Urteil Verwaltungsgericht (ZH - VB.2012.00586)

VB.2012.00586

Urteil

der 3. Kammer

vom 19.Dezember2012

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Gerichtsschreiber Andreas Conne.

gegen

c/oObergerichtdesKantonsZürich,

und

betreffend Anwaltsaufsicht: Aktenbeizug für Zivilforderungsklage,

hat sich ergeben:

I.

In einem zivilen Forderungsprozess von A gegen Rechtsanwalt D erliess das Bezirksgericht E am 31.Mai 2012 den Beweisabnahmebeschluss. Da A als Beweismittel die Akten der Aufsichtskommission über die Anwältinnen und Anwälte (Aufsichtskommission) bezüglich des zuvor von ihm mittels Verzeigung gegen D eingeleiteten Disziplinarverfahrens offeriert hatte, ordnete das Bezirksgericht deren Beizug an.

A. Mit Beschluss vom 5.Juli 2012 wies die Aufsichtskommission das Gesuch des Bezirksgerichts E um Beizug der Akten des unter der Geschäfts-Nr.01 eröffneten und mit Beschluss vom 6.Oktober 2011 erledigten Disziplinarverfahrens betreffend Verletzung von Berufsregeln (Art.12 lit.a des Bundesgesetzes vom 23.Juni 2000 über die Freizügigkeit der Anwältinnen und Anwälte [BGFA]) ab.

II.

A erhob am 13.September 2012 beim Verwaltungsgericht Beschwerde gegen den Beschluss der Aufsichtskommission vom 5.Juli 2012 und beantragte dessen Aufhebung. Sodann sei die Aufsichtskommission anzuweisen, die vollständigen Akten des Verfahrens Nr.01 dem Bezirksgericht E zuzustellen, eventuell seien die Verfahrensakten ihm selber zuzustellen, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Aufsichtskommission. Zudem beantragte er, es sei ihm die unentgeltliche Prozessführung zu bewilligen und in der Person seines Anwalts ein unentgeltlicher Rechtsbeistand zu bestellen. Das Bezirksgericht E und die Aufsichtskommission verzichteten am 25.September 2012 bzw. 8.Oktober 2012 auf Stellungnahme bzw. Beschwerdeantwort. Am 3.Dezember 2012 verzichtete A auf eine weitere Vernehmlassung.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde gemäss §41 Abs.1 und §19 Abs.1 lit.a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24.Mai 1959 (VRG) in Verbindung mit §38 des Anwaltsgesetzes vom 17.November 2003 (AnwG) und §27 Abs.1 des Informations- und Datenschutzgesetzes vom 12.Februar 2007 (IDG) funktionell und sachlich zuständig (vgl. dazu BGE 136 I 80 E.2.3). Obwohl die Mitbeteiligte2 (das Bezirksgericht E) und nicht der Beschwerdeführer bei der Beschwerdegegnerin den Aktenbeizug beantragt hatte, ist der Beschwerdeführer zur Beschwerdeerhebung legitimiert, da sein Akteneinsichtsrecht zu prüfen ist und er möglicherweise durch dessen Verweigerung im Zivilprozess einen Nachteil erleidet. Zudem ist ihm der angefochtene Entscheid auch zugestellt worden. Da auch die übrigen formellen Voraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2 Auch wenn die hier zu beurteilende Aktenherausgabe Ausfluss des als Zwischenentscheid zu taxierenden Beweisabnahmebeschlusses der Mitbeteiligten2 vom 31.Mai2012 ist und insoweit mit dem Forderungsprozess zusammenhängt, ist der Entscheid der Beschwerdegegnerin vom 5.Juli 2012 ein eigenständiger Endentscheid im Sinn von §19a Abs.1 VRG. Die Beurteilung der verlangten Edition fällt grundsätzlich in deren Kompetenz, geht es doch um die Akten des dort geführten Disziplinarverfahrens (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2.A., Zürich 1999, §1 N.30).

2.

2.1 Art.29 Abs.2 der Bundesverfassung (BV) räumt Parteien und Betroffenen als allgemeine Verfahrensgarantie und Teil des Anspruchs auf rechtliches Gehör einen Anspruch auf Akteneinsicht in einem hängigen Verfahren ein. Darüber hinaus hat die Rechtsprechung in Bezug auf Art.29 Abs.2 BV erkannt, dass der Anspruch auf Akteneinsicht auch ausserhalb eines hängigen Verfahrens geltend gemacht werden kann. Eine umfassende Wahrung der Rechte kann es gebieten, dass der Betroffene ein Dritter Akten eines abgeschlossenen Verfahrens einsieht. Allerdings ist dieser Anspruch davon abhängig, dass der Rechtsuchende ein besonderes schutzwürdiges Interesse glaubhaft machen kann. Dieses kann sich aus der Betroffenheit in einem spezifischen Freiheitsrecht wie etwa der persönlichen Freiheit aus einer sonstigen besonderen Sachnähe ergeben. Das Akteneinsichtsrecht findet indes seine Grenzen an überwiegenden öffentlichen Interessen des Staates an berechtigten Interessen Dritter. Diesfalls sind die einander entgegenstehenden Interessen an der Akteneinsicht einerseits und an deren Verweigerung anderseits sorgfältig gegeneinander abzuwägen (BGE 129 I 249 E.3). Art.30 Abs.3 BV bestimmt sodann wie Art.6 Ziff.1 EMRK und Art.14 Abs.1 UNO Pakt II (SR 0.103.2) , dass Gerichtsverhandlung und Urteilsverkündung öffentlich sind, wobei das Gesetz Ausnahmen vorsehen kann (BGE 137 I 16 E.2.2).

2.2 Auf kantonaler Ebene gewährt Art.17 der Kantonsverfassung vom 27.Februar 2005 (KV) das Öffentlichkeitsprinzip, nach dem jede Person das Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten hat, soweit nicht überwiegende öffentliche private Interessen entgegenstehen. Umgesetzt wurde dieses Grundrecht durch das IDG, welches in §23 die vorzunehmende Interessenabwägung bei der Bekanntgabe von Informationen definiert. Danach verweigert das öffentliche Organ die Bekanntgabe von Informationen ganz teilweise schiebt sie auf, wenn eine rechtliche Bestimmung ein überwiegendes öffentliches privates Interesse entgegensteht (Abs.1). Gemäss Abs.2 liegt ein öffentliches Interesse insbesondere vor, wenn a) die Information Positionen in Vertragsverhandlungen betrifft, b) die Bekanntgabe der Information den Meinungsbildungsprozess des öffentlichen Organs beeinträchtigt, c) die Bekanntgabe der Information die Wirkung von Untersuchungs-, Sicherheits- Aufsichtsmassnahmen gefährdet, d) die Bekanntgabe der Information die Beziehungen unter den Gemeinden, zu einem anderen Kanton, zum Bund zum Ausland beeinträchtigt e) die Bekanntgabe die zielkonforme Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen beeinträchtigt. Ein privates Interesse liegt insbesondere vor, wenn durch die Bekanntgabe der Information die Privatsphäre Dritter beeinträchtigt wird (§23 Abs.3 IDG). Betrifft das Gesuch um Informationszugang besondere Personendaten, lehnt das öffentliche Organ das Gesuch ab, wenn die betroffenen Dritten dem Zugang nicht ausdrücklich zustimmen (§26 Abs.2 IDG). Zu den besonderen Personendaten zählen Informationen über 1. die religiösen, weltanschaulichen, politischen gewerkschaftlichen Ansichten Tätigkeiten, 2. die Gesundheit, die Intimsphäre, die Rassenzugehörigkeit die ethnische Herkunft, 3. Massnahmen der sozialen Hilfe und 4. administrative strafrechtliche Verfolgungen Sanktionen (§3 Abs.4 lit.a IDG) sowie Zusammenstellungen von Informationen, die eine Beurteilung wesentlicher Aspekte der Persönlichkeit natürlicher Personen erlauben (§3 Abs.4 lit.b IDG). Allerdings kann der verfassungsrechtliche Anspruch auf öffentliche Urteilsverkündung diesem Vetorecht vorgehen; insoweit verstösst §26 Abs.2 IDG gegen die Bundesverfassung (Tobias Jaag/Markus Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 4.A., Zürich 2012, Rz.1011, mit Hinweis auf VGr, 19.Mai2010, VB.2010.00025, E.3.10; bestätigt durch BGE 137 I 16).

2.3 Gemäss §25 Abs.1 des Anwaltsgesetzes vom 17.November 2003 (AnwG) unterstehen das Verfahren vor der Aufsichtskommission und deren Entscheide dem Amtsgeheimnis. Nach §8 Abs.3 der Verordnung des Obergerichts über die Aufsichtskommission über die Anwältinnen und Anwälte vom 15.Dezember 2004 (nachfolgend: V Aufsichtskommission) kann im Verfahren vor Aufsichtskommission eine Aktenherausgabe an andere schweizerische Amtsstellen Gerichte auf schriftliches Gesuch hin bewilligt werden. Die Aufsichtskommission entscheidet darüber nach freiem Ermessen. Urkunden mit Äusserungen von Anwältinnen und Anwälten, für die ihnen im anderen Verfahren ein Aussageverweigerungsrecht zusteht, werden nicht herausgegeben. Den Anwältinnen und Anwälten wird Gelegenheit zur Stellungnahme eingeräumt.

3.

3.1 Die Beschwerdegegnerin lehnte die Aktenherausgabe unter Hinweis auf das Amtsgeheimnis gemäss §25 Abs.1 AnwG ab. Diese Bestimmung sei auch nach Inkrafttreten der Kantonsverfassung und des Informations- und Datenschutzgesetzes unverändert geblieben. Das Disziplinarverfahren habe Offizialcharakter und die Personen, die durch Anzeige Beschwerde Anlass zu seiner Eröffnung gegeben hätten, könnten darin keine Parteistellung im eigentlichen Sinn haben. Sie hätten auch nicht die Stellung eines Geschädigten. Sodann könne das verwaltungsrechtliche Disziplinarrecht nicht der Durchsetzung der Rechte einer Partei im Prozess dienen. Vielmehr bezwecke es die Aufrechterhaltung der verwaltungsrechtlichen Ordnung sowie der Wahrung des Ansehens und der Vertrauenswürdigkeit nicht nur der Verwaltung als solcher, sondern auch jener Berufsstände, die staatlich beaufsichtigt werden.

3.2 Der Beschwerdeführer macht geltend, Rechtsanwalt D (Mitbeteiligter1) habe eventualiter der Herausgabe des begründeten Entscheids vom 6.Oktober2011 zugestimmt, weshalb dieser der Mitbeteiligten2 hätte zugestellt werden müssen. Die Beschwerdegegnerin habe sich in keiner Weise zum Eventualantrag geäussert. Schon deswegen sei der angefochtene Entscheid aufzuheben. Die Herausgabe des Beschlusses vom 6.Oktober 2011 allein genüge aber nicht. Entsprechend habe die Mitbeteiligte2 den Beizug der Akten angeordnet. Gemäss den gegenüber der Verordnung der Aufsichtskommission jüngeren und höherrangigen §§16 Abs.2 und 17 Abs.2 IDG seien die Akten dem Gericht so so und ohne Interessenabwägung herauszugeben. Sodann benötige er die Akten, um im Forderungsprozess den Beweis erbringen zu können. Das Bundesgericht habe im Zusammenhang mit der Amts- und Rechtshilfe jeglicher Geheimjustiz eine Absage erteilt, weshalb die Aktenherausgabe nicht einfach mit dem Hinweis auf die Geheimhaltungspflicht verhindert werden könne. Ausserdem unterstünden sämtliche öffentlich-rechtlichen Organe dem Amtsgeheimnis. Es sei daher nicht ersichtlich, weshalb die Übermittlung der Akten an die Mitbeteiligte2 eine Verletzung des Amtsgeheimnisses darstellen sollte. Zudem habe auch sein Rechtsvertreter das Anwaltsgeheimnis zu wahren. Dessen Akteneinsicht erscheine daher unbedenklich. Weiter sei die Beschwerdegegnerin ihrer Begründungspflicht nicht nachgekommen, indem sie nicht ausgeführt habe, wann "besondere Voraussetzungen" gegeben seien, welche dennoch eine Offenlegung rechtfertigen könnten. Er gehe davon aus, dass die vorliegende Konstellation gerade einen solchen Ausnahmefall darstelle. Sowohl gegenüber ihm als auch der Mitbeteiligten2 liege eine Gehörsverletzung vor, habe die Beschwerdegegnerin doch nur dem Mitbeteiligten1 das Recht auf Stellungnahme eingeräumt, nicht aber der Mitbeteiligten2 zur Begründung von Sinn und Zweck der Aktenedition bzw. sie habe weder ihn noch die Mitbeteiligte 2 in das Verfahren einbezogen. Zusammengefasst habe die Beschwerdegegnerin nicht nur Recht verletzt, sondern es müsse ihr Beschluss als unangemessen und den Grundsatz der Verhältnismässigkeit verletzend taxiert werden, indem die Aktenherausgabe vollständig verweigert worden sei.

Auch werde der Grundsatz des "fair trial" gemäss Art.6 Ziff.1 EMRK verletzt, erhalte er doch keinen fairen Prozess, wenn die Mitbeteiligte2 die angeforderten Akten nicht beiziehen könne.

4.

Die Aufsichtskommission verletzte den Anspruch des Beschwerdeführers auf rechtliches Gehör entgegen dessen Ansicht nicht, indem sie ihn nicht vor ihrem Entscheid über die Aktenedition zur Stellungnahme einlud. Sie kam vielmehr ihrer Pflicht zur Mitteilung an den Beschwerdeführer nach, indem sie ihm den hier angefochtenen Beschluss vom 5.Juli 2012 ebenfalls zugestellt hat (vgl. §10 Abs.3 lit.b VRG). Zur Vermeidung der Einsicht unberechtigter Personen wie beispielsweise des Anzeigers (vgl. §30 Abs.2 AnwG) in die dem Amtsgeheimnis unterstehenden Akten des Disziplinarverfahrens (vgl. §25 Abs.1 AnwG) hätte es sich indessen empfohlen, ein von diesem getrenntes Verfahren zur Frage der Aktenherausgabe anzulegen.

5.

Es stellt sich die Frage, inwieweit der Beschwerdeführer die Aktenherausgabe gestützt auf die Verfahrensgarantien nach Art.29 Abs.2 BV bzw. das Prinzip der Öffentlichkeit nach Art.30 Abs.3 BV sowie Art.17 KV und das Informations- und den Datenschutzgesetz beanspruchen kann und ob er allenfalls über seinen dem Berufsgeheimnis unterstehenden Anwalt zu weiteren Informationen gelangen könnte. In diesem Gefüge sind nebst der Stellung des Mitbeteiligten1, welcher sich gegen die beantragte Aktenherausgabe ausgesprochen hat, auch jene der Mitbeteiligten2 und der Beschwerdegegnerin zu berücksichtigen.

5.1 Bezüglich der Stellung der Aufsichtskommission in einem Disziplinarverfahren hat das Bundesgericht festgehalten, es handle sich bei ihr nicht um eine richterliche Behörde im Sinn von Art.6 Ziff.1 EMRK bzw. Art.30 Abs.1 BV. Sie sei eher in die Nähe einer Verwaltungsbehörde zu rücken. Sie "ahnde" unmittelbar Verstösse gegen die dem Rechtsanwalt durch das Anwaltsgesetz auferlegten Pflichten, das heisst sie sanktioniere zum Schutz des Publikums, der Rechtspflege und der Vertrauenswürdigkeit der Anwaltschaft direkt standeswidriges Verhalten. Die Aufsichtskommission wahre damit in einem umfassenden Sinn das öffentliche Interesse an der ordnungsgemässen Ausübung des Anwaltsberufs. Wenn sie einen Anwalt disziplinarisch bestrafe, verfolge sie selber dieses Ziel (zum Ganzen BGE 126 I 228 E.2c/bb, cc, 3a).

Aus dem soeben Gesagten ergibt sich zweierlei: Erstens unterstehen Disziplinarverfahren der Aufsichtskommission nicht dem Prinzip der Justizöffentlichkeit gemäss Art.30 Abs.3 BV, da kein gerichtliches Verfahren im genannten Sinn vorliegt. Somit ist das für Behörden und die Kantonsverwaltung geltende Informations- und Datenschutzgesetz gegenüber der Beschwerdegegnerin grundsätzlich anwendbar (vgl. BGE 136 I 80, E.2.2). In der vorliegenden Konstellation kollidiert auch nicht das dem Mitbeteiligten1 gemäss §26 Abs.2 IDG sowie §8 Abs.3 Satz3 V Aufsichtskommission zustehende Vetorecht mit den Verfahrensgarantien des Beschwerdeführers gemäss Art.29 Abs.2 BV bzw. dem verfassungsrechtlichen Anspruch auf öffentliche Urteilsverkündung nach Art.30 Abs.3 BV (E.2.1, 2.2). Zweitens verfolgte die Beschwerdegegnerin im Disziplinarverfahren selber das Ziel der im öffentlichen Interesse stehenden ordnungsgemässen Ausübung des Anwaltsberufs. Entsprechend kann sie sich ihrerseits aufgrund überwiegender öffentlicher Interessen gegen die Aktenherausgabe stellen. Der Aktenherausgabe steht grundsätzlich ohnehin §25 Abs.1 AnwG entgegen, wonach das Verfahren vor der Aufsichtskommission dem Amtsgeheimnis untersteht (§23 Abs.1 IDG). Abzuklären bleibt, ob vorliegend eine Ausnahme vom Amtsgeheimnis im Sinn von §8 Abs.3 V Aufsichtskommission gegeben ist.

5.2 Der Mitbeteiligte1 hat sich bei der Beschwerdegegnerin wie erwähnt gegen die vollständige Aktenherausgabe gestellt. Angesichts der infrage stehenden "besonderen Personendaten" (§3 Abs.4 lit.a Ziff.4 IDG vgl. E.2.2) genügte schon dies für die Ablehnung der Aktenherausgabe, und es bedurfte keiner weitergehenden Interessenabwägung Einbindung des Beschwerdeführers bzw. der Mitbeteiligten2 in das vorinstanzliche Verfahren (§26 Abs.2 IDG). Dem stehen entgegen dem in der Beschwerdeschrift eingenommenen Standpunkt auch nicht §16 Abs.2 bzw. §17 Abs.2 IDG entgegen: Danach gibt das öffentliche Organ einem anderen öffentlichen Organ sowie den Organen anderer Kantone des Bundes im Einzelfall Personendaten bzw. besondere Personendaten ausserdem bekannt, wenn das Organ, das Personendaten verlangt, diese zur Erfüllung seiner gesetzlichen Aufgaben benötigt. Für Gerichte gilt das Informations- und Datenschutzgesetz nur, soweit sie Verwaltungsaufgaben erfüllen (§2 Abs.1 in Verbindung mit §3 Abs.1 lit.b IDG; BGE 136 I 80 E.2.2). Die Mitbeteiligte2 ist hier in gerichtlicher Funktion im Rahmen des Forderungsprozesses zwischen dem Beschwerdeführer und dem Mitbeteiligten1 und nicht als "öffentliches Organ" aufgetreten.

5.3 Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerdegegnerin gemäss §25 Abs.1 AnwG zur Verweigerung der Herausgabe der Akten an die Mitbeteiligte2 berechtigt war. Aufgrund der Opposition des Mitbeteiligten1 hinsichtlich der Herausgabe der gesamten Akten lag auch keine Ausnahme vom Amtsgeheimnis im Sinn von §8 Abs.3 V Aufsichtskommission vor, was die Beschwerdegegnerin angesichts der klaren Bestimmungen nicht näher zu begründen brauchte. Auch musste im angefochtenen Entscheid der Eventualantrag des Mitbeteiligten1, allenfalls sei der Mitbeteiligten2 der vollständig begründete Beschluss der Beschwerdegegnerin vom 6.Oktober 2011 zuzustellen, nicht weiter thematisiert werden, hatte doch der Mitbeteiligte1 diesen der Mitbeteiligten2 bereits weitergeleitet.

5.4 Sodann kann der Beschwerdeführer auch nicht über seinen Rechtsvertreter, welcher dem Anwaltsgeheimnis untersteht, zu weiteren Informationen gelangen. Dieser kann als Vertreter des Beschwerdeführers von der Verwaltung über all das Auskunft erhalten, über das auch sein Mandant ein Auskunftsrecht hat (BGr, 18.Juli 2001, 2A.79/2001, E.6 b/bb, mit Hinweis auf BGE 114 IV 44 E.3b). Ein weitergehendes Informationsrecht wird dadurch nicht begründet, weshalb auch der Eventualantrag des Beschwerdeführers, eventuell seien die Akten ihm zuzustellen, abzuweisen ist.

6.

6.1 Die Beschwerde ist somit abzuweisen, und die Kosten sind dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§65a Abs.2 in Verbindung mit §13 Abs.2 VRG). Dem unterliegenden Beschwerdeführer steht keine Parteientschädigung zu (§17 Abs.2 VRG).

7.

Zu prüfen bleibt das Gesuch des Beschwerdeführers um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung und Rechtsverbeiständung.

7.1 Gemäss §16 Abs.1 VRG ist Privaten, welchen die nötigen Mittel fehlen und deren Begehren nicht offensichtlich aussichtslos erscheint, auf entsprechendes Ersuchen die Bezahlung von Verfahrenskosten und Kostenvorschüssen zu erlassen. Sie haben gemäss §16 Abs.2 VRG überdies Anspruch auf die Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistands, wenn sie nicht in der Lage sind, ihre Rechte im Verfahren selbst zu wahren.

7.2 Die Mittellosigkeit des Beschwerdeführers ist aktenkundig und sein Begehren in der Sache kann nicht als offensichtlich aussichtslos qualifiziert werden. Ausserdem war er angesichts der sich stellenden komplizierteren Rechtsfragen auf die rechtskundige Rechtsvertretung angewiesen. Es ist ihm daher die unentgeltliche Prozessführung zu bewilligen und in der Person seines Anwalts ein unentgeltlicher Rechtsvertreter zu bestellen.

7.3 Die dem Beschwerdeführer aufzuerlegenden Kosten sind somit einstweilen auf die Gerichtskasse zu nehmen. RechtsanwaltC ist aufzufordern, dem Gericht binnen einer nicht erstreckbaren Frist von 30Tagen ab Zustellung dieses Entscheids eine detaillierte Zusammenstellung über den Zeitaufwand und die Barauslagen für das verwaltungsgerichtliche Verfahren einzureichen, ansonsten die Entschädigung nach Ermessen festgesetzt würde (§9 Abs.2 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 23.August 2010).

Der Beschwerdeführer ist darauf hinzuweisen, dass er bei Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege zur Nachzahlung verpflichtet ist, sobald er dazu in der Lage ist; der Anspruch des Kantons verjährt zehn Jahre nach Abschluss des Verfahrens (§16 Abs.4 VRG).

die Kammer:

1.Dem Beschwerdeführer wird die unentgeltliche Prozessführung gewährt.

2.Dem Beschwerdeführer wird die unentgeltliche Rechtsverbeiständung gewährt und in der Person von RechtsanwaltC ein unentgeltlicher Rechtsvertreter für das Beschwerdeverfahren bestellt.

3.RechtsanwaltC läuft eine nicht erstreckbare Frist von 30Tagen ab Zustellung dieses Urteils, um dem Verwaltungsgericht eine detaillierte Zusammenstellung über den Zeitaufwand und die Barauslagen im Beschwerdeverfahren einzureichen, ansonsten die Entschädigung nach Ermessen festgesetzt würde;

und entscheidet:

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 150.-- Zustellkosten,
Fr. 2'150.-- Total der Kosten.