Urteil Verwaltungsgericht (ZH - VB.2008.00505)

VB.2008.00505

Entscheid

der 3. Kammer

vom 18. Dezember 2008

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jürg Bosshart (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin, Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer, Gerichtssekretär Andreas Conne.

In Sachen

gegen

hat sich ergeben:

I.

hiess

IV.

A erhob am 16. Oktober 2008 Beschwerde gegen den Rekursentscheid und erneuerte dabei seine mit dem Rekurs erhobenen Anträge. In prozessualer Hinsicht verlangte er superprovisorisch, es sei die aufschiebende Wirkung wieder herzustellen und die Sozialbehörde zu verpflichten, dem Beschwerdeführer bis zum Vorliegen eines rechtskräftigen Entscheides weiterhin und umgehend Sozialhilfeleistungen zu entrichten, dies rückwirkend per 1. Januar 2008.

Der Bezirksrat Zürich reichte die Akten am 5. November 2008 ein und verzichtete unter Verweis auf den angefochtenen Entscheid auf Vernehmlassung. Mit Eingabe vom 18. November 2008 beantragte die EGKP die Abweisung der Beschwerde, ebenso die Abweisung des Gesuchs um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach §41 Abs.1 in Verbindung mit §19c Abs.1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24.Mai 1959 (VRG) zuständig. Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1 Da hiermit ein Entscheid in der Sache gefällt wird, ist das Begehren des Beschwerdeführers auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung gegenstandslos.

2.2 Im Unterschied zu anderen kürzlich durch das Verwaltungsgericht beurteilten, Inspektionsberichte betreffenden Sozialhilfefällen, in denen es vorinstanzliche Entscheide wegen Verweigerung des rechtlichen Gehörs aufgehoben und die Sache an diese zurückgewiesen hat (vgl. VGr, 2.Oktober 2008, VB.2008.00268 und 23.Oktober 2008, VB.2008.00386; beide unter www.vgrzh.ch), ergeben sich hier nicht nur Indizien, welche auf eine ungemeldete Arbeitstätigkeit in unbestimmtem Umfang hinweisen, sondern direkte Beweise sowohl für die Arbeitstätigkeit als auch für deren Umfang. In dieser Situation genügt es, dem Hilfeempfänger die Tatsache der einbezahlten AHV-Beiträge zur Stellungnahme zu unterbreiten. Dies ist zwar nach den vorliegenden Akten erstmals im Entscheid der Einzelfallkommission geschehen. Insofern lag eine Verletzung des rechtlichen Gehörs vor, welche jedoch im Einspracheverfahren insofern geheilt werden konnte, als sich der Beschwerdeführer dort dazu hätte äussern können, dies aber bewusst nicht tat. Er sagte stets nur, es müsse zuerst über Einstellung und Rückforderung von Zusatzleistungen befunden werden und er sei auf Hilfe angewiesen. Von einer Rückweisung zwecks Gewährung des rechtlichen Gehörs kann daher im vorliegend zu beurteilenden Fall abgesehen werden.

3.

3.1 Wer für seinen Lebensunterhalt und den seiner Familienangehörigen nicht hinreichend nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln aufkommen kann, hat nach §14 des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 (SHG) Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe. Diese soll das soziale Existenzminimum gewährleisten, das neben den üblichen Aufwendungen für den Lebensunterhalt auch individuelle Bedürfnisse angemessen berücksichtigt. Grundlage für die Bemessung bilden gemäss §17 der Verordnung zum Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober 1981 (SHV) die Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien in der Fassung vom Dezember 2004, teilweise revidiert im Dezember 2007), wobei begründete Abweichungen im Einzelfall vorbehalten bleiben.

3.2 Gemäss §24 SHG (in der hier noch anwendbaren, bis 31. Dezember 2007 geltenden Fassung vom 4. November 2002) können Sozialhilfeleistungen gekürzt werden, wenn der Hilfesuchende Anordnungen der Fürsorgebehörde nicht befolgt, insbesondere über seine Verhältnisse keine falsche Auskunft gibt, die Einsichtnahme in seine Unterlagen verweigert, Leistungen unzweckmässig verwendet Auflagen und Weisungen missachtet. Dabei kann die Missachtung von Anordnungen, die auf die Abklärung der für die Gewährung und Bemessung von Sozialhilfe massgebenden Verhältnisse abzielen, nicht nur die Kürzung, sondern auch die Einstellung von Sozialhilfe rechtfertigen, wenn wegen der Missachtung der verfahrensleitenden Anordnung erhebliche Zweifel an der Bedürftigkeit nicht beseitigt werden können (vgl. RB 2004 Nr.53, mit Hinweisen). Auch im Fall einer Leistungseinstellung muss der Sozialhilfeempfänger in Analogie zur Leistungskürzung gemäss §24 SHG auf diese Möglichkeit schriftlich hingewiesen worden sein (vgl. nunmehr auch §24a Abs.1 lit.c SHG, in Kraft seit 1.Januar 2008).

4.

4.1 Die Vorinstanzen nahmen gestützt auf die nicht deklarierten Bruttoeinnahmen der letzten Jahre an, dass der Beschwerdeführer nach wie vor erwerbstätig sei. Durch diese Einnahmen könne er zusammen mit der halben IV-Rente samt Zusatzleistungen seinen Lebensunterhalt selber finanzieren. Der Beschwerdeführer müsse seine Mittellosigkeit nachweisen. Indem er zu den ihm zur Kenntnis gebrachten Tatsachen nicht konkret Stellung nehme und bezüglich des Fahrzeugs eine Offenlegung verweigere, anerkenne er entweder die Tatsachen verletze seine Mitwirkungspflicht.

4.2 Demgegenüber macht der Beschwerdeführer geltend, er beanspruche sein Recht auf Aussageverweigerung im gegen ihn eingeleiteten Strafverfahren. Soweit die Sozialbehörden mit den Strafverfolgungsbehörden kooperieren und Daten austauschen würden, kollidierten seine Rechte als Angeschuldigter mit seinen fürsorgerechtlichen Mitwirkungspflichten.

Der Einwand ist unbegründet. Die Rechte des Beschwerdeführers als Angeschuldigter im Strafverfahren und seine Rechte und Pflichten im sozialhilferechtlichen Verwaltungsverfahren sind angesichts der vollkommen verschiedenen Inhalte und Zielsetzungen der Verfahren nicht deckungsgleich. Verweigert der Beschwerdeführer seine Aussage und Mitwirkung nicht nur im Strafverfahren, sondern auch im Verwaltungsverfahren, so kann sich dies hier durchaus gegen ihn richten, wenn er weiterhin wirtschaftliche Hilfe für sich beanspruchen will. Ob seine Angaben aus dem Verwaltungsverfahren auch im Strafverfahren gegen ihn verwendet werden dürfen, hat das Verwaltungsgericht hingegen nicht zu beurteilen. Im Übrigen bleibt es dem Beschwerdeführer freigestellt, den Sozialhilfebehörden die notwendigen Angaben zu seinen laufenden Einkünften zu machen, ohne sich dabei zum verzeigten Sachverhalt per Ende 2007 zu äussern.

4.3 Der Beschwerdeführer weist weiter auf seine gegenwärtige finanzielle Situation, insbesondere darauf, dass inzwischen auch die Zusatzleistungen eingestellt worden seien.

Für die Beurteilung der Hilfsbedürftigkeit des Beschwerdeführers spielt in erster Linie sein Erwerbseinkommen eine Rolle. Die Höhe dieses Einkommens kann ohne entsprechende Angaben und Belege des Beschwerdeführers nur aufgrund früherer Jahre geschätzt werden. Nach den Akten betrug sein Bruttoeinkommen 2005 Fr.32'450.-, 2006 Fr.21'646.- und im Jahr 2007 Fr.29'485.-. Aufgrund dieser Zahlen darf angenommen werden, dass er im Jahr 2008 ein Bruttoeinkommen von über Fr.30'000.- erzielt. Zusammen mit der monatlichen IV-Rente über Fr.920.- sollte dieser Betrag ausreichen, um seinen sozialhilferechtlichen Bedarf von monatlich Fr.2'598.80 zu decken. Es kommt also nicht darauf an, ob die Zusatzleistungen inzwischen eingestellt wurden.

Der Beschwerdeführer wehrt sich auch dagegen, dass seine Eigenschaft als Fahrzeughalter berechtigte Zweifel an seiner Bedürftigkeit begründen solle. Solange der aktuelle Wert des Fahrzeugs den Vermögensfreibetrag von Fr.4'000.- nicht übersteige, lasse sich daraus nichts zu seiner gegenwärtigen finanziellen Situation ableiten. Es sei seine persönliche Freiheit, wenn er sich die Betriebskosten für ein Auto von der wirtschaftlichen Hilfe abspare. Auch diese Vorbringen sind angesichts der oben angestellten Berechnung ohne Belang. Die Haltereigenschaft des Beschwerdeführers war lediglich der erste Auslöser für die Zweifel an seiner Bedürftigkeit. Angesichts des inzwischen aufgedeckten verschwiegenen Erwerbseinkommens können die näheren Umstände im Zusammenhang mit dem Fahrzeug offen bleiben.

Demnach ist nicht zu beanstanden, dass die Beschwerdegegnerin die Ausrichtung der wirtschaftlichen Hilfe per 1. Januar 2008 mangels glaubhaften Nachweises der Hilfebedürftigkeit einstellte. Damit ist freilich ein erneuter Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe für die Zukunft nicht ausgeschlossen. Die Beschwerdegegnerin führte selber in ihrer Beschwerdeantwort aus, dass es dem Beschwerdeführer unbenommen bleibe, ein erneutes Gesuch zu stellen. Einem solchen werde dann entsprochen, wenn er seine finanziellen Verhältnisse lückenlos und klar darlege, damit das Vorliegen einer allfälligen Notlage schlüssig beurteilt werden könne. Bei erneuter Ansprache des Beschwerdeführers wird es an der Beschwerdegegnerin liegen, die für diesen Nachweis notwendigen Unterlagen konkret zu benennen.

5.

5.1 Nach §26 lit. a SHG ist zur Rückerstattung wirtschaftlicher Hilfe verpflichtet, wer diese unter unwahren unvollständigen Angaben erwirkt hat. Dieser Rückerstattungstatbestand knüpft an unwahre unvollständige Angaben des Hilfeempfängers und verlangt ausserdem, dass diese zu einem unrechtmässigen Leistungsbezug führten. Ein solcher kausaler Zusammenhang darf in der Regel ohne weiteres angenommen werden, wenn der Hilfeempfänger Erwerbseinkommen verschwiegen hat. Dabei kann die wirtschaftliche Hilfe jedoch nur soweit zurückgefordert werden, als sie bei ordentlicher Meldung der verschwiegenen Einkünfte hätte tiefer angesetzt verweigert werden dürfen.

Im vorliegenden Fall ist erstellt, dass der Beschwerdeführer seine Erwerbstätigkeit bzw. sein daraus resultierendes Bruttoeinkommen von 1997 bis 2007 über insgesamt Fr.181'921.- bis auf einen Betrag von Fr.4'700.10 verschwieg. Nach den Berechnungen der EGKP soll er in der fraglichen Zeit Netto-Einnahmen von Fr.152'307.90 nicht gemeldet und in der gleichen Zeitspanne Unterstützungsleistungen über insgesamt Fr.143'224.20 bezogen haben. In diesem Umfang hat sie die Hilfeleistung von ihm zurückgefordert.

5.2 Der Beschwerdeführer macht dazu geltend, sein monatlich generiertes Einkommen sei erheblichen Schwankungen ausgesetzt gewesen, weshalb er während einzelner Monate durchaus fürsorgeberechtigt gewesen sei, dies insbesondere in der Zeit vom 9. Oktober 2001 bis Dezember 2002, als ihm der Führerausweis entzogen war.

Der Einwand erfolgt grundsätzlich zu Recht. Die Rückforderung von Hilfeleistungen ist gemäss §26 SHG nur in dem Umfange zulässig, als der Beschwerdeführer seinen Lebensbedarf aus nicht gemeldeten Erwerbseinkünften hätte decken können und sollen und der Hilfebezug daher unrechtmässig war. Die Sozialbehörde verweist zwar zu Recht darauf, dass ihr beim Entscheid darüber, in welchem Umfang die bezogenen Leistungen zurückzuerstatten seien, ein Spielraum offen stehe. Dieser Spielraum beschränkt sich aber ähnlich wie bei der steuerrechtlichen Ermessenseinschätzung (vgl. RB 1984 Nr. 28) auf die pflichtgemässe Schätzung der hinterzogenen Einkünfte. Sind diese Einkünfte geschätzt, so ist gestützt darauf zu ermitteln, inwieweit der vergangene Hilfebezug unrechtmässig war und daher nach §26 SHG rückerstattungspflichtig ist. Für die Rückforderung rechtmässig bezogener Hilfe hingegen müssten die entsprechenden Voraussetzungen von §27 SHG erfüllt sein.

Im vorliegenden Fall zeigen sich die Mängel einer allzu pauschalen Betrachtungsweise deutlich. Wenn die Beschwerdegegnerin bei ihrer Berechnung die Einkünfte aus rund 11 Jahren gesamthaft den Hilfeleistungen aus dieser Zeit gegenüberstellt, so lässt sie damit vollkommen ausser Acht, dass der Beschwerdeführer in einzelnen Jahren überhaupt kein nur ein sehr geringes Bruttoeinkommen von unter Fr.1'000.- jährlich erzielte, so 1997, 2001 und 2002. In welcher Höhe er in diesen Jahren wirtschaftliche Hilfe empfing, lässt sich nur schwer aus dem individuellen Kontoauszug der Sozialberatung ermitteln. Eine grobe Schätzung zeigt aber, dass die Unterstützung markant über diesen Einnahmen lag: 1997 bei ca. Fr.13'000.-, 2001 bei ca. Fr.31'000.- und 2002 bei ca.Fr.26'000.-. Diese Hilfeleistungen erfolgten daher weitgehend zu Recht. Auch in den anderen Jahren zwischen 1998 und 2000 dürften die hinterzogenen Einnahmen teilweise erheblich unter den Hilfebezügen liegen. Umgekehrt hat der Beschwerdeführer in einzelnen Jahren offenbar unter dem Strich überhaupt keine wirtschaftliche Hilfe bezogen, so 2003, wo sein Bedarf aus der Nachzahlung akkumulierter Zusatzleistungen und der laufenden IV-Rente gedeckt werden konnte.

Es ist in erster Linie Sache der Sozialbehörde, die Rückforderungsbeträge für die einzelnen Jahre anhand der umgerechneten Nettoeinkünfte und der bezogenen Hilfeleistungen genau zu berechnen. Dabei genügt aus Gründen der Praktikabilität eine auf das Kalenderjahr bezogene Gegenüberstellung, ohne dass die Berechnung, wie dies offenbar dem Beschwerdeführer vorschwebt, monatsweise vorzunehmen wäre.

5.3 Der Beschwerdeführer ersucht darum, das Rückerstattungsverfahren für so lange zu sistieren, bis feststehe, ob er auch Zusatzleistungen zurückerstatten müsse. Die Beschwerdegegnerin ist der Auffassung, allfällige Rückforderungsansprüche des Amtes für Zusatzleistungen würden nichts an ihrem eigenen Rückforderungsanspruch ändern, da Sozialhilfeleistungen nicht nachbezahlt werden müssten.

Der Beschwerdeführer erhielt seit dem 1. Juli 2002 eine halbe IV-Rente und Zusatzleistungen. Dementsprechend wurden diese Zahlungen bei den Bedarfsberechnungen bzw. in seinem individuellen Sozialhilfekonto berücksichtigt. Gemäss den vorstehenden Ausführungen ist der Beschwerdeführer nun soweit zur Rückerstattung von Sozialhilfeleistungen zu verpflichten, als er seinen Bedarf hätte aus den nicht gemeldeten Erwerbseinkünften decken können und müssen. Dass derzeit tatsächlich ein Verfahren über die Rückforderung von Zusatzleistungen hängig wäre, lässt sich zwar den Akten nicht entnehmen. Ginge das Amt für Zusatzleistungen aber bei der Rückforderung ihrer Leistungen von ähnlichen Überlegungen zur Unrechtmässigkeit des Leistungsbezugs wie das Verwaltungsgericht aus, was unklar ist, so würde dies unter Umständen dazu führen, dass dasselbe Einkommen des Beschwerdeführers zweimal zur Rückerstattung bezogener Sozialleistungen herangezogen würde. Dies wäre nicht statthaft. Die gegenseitige Abhängigkeit der beiden möglichen Rückforderungen anzuerkennen, läuft aber entgegen dem Dafürhalten der Beschwerdegegnerin keineswegs auf die nachträgliche Ausrichtung von Sozialhilfeleistungen hinaus. Sie bildet vielmehr eine zwangsläufige Folge der zur Bemessung des Rückerstattungsumfangs notwendigen nachträglichen Ausscheidung zwischen rechtmässig und unrechtmässig bezogener Hilfe.

Es trifft demnach zu, dass sich die Rückforderung von wirtschaftlicher Hilfe und eine allfällige Rückforderung von Zusatzleistungen unter Umständen im Einzelnen konkurrenzieren können. Dieses Problem lässt sich jedoch nicht einfach durch eine Sistierung des vorliegenden Verfahrens lösen. Würde vorerst eine Rückforderung des Amtes für Zusatzleistungen abgewartet, so müsste auch dieses Amt unter Umständen vom tatsächlichen Bezug von Sozialhilfeleistungen ausgehen, ohne zu wissen, wieweit diese allenfalls noch zurückgefordert würden. Es muss daher im vorliegenden Verfahren genügen, die Rückerstattungspflicht aufgrund der derzeit bekannten Tatsachen zu bestimmen. Sollte in einem späteren Zeitpunkt auch das Amt für Zusatzleistungen eine Rückerstattung anordnen, so läge darin allenfalls eine neue erhebliche Tatsache, aufgrund derer unter den Voraussetzungen von §86a lit. b VRG die Revision verlangt werden könnte.

Im Übrigen erscheint es fraglich, ob die verschwiegenen Erwerbseinkünfte tatsächlich im gleichen Umfang Auswirkungen auf die Rückforderung von Zusatzleistungen haben wie auf die Rückforderung von Sozialhilfeleistungen. Bei den Verfügungen des Amtes für Zusatzleistungen fällt nämlich auf, dass die Berechnung der Zusatzleistungen jeweils schematisch auf Erwerbseinkünfte des Beschwerdeführers abstellte, zu Anfang im Jahr 2002 auf Fr.16'880.-, später auf Fr.17'300.- und Fr.17'640.- und 2007 schliesslich auf Fr.18'140.-. Auch erscheint es nicht ausgeschlossen, dass sich die Rückforderungen der Sozialhilfe und der Zusatzleistungen in einzelnen Jahren mit hohem Erwerbseinkommen kumulieren können, ohne dass dadurch dasselbe Einkommen zweimal berücksichtigt wird.

5.4 Demgemäss ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen und die Sache zur Bemessung des nach Kalenderjahren aufgeschlüsselten Rückforderungsanspruchs an die Einzelfallkommission der Beschwerdegegnerin zurückzuweisen.

6.

6.1 Nach §16 Abs.1 und 2 VRG kann Privaten, welchen die nötigen Mittel fehlen und deren Begehren nicht offensichtlich aussichtslos erscheinen, auf entsprechendes Ersuchen die Bezahlung von Verfahrenskosten und Kostenvorschüssen erlassen werden. Sie haben überdies Anspruch auf die Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes, wenn sie nicht in der Lage sind, ihre Rechte im Verfahren selbst zu wahren. Der Beschwerdeführer ersuchte bereits im Rekursverfahren und nunmehr auch im Beschwerdeverfahren um die Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsvertreters.

6.2 Der Bezirksrat lehnte das Gesuch wegen offensichtlicher Aussichtslosigkeit ab. Diese Beurteilung erweist sich aufgrund der vorstehenden Erwägungen als unzutreffend. Es bleibt daher die Mittellosigkeit des Beschwerdeführers zu prüfen. Sein Erwerbseinkommen ist mangels näherer Angaben und Belegen aufgrund der vergangenen Jahre auf über Fr.30'000.- jährlich zu schätzen. Diese laufenden Mittel sollten zusammen mit der halben IV-Rente über Fr.920.- monatlich ausreichen, um neben dem notwendigen Lebensbedarf auch den vorliegenden Prozess zu finanzieren. Sein Gesuch wurde daher im Ergebnis vom Bezirksrat zu Recht abgewiesen.

6.3 Mangels nachgewiesener Mittellosigkeit ist auch das im Beschwerdeverfahren gestellte Gesuch um unentgeltliche Prozessführung und Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsvertreters abzuweisen.

7.

Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Kosten den Parteien je zur Hälfte aufzuerlegen (§13 VRG). Eine Parteientschädigung steht dem Beschwerdeführer mangels überwiegenden Unterliegens der Gegenseite nicht zu (§17 Abs.2 VRG).

Der vorliegende Rückweisungsentscheid ist ein Vor- Zwischenentscheid im Sinn von Art.93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung steht dagegen die Beschwerde nur offen, wenn durch die Rückweisung der Sache an eine Vorinstanz diese durch materielle Vorgaben in ihrem Beurteilungsspielraum wesentlich eingeschränkt wird (BGr, 1. September 2008, 8C_587/2008, E.3.1f., www.bger.ch). Dies sollte vorliegend mit Bezug auf die abschliessend beurteilte Hilfeeinstellung sowie die Vorgaben zur Rückforderung der wirtschaftlichen Hilfe der Fall sein.

Demgemäss beschliesst die Kammer:

Das Gesuch des Beschwerdeführers um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung und Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistands wird abgewiesen;

und entscheidet:

Fr.4'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 60.-- Zustellungskosten,
Fr. 4'060.-- Total der Kosten.