Urteil Verwaltungsgericht (ZH)

VB.2009.00473

Entscheid

der 1. Kammer

vom 16. Dezember 2009

Mitwirkend: Abteilungspräsident Andreas Keiser (Vorsitz), Verwaltungsrichter François Ruckstuhl, Verwaltungsrichter Hans Peter Derksen, Gerichtssekretärin Corina Schuppli.

In Sachen

vertreten durch Hochbaudepartement der Stadt Zürich,

gegen

I.

Am 3.Februar 2009 verweigerte das Amt für Städtebau (Reklameanlagen) der Stadt Zürich der AGmbH mangels genügender Einordnung die baurechtliche Bewilligung für die Errichtung einer unbeleuchteten Plakatwerbestelle mit wechselnder Fremdwerbung mit den Massen 4m x 6.5m (Megaposter) an der Südostfassade des Gebäudes an der C-Strasse01 in Zürich (Kat.-Nr.02).

II.

Den am 5.März 2009 gegen die Bauverweigerung von der AGmbH erhobenen Rekurs hiess die Baurekurskommission I des Kantons Zürich mit Entscheid vom 17.Juli 2009 nach Durchführung eines Referentenaugenscheins gut. Das Amt für Städtebau wurde eingeladen, die nachgesuchte Baubewilligung unter den erforderlichen Nebenbestimmungen zu erteilen, und zudem zu einer Umtriebsentschädigung von Fr.1'000. an die AGmbH verpflichtet.

III.

Mit Beschwerde vom 9.September 2009 beantragte das Amt für Städtebau der Stadt Zürich dem Verwaltungsgericht, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die kommunale Verfügung vom 3.Februar 2009 sei unter Kostenfolge zulasten der Beschwerdegegnerin zu bestätigen.

Die Vorinstanz beantragte am 22.September 2009 die Abweisung der Beschwerde unter den üblichen Kostenfolgen. Mit Eingabe vom 2.November 2009 liess auch die AGmbH die Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin beantragen.

Die Erwägungen des angefochtenen Entscheids sowie die Vorbringen der Parteien werden, soweit erforderlich, im Folgenden wiedergegeben.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Das Verwaltungsgericht ist gemäss §41 Abs.1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24.Mai 1959 (VRG) zur Behandlung von Beschwerden gegen Entscheide der Baurekurskommission zuständig.

Die Gemeinde, die jedenfalls bezüglich der Einordnung der streitbetroffenen Plakatwerbestellen über einen besonderen Ermessensspielraum verfügt, ist gemäss §21 lit.b VRG zur Beschwerde nach ständiger Rechtsprechung ohne Weiteres befugt (RB1979 Nr.10). Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die form- und fristgerechte Beschwerde einzutreten.

2.

Das Baugrundstück Kat.-Nr.02 an der C-Strasse 01 liegt gemäss der geltenden kommunalen Bau- und Zonenordnung (BZO) in der viergeschossigen Wohnzone W4. Das Erdgeschoss ist gewerblich genutzt, währenddem die übrigen sechs Geschosse Wohnzwecken dienen. Die Südostfassade, an welcher das umstrittene Megaposter angebracht werden soll, ist auf rund der Hälfte der Fläche geschlossen gehalten, indessen die übrige Fassade Fenster und Balkone aufweist. Im oberen Teil ist die Aufschrift "Restaurant D" angebracht, welche sich über die gesamte Breite des fensterlosen Teils erstreckt. An der südöstlichen Fassadenecke ist ein vom Gebäude abgesetzter vertikaler Schriftzug "Restaurant" platziert.

Die Beschwerdegegnerin beabsichtigt, auf dem geschlossenen Teil der Südostfassade ein Megaposter mit den Massen 4m x 6.5m anzubringen.

3.

Die Beschwerdeführerin macht im Wesentlichen geltend, die Vorinstanz ersetze mit ihrem Entscheid das vertretbare Ermessen der Beschwerdeführerin in willkürlicher Weise durch davon abweichendes eigenes Ermessen, ohne hinreichend darzutun, inwiefern das Ermessen der Beschwerdeführerin nicht vertretbar sein solle. Damit überschreite diese den der Beschwerdeführerin von Lehre und Rechtsprechung zuerkannten Ermessensspielraum. Die von der Beschwerdeführerin vorgebrachten Argumente seien von der Vorinstanz in ungenügender Weise gewürdigt worden. Das geplante Megaposter decke die bis anhin frei gehaltene Fassadenfläche mehrheitlich ab und verstelle somit das Erscheinungsbild der Baute nachhaltig. Zusammenfassend sei festzuhalten, dass das Megaposter keine befriedigende Gesamtwirkung nach §238 des Planungs- und Baugesetzes vom 7.September 1975 (PBG) bewirke. Die Vorinstanz habe eine andere Gewichtung der gegebenen Verhältnisse vorgenommen. Doch lasse sich allein deshalb nicht schliessen, die kommunale Baubehörde habe bei der Verweigerung das ihr zustehende Ermessen unsachgemäss und in Überschreitung des ihr zustehenden erheblichen Ermessensspielraums ausgeübt, und zwar selbst dann nicht, wenn die gegenteilige Auffassung der Vorinstanz ebenfalls vertretbar sein sollte. Durch die Schlussfolgerung der Rekursinstanz "Indem die Vorinstanz bei ihrer Beurteilung des gestalterischen Genügens zu einem gegenteiligen Schluss gelange, hat sie das ihr bei der Anwendung von §238 Abs.1 PBG an sich zustehende Ermessen nicht richtig gehandhabt" ersetze die Rekursinstanz in unzulässiger Weise das Ermessen der Baubewilligungsbehörde durch abweichendes eigenes Ermessen.

Die Beschwerdegegnerin hält dem im Wesentlichen entgegen, dass die Verweigerung der Bewilligung unter objektiven Gesichtspunkten nicht haltbar gewesen sei, weshalb die Vorinstanz die Beschwerdeführerin zu Recht und gestützt auf eine ausführliche Begründung eingeladen habe, die Bewilligung unter den erforderlichen Nebenbestimmungen zu erteilen. Die Vorinstanz habe dargelegt, die Beschwerdeführerin habe die angeblich mangelnde Einordnung in die Umgebung nicht näher erläutert, weshalb eine diesbezügliche Auseinandersetzung mit dem Entscheid nicht möglich gewesen sei. Soweit die kommunale Baubehörde einen Einordnungsentscheid nicht begründe, mache sie auch keinen Gebrauch vom ihr grundsätzlich zustehenden Ermessen. Folglich habe sich die Rekursinstanz bei der Überprüfung auch keine Zurückhaltung aufzuerlegen. Die Ausführungen der Beschwerdeführerin zum angeblich fehlenden Bezug in die Umgebung erwiesen sich ohnehin als haltlos. So sei das bauliche und stadträumliche Umfeld alles andere als kleinräumig. Vielmehr würden mehrere grossmassstäbliche und ortsbildprägende Büro- und Gewerbebauten die C-Strasse säumen. Wie bei diesen Volumen von quartiertypischem Kleingewerbe gesprochen werden könne, sei nicht nachvollziehbar. Die geplante Werbefläche sei bei diesen Bebauungsverhältnissen offensichtlich nicht überdimensioniert und unpassend. Die grossflächige Südostfassade des streitbetroffenen Gebäudes verkrafte die vorgesehene Werbestelle spielend. Die Beschwerdeführerin räume selbst ein, dass sich grossformatige Werbeflächen in einem gewerblich genutzten Umfeld mit grossen Bauten befriedigend einfügten. Sie übersehe indessen, dass vorliegend das bauliche Umfeld in erheblichem Masse durch eben solche grosse Gewerbebauten geprägt sei. Die abschlägige Beantwortung des fraglichen Baugesuchs stehe somit in klarem Widerspruch zur Beschwerdebegründung. Von einer massiven Überladung an unterschiedlichen Werbeelementen auf engstem Raum könne bei der gebotenen objektiven Betrachtungsweise keine Rede sein. Zu Recht habe die Vorinstanz darauf hingewiesen, dass genügend freie Fassadenfläche zu Verfügung stehe, um das Poster an einer Stelle zu platzieren, an welcher es nicht in optische Konkurrenz zum bereits vorhandenen Schriftzug trete. Es bestehe schon deshalb keine Konkurrenz, weil es sich klar erkennbar einerseits um Eigenwerbung mit reiner Orientierungs- und Informationsfunktion und andererseits um Fremdwerbung handle. Deshalb entstehe auch nicht der Eindruck einer Überladung an Werbeelementen. Der angefochtene Rekursentscheid sei in Übereinstimmung mit der herrschenden Praxis zur Ermessenskontrolle ergangen, weil die Wertung der Beschwerdeführerin nicht auf objektiven, nachvollziehbaren Gründen beruhe und in sachlich nicht vertretbarer Weise in die Eigentumsordnung eingegriffen habe.

4.

4.1 Gemäss §238 Abs.1 PBG sind Bauten, Anlagen und Umschwung für sich und in ihrem Zusammenhang mit der baulichen und landschaftlichen Umgebung im Ganzen und in ihren einzelnen Teilen so zu gestalten, dass eine befriedigende Gesamtwirkung erreicht wird; diese Anforderung gilt auch für Materialien und Farben. Die Vorinstanz hat die dazu entwickelte Praxis grundsätzlich zutreffend dargestellt (Rekursentscheid, E.5.1.), weshalb auf diese Ausführungen verwiesen werden kann (§70 in Verbindung mit §28 Abs.1 VRG). Hervorzuheben ist, dass die Beurteilung, ob eine Plakatwerbestelle den Anforderungen von §238 PBG entspricht, nicht nach subjektivem Empfinden, sondern nach objektiven Massstäben und mit nachvollziehbarer Begründung zu erfolgen hat (VGr, 18.Juni 1997, BEZ 1997 Nr.23 E.4b/aa; BGr, 28.Oktober 2002, 1P.280/2002, E.3.5.2, www.bger.ch). Dabei ist eine umfassende Würdigung aller massgebenden Gesichtspunkte vorzunehmen (VGr, 2.März 2000, BEZ2000 Nr.17 E.5 und 6b; Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, Bd.I, 3.A., Zürich 1999, Rz.654).

4.2 Der kommunalen Baubehörde steht bei der Anwendung der Ästhetikvorschrift von §238 PBG eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit bzw. ein besonderer Beurteilungsspielraum zu (RB1981 Nr.20; VGr, 1.November 2006, BEZ2006 Nr.55 E.3.1; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2.A., Zürich 1999, §20 Nr.19). Trotz grundsätzlich umfassender Kog­nition (§20 VRG) hat sich die Baurekurskommission bei der Überprüfung solcher Er­mes­sensentscheide Zurückhaltung aufzuerlegen. Ist der Einordnungsentscheid einer kom­muna­len Baubehörde nachvollziehbar, das heisst, dass er auf einer vertretbaren Würdigung der massgebenden Sachumstände beruht, so hat sie diesen zu respektieren und darf sie das Ermessen der kommunalen Behörde nicht durch ihr eigenes ersetzen. Die Rekurs­instanz darf erst dann eingreifen, wenn sich die vorinstanzliche Ermessensausübung als offensicht­lich unvertretbar erweist (RB1981 Nr.20, 1986 Nr.116; Kölz/Bosshart/Röhl, §20 N.19; vgl. auch BGr, 21.Juni 2005, ZBl 107/2006, S.430 ff., E.3.2 und 4, mit Bemerkungen von Arnold Marti). Die kommunale Behörde kann sich allerdings nur dann auf ihren geschützten Beurteilungsspielraum berufen, wenn sie spätestens in der Rekursvernehmlassung die geforderte nachvollziehbare Begründung vorbringt (RB 1991 Nr.2; VGr, 1.November 2006, VB.2006.00026, E.3.1, www.vgrzh.ch).

Das gemäss §50 VRG in der Regel nur zur Rechtskontrolle befugte Verwaltungsgericht hat somit die von der Beschwerdeführerin aufgeworfene Rechtsfrage zu beantworten, ob die Rekursinstanz zulässigerweise in den Beurteilungsspielraum der örtlichen Baubehörde eingegriffen hat.

5.

5.1 Die Beschwerdegegnerin hat in der Verfügung vom 3.Februar 2009 ausführliche Erwägungen zur Gestaltung und Einordnung des geplanten Plakates vorgenommen und die örtlichen Verhältnisse dementsprechend gewürdigt. So erwog sie, dass die siebengeschossige Liegenschaft aus dem Jahre 1959 ein typischer Vertreter seiner Zeit sei. Gegen die C-Strasse weise das Gebäude eine durch horizontal, repetitive Balkon- und Fensterelemente sowie mit einem Vordach gegliederte Repräsentationsfassade auf. Die Stirnfassade gegen Südosten sei, im Gegensatz zur Strassenfassade, teilweise geschossen gehalten. So würden sich stark gegliederte Teile mit ruhigen und geschlossenen Fassadenbereichen wechseln. Der Wechsel von offenen und geschlossenen Elementen ergebe starke Kontraste, die den Charakter und den Ausdruck des Gebäudes prägen würden. Diese sorgfältige Gestaltung, einerseits horizontal, mit repetitiven Elementen gegliedert, andererseits flächig ruhig, werde mit der Anbringung einer Reklameanlage an der geschlossenen Stirnfassade aus dem optischen Gleichgewicht gebracht. Die Anordnung der nachgesuchten Reklameanlage erfolge ohne jeglichen Bezug zum Gebäude auf der geschlossenen Stirnfassade an der Ecke. Das für diese Architektur charakteristische vertikale, öffnungsfreie ruhige Element werde durch das vorgesehene Megaposter massiv gestört und seiner kompositorischen Funktion beraubt. Die Anordnung folge ausschliesslich den Gesetzmässigkeiten der Werbewirksamkeit. Auf das Gebäude, dessen Gliederung und Proportionen werde keinerlei Rücksicht genommen. An der südöstlichen Fassadenecke sei ein vom Gebäude abgesetzter vertikaler Schriftzug platziert. Das nachgesuchte Megaposter trete durch die unmittelbare Nähe in direkte Konkurrenz zum Schriftzug und überbiete ihn sogar. Mit dem Anbringen von unterschiedlichsten Werbemedien auf engstem Raum werde die Wirkung des sorgfältig gestalteten Gebäudes herabgesetzt. Die Ãœberladung der Situation führe auch räumlich zu einer unbefriedigenden Gesamtwirkung, die weder dem Gebäude noch der gebauten und landschaftlichen Umgebung entspreche. Das Megaposter würde mit einer Grösse von 26m² unpassend Raum einnehmen und beinahe die gesamte geschlossene Fassadenfläche überdecken. Auch dies stehe in deutlichem Widerspruch zur Architektur, welche explizit raumhaltige, sich wiederholende Elemente mit planen Elementen abwechseln lasse. Die Megaposterplakatierung sei permanent vorgesehen, was selbst bei Einhaltung der Brachzeiten zu einer unverhältnismässigen Beeinträchtigung des Gebäudes führe. Der Standort sei für ein permanentes Megaposter nicht geeignet. Das überdimensionale Werbebild stehe im Widerspruch zur architektonischen Konzeption und Qualität des Gebäudes und zur stadträumlichen Qualität des Ortes. Das Megaposter füge sich an dieser städtebaulich prägnanten Stelle gestalterisch nicht befriedigend ein.

Die Baubehörde hat damit von dem ihr zustehenden Beurteilungsspielraum Gebrauch gemacht. Entgegen der Auffassung der Beschwerdegegnerin liegt somit kein Fall vor, in welchem die Rekursinstanz mangels Ermessensausübung der Bewilligungsbehörde eine eigene ästhetische Würdigung vornehmen durfte (vgl. RB1991 Nr.2; VGr, 19.April 2002, BEZ2002 Nr.18 E.5a). Die geplante Werbeanlage hat sich sowohl in Bezug auf die nähere, als auch auf die weitere Umgebung genügend einzuordnen. Somit ist auch durchaus nachvollziehbar, wenn die Beschwerdegegnerin keine ausführlichen Erwägungen mehr zur weiteren Umgebung macht, nachdem sie zum Schluss gekommen ist, das Plakat ordne sich schon am Gebäude selbst nicht befriedigend ein. Im Übrigen lässt die Baubehörde auch den Aspekt der weiteren Umgebung nicht völlig ausser Acht. So wird in der Erwägungd.) der Bauverweigerung unter anderem ausgeführt, dass die Überladung der Situation weder dem Gebäude noch der gebauten und landschaftlichen Umgebung entspreche. Weiter wird in der Erwägung g.) das Werbebild auch in Bezug auf die stadträumliche Qualität gewürdigt. Selbst wenn diese Würdigung für sich allein genommen ungenügend wäre, vermag der Hinweis der Vorinstanz, mit einem angrenzenden Gewerbegebäude werde ein gewisser Bezug zur streitbetroffenen Liegenschaft hergestellt, nicht darzulegen, dass die Beurteilung der Bewilligungsbehörde unvertretbar sein soll bzw. die Einordnung in Bezug auf die weitere Umgebung genügend sein soll.

5.2 Die Vorinstanz hat zum geplanten Megaposter an der Südostfassade erwogen, dass sich diese Fassade im Gegensatz zur Nordwestfassade wesentlich ruhiger präsentiere und keine ungewöhnliche Fensteranordnung vorhanden sei. Das Poster lasse sich hier auf einer zweckmässigen Höhe montieren. Das Poster in der eingereichten Fotomontage sei zu gross eingezeichnet; es werde sich jedoch in der Realität nicht als überdimensionales Werbebild präsentieren. Wesentlich gemindert werde dadurch auch die behauptete optische Konkurrenz zu dem auf der Höhe des fünften Obergeschosses bestehenden Schriftzuges. Das Poster werde soweit von jenem Schriftzug entfernt platziert werden können, dass sich die beiden Reklameanlagen ohne Weiteres nebeneinander vertragen. Das mit seinen effektiven Massen betrachtete Poster werde auch die Südostfassade des Gebäudes nicht derart dominieren, dass von einem einen Eingriff in das Eigentum rechtfertigenden Einordnungsmangel zu sprechen wäre. Nicht erkennbar sei auch, weshalb ein Megaposter an einem Gebäude, das vorwiegend zu Wohnzwecken genutzt werde, von vornherein "unpassend" und gestalterisch ungenügend sein solle. Das geplante Megaposter sei nicht gegen ein weiteres Wohngebäude, sondern gegen ein angrenzendes Gewerbegebäude gerichtet, womit ein gewisser Bezug zur streitbetroffenen Reklameanlage hergestellt sei. Den Blick auf ein Gewerbegebäude biete sich dem Betrachter auch auf der gegenüberliegenden Strassenseite. Indem die Vorinstanz bei ihrer Beurteilung des gestalterischen Genügens zu einem gegenteiligen Schluss gelange, habe sie das ihr zustehende Ermessen nicht richtig gehandhabt.

5.3 Den Erwägungen der Vorinstanz ist nicht zu entnehmen, dass und inwiefern die örtliche Bewilligungsbehörde im Rahmen ihrer Entscheidungsfreiheit nicht sachgerecht entschieden oder ihren Beurteilungsspielraum überschritten hat. Die Vorinstanz geht anscheinend davon aus, dass die Bewilligungsbehörde bei der Würdigung der Einordnung ausschliesslich von einer irreführenden Fotomontage ausgegangen sei, und erläutert sodann, aufgrund der effektiven Masse des Posters trete dieses nicht derart gross in Erscheinung, weshalb nicht von einem Einordnungsmangel zu sprechen sei. Dem Entscheid der Bewilligungsbehörde ist jedoch nicht zu entnehmen, dass diese bei der Würdigung ausschliesslich auf die von der Beschwerdegegnerin eingereichte Fotomontage abgestellt hat, vielmehr wird in diesem Entscheid sowie in der Rekursantwort ebenfalls mehrfach auf die tatsächlichen Masse der geplanten Werbefläche Bezug genommen und die eingereichte Fotomontage nicht angeführt. Ausserdem verweigerte die Baubehörde die nachgesuchte Bewilligung nicht ausschliesslich unter Berufung auf die in der Fotomontage dargestellte Grösse der Plakatfläche. So zog das Amt für Städtebau in Erwägung, dass durch die Anbringung des Megaposters an der geschlossenen Seite die dargelegte architektonische Gestaltung des Gebäudes aus dem Gleichgewicht gebracht werde. Das für diese Architektur charakteristische, vertikale, öffnungsfreie, ruhige Element werde durch das vorgesehene Megaposter massiv gestört und seiner kompositorischen Funktion beraubt. Die Anordnung folge lediglich den Gesetzmässigkeiten der Werbewirksamkeit, wobei auf das Gebäude, dessen Gliederung und Proportionen keine Rücksicht genommen werde. Schliesslich führt die Bewilligungsbehörde aus, dass die verschiedenen Werbemedien auf engstem Raum zu einer Überladung der Situation führe, die zu einer unbefriedigenden Gesamtwirkung führe und weder dem Gebäude noch der gebauten und landschaftlichen Umgebung entspreche.

Ein positiver Einordnungswille durch eine Berücksichtigung der Proportionen des Gebäudes oder der Fassadenaufteilung in grossflächige und gegliederte Teile fehlt. Die architektonische Gestaltung des Gebäudes wird durch die Anbringung eines Reklameplakats gestört, wobei dies sowohl bei einer Grösse gemäss Fotomontage der Beschwerdegegnerin als auch bei jener der Vorinstanz der Fall ist. Ebenso führen die unterschiedlichen Arten, Formen und Schriftrichtungen der bereits vorhandenen und der geplanten Werbeflächen zu einer Überhäufung der Fassade und der Umgebung. Entgegen der Auffassung der Beschwerdegegnerin kann bei der Anbringung eines Megaposters jedenfalls nicht gesagt werden, dass sich am Erscheinungsbild der Fassade nichts ändern werde. Die ästhetische Würdigung der streitigen Plakatanlage durch die Bewilligungsinstanz erweist sich somit diesbezüglich als nachvollziehbar und vertretbar, jedenfalls nicht offensichtlich unvertretbar.

Als Begründung für eine unvertretbare Ermessensausübung durch die Baubehörde erweisen sich die Erwägungen der Rekursinstanz als ungeeignet. Vielmehr ersetzt die Vorinstanz unzulässigerweise das Ermessen der Baubehörde durch ihr eigenes, ohne hinreichend darzutun, inwiefern dieses Ermessen unvertretbar sein soll.

6.

Nach dem Gesagten erweist sich der Einordnungsentscheid des Amts für Städtebau vom 3.Februar 2009 als vertretbar und mithin als rechtmässig. Die Baurekurskommission hat die bei der Überprüfung dieses Entscheids gebotene Zurückhaltung vermissen lassen und in unzulässiger Weise in das Ermessen der Vorinstanz eingegriffen. Damit erweist sich die Beschwerde als begründet und ist gutzuheissen.

7.

Ausgangsgemäss sind die Kosten des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§13 Abs.2 Satz1 in Verbindung mit §70 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihr von vornherein nicht zu.

Demgemäss entscheidet die Kammer:

Fr. 2'000.; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 60. Zustellungskosten,
Fr. 2'060. Total der Kosten.

6. Mitteilung an