsel vor. Indes hat sich die Veranlagungsbehörde im angefochtenen Entscheid auf den Standpunkt gestellt, mit dem Wechsel vom Administrator zum Sozialvorsteher und Gemeinderat sei eine wesentliche Veränderung der Funktion verbunden.
Der Beschwerdeführer bringt dagegen vor, die Anforderungen an einen Schuladministrator seien grundsätzlich mit denjenigen eines Sozialvorstehers vergleichbar. Die Struktur seiner Aufgaben hätte sich denn auch nicht wesentlich verändert. Er sei nach wie vor in gleicher Art und Weise berufstätig; trotz der vermeintlich grösseren Verantwortung fühle er sich subjektiv im Grunde nicht unabhängiger als vor dem Stellenwechsel.
b) Dieser Auffassung kann nicht beigepflichtet werden. Als Administrator einer Schule war der Beschwerdeführer in einer weisungsgebundenen, wenn auch leitenden Stellung und hatte die ihm aufgrund des Pflichtenheftes übertragenen Aufgaben selbständig zu erfüllen. Die Ziele seiner Stelle waren umschrieben mit Erledigung aller administrativen Aufgaben der Schule, Rechnungswesen und Jahresbudget, Budgetkontrolle, Inventar und Verwaltung von Mobiliar, Maschinen und Apparaten, Unterhaltsund Reparaturdienst an Gebäuden und Einrichtungen, zentraler Einkaufsdienst. Ergänzend dazu erwähnte der Beschwerdeführer die Führung der Schulkantine, die Koordination der Hauswartung, die Führung von Sitzungsprotokollen und die Leitung der EDV-Organisation. Mit andern Worten war der Beschwerdeführer für den logistischen Bereich der Schule verantwortlich. Es handelt sich hierbei um eine auf einen bestimmten Aufgabenbereich beschränkte Verwaltungstätigkeit. Als Sozialvorsteher obliegen ihm aufgrund der Aufgabenzuteilung innerhalb des Gemeinderates das Vormundschaftsund Sozialwesen, die Belange der Bürgergemeinde, der AHV/IV/EO/FAK, das Arbeitsamt, das Altersund Pflegeheim und die Liegenschaften der Bürgergemeinde. Ob und allenfalls wieweit sich dieser Aufgabenbereich nur unwesentlich von jenem des Administrators unterscheidet, wie in der Beschwerde geltend gemacht wird, kann hier offen gelassen werden.
c) Der Beschwerdeführer ist nämlich nicht nur Sozialvorsteher, sondern zugleich Mitglied des Gemeinderates. Der Gemeinderat ist verwaltende und vollziehende Behörde der Einwohnergemeinde sowie der Bürgergemeinde, wenn sie keine eigene Organisation hat. Er besorgt alle weitern ihm durch Gesetz und Verordnung zugewiesenen Aufgaben (§ 5 Abs. 1 und 2 GG). Nebst den reinen Vollzugsaufgaben, welche der Gemeinderat als oberste Verwaltungsinstanz auf Stufe Gemeinde wahrnimmt, fällt ihm ganz allgemein die Kompetenz zum Erlass von Verordnungsrecht zu (§ 45 a Abs. 3 GG). Überdies ist der Gemeinderat auch Organ der Verwaltungsrechtspflege, nämlich Einspracheinstanz und singulär sogar Beschwerdeinstanz (vgl. zum letztern § 142 Abs. 1 lit. a VRG). Der Gemeinderat ist ein Glied der Instanzen-Kette des Rechtsschutzes in Verwaltungssachen. Zudem vertritt er die Gemeinde, bereitet die Geschäfte vor, die den Stimmberechtigten zur Abstimmung unterbreitet werden, und ist zuständig für alle Aufgaben der Gemeinde, die keinem andern Organ übertragen sind (§ 47 Abs. 1-3 GG). Die dazu erforderlichen Entscheide und Beschlüsse werden grundsätzlich vom Gemeinderat als Kollegialbehörde getroffen. Die Mitglieder des Gemeinderates sind zur Stimmabgabe verpflichtet (§ 48 Abs. 2 GG).
d) Als Gemeinderat wirkt der Beschwerdeführer also bei Beschlüssen und Entscheiden mit, die den ihm als Sozialvorsteher übertragenen Aufgabenbereich bei weitem überschreiten. Aus dem selbständigen und übertragenen Wirkungsbereich sind in diesem Zusammenhang folgende Aufgaben der Einwohnergemeinde ergänzend zum Tätigkeitsbereich des Beschwerdeführers als Sozialvorsteher rein beispielhaft zu erwähnen: Schulwesen, Planungsund Bauwesen, Strassenwesen, Entsorgungswesen, Militär- und Schiesswesen, öffentlicher Verkehr, Naturund Umweltschutz, Finanzund Steuerwesen. Verglichen mit dem weiten und nicht zum vornherein begrenzten Spektrum der von der Gemeinde wahrzunehmenden Aufgaben umfasste eine Tätigkeit, wie sie die logistische Betriebsführung durch einen Administrator einer Schule darstellt, einen sachlich eng beschränkten Aufgabenbereich und mithin nur ein kleines Segment. Deshalb ist es unbeachtlich, wenn der Beschwerdeführer einwendet, er habe als Administrator grössere Kompetenzen wie als Sozialvorsteher gehabt und sogar die alleinige Verantwortung getragen. Diese Argument bezieht sich nämlich ausschliesslich auf den beschränkten Aufgabenbereich der logistischen Betriebsführung. Die Beschlüsse und Entscheide des Gemeinderates betreffen aber das gesamte Spektrum der Gemeindeaufgaben, welche die Rechtsordnung zuweist. Dafür trägt der Beschwerdeführer als Mitglied der Kollegialbehörde die Verantwortung mit. Aufgrund der politischen Natur des Amtes des Gemeinderates ist der Beschwerdeführer letztlich dem Stimmbürger bzw. dem Einwohnerrat gegenüber für die Belange der Gemeindeexekutive verantwortlich. Mithin ist er kein Weisungsempfänger eines hierarchisch übergeordneten Vorgesetzten. Völlig untergeordneter Bedeutung ist innerhalb der Gesamtbetrachtung, dass der Beschwerdeführer auch als Administrator infolge seiner Vereidigung nicht nur gegenüber dem direkten Vorgesetzten verantwortlich gewesen sei, wie er anführt. Dasselbe gilt hinsichtlich des Vorbringens, als Gemeinderat fühle er sich nicht unabhängiger. Abgesehen davon drückt diese Aussage subjektives Empfinden aus und stellt kein sachliches Kriterium für die Umschreibung des Aufgabenbereiches und der Verantwortlichkeit des Gemeinderates dar.
Der Beschwerdeführer hat zusammen mit den andern Gemeinderatsmitgliedern alle von Gesetzes wegen dem Gemeinderat zugewiesenen Aufgaben zum Wohl des Gemeinwesens als Ganzes wahrzunehmen. Wie er selbst einräumt, besteht für sein Amt denn auch kein Stellenbeschrieb. Nach dem Gesagten lässt sich der Aufgabenbereich als Sozialvorsteher und Gemeinderat denn auch nicht in einem Stellenbeschrieb fassen. Einem solchen Unterfangen stände die rechtlich weit gefasste Zuständigkeitsordnung der Gemeinderatsbehörde klar entgegen. Aufgrund seiner heutigen Stellung als politischer Entscheidsträger haben Verantwortungsbereich und Mitbestimmungsbefugnis des Beschwerdeführers eine völlig andere und neue Dimension angenommen. Dieser Umstand verlangt eine entsprechende Ausgestaltung der rechtlichen und sozialen Stellung des Gemeinderates. Diese Stellung kommt in einer Sonderregelung der Wahl, Besoldung und Pensionsordnung der obersten kommunalen Verwaltungsbehörden zum Ausdruck. Gestützt darauf hat sich denn auch die berufliche Veränderung des Beschwerdeführers in einer materiell bedeutenden, dauernden Einkommensveränderung manifestiert. Insgesamt ist damit die Wahl des Beschwerdeführers zum vollamtlichen Gemeinderat als ausserordentliches Ereignis in seinem beruflichen Werdegang zu betrachten. Bei Würdigung der gesamten Umstände ist daher eine tiefgreifende Umstellung seiner beruflichen Tätigkeit als eingetreten zu betrachten. Es liegt eine neue Aufgabenstruktur vor. Vom leitenden Verwaltungsbeamten mit einem beschränkten Aufgabenbereich hat der Beschwerdeführer durch seine Wahl als Gemeinderat in eine politische Führungsund Kollegialbehörde gewechselt, welcher im gesamten Aufgabenbereich der Gemeinde nicht nur Vollzugsaufgaben obliegen, sondern die auch politisch vorausschauend und gestaltend, rechtssetzend und in der Rechtspflege tätig ist. Dass er dabei früher erworbene Berufskenntnisse nutzen kann, ist kein Grund, einen Berufswechsel zu verneinen (vgl. LGVE 1988 II Nr. 11). Somit stellt der Wechsel vom Administrator zum Sozialvorsteher und Gemeinderat einen Berufswechsel im Sinne von § 112 Abs. 1 Ziff. 2 StG dar. Eine Zwischenveranlagung - jedoch zugunsten des Beschwerdeführers - wäre auch im umgekehrten Fall vorzunehmen, wenn der Beschwerdeführer sein Amt als Sozialvorsteher und Gemeinderat aufgäbe und die Stellung eines Schuladministrators annähme.
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