Urteil Verwaltungsgericht (ZH - VB.2007.00486)

VB.2007.00486

Entscheid

der 3. Kammer

vom 6. Dezember 2007

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jürg Bosshart (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin, Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer, Gerichtssekretär Markus Heer.

In Sachen

betreffend Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung,

hat sich ergeben:

I.

A. A, geboren 1936, führt in V seit Jahren eine Praxis für plastische und allgemeine Chirurgie. Am 8. März 2006 verlängerte die Gesundheitsdirektion seine Bewilligung zur selbständigen ärztlichen Tätigkeit um weitere drei Jahre.

Mit Urteil des Obergerichtes des Kantons Zürich vom 1. Juli 1997 war A der einfachen Körperverletzung schuldig gesprochen und mit sieben Tagen Gefängnis bestraft worden. Hintergrund war, dass er an einer Patientin am 7. Juni 1990 zusätzlich eine Mittelgelenkresektion an der zweiten Zehe des rechten Fusses vorgenommen hatte, obwohl deren Einverständnis nur zur Resektion der dritten Zehe und zu einem Face-Hals-Lifting vorgelegen hatte. Mit Urteil des Bezirksgerichtes X vom 19.August 2003 wurde A zur Zahlung von Schadenersatz und Genugtuung von insgesamt Fr.32'437.65 nebst Zinsen gegenüber der Patientin S. verpflichtet, bei welcher Bauch- und Gesichtsstraffung misslungen waren. Ein weiteres, die Patientin T. betreffendes Strafverfahren konnte am 30.März 2007 mittels Rückzug der Strafanzeige infolge der Einigung der Parteien erledigt werden.

B. Mit Entscheid vom 1. Oktober 2003 verpflichtete der Präsident III des Amtsgerichts Y A dazu, Frau W. für ein von deren verstorbenem Vater gewährtes Darlehen von US$500'000.- einen Bentley Continental, Jahrgang 1959/60, sowie ein Bild Picasso "Gouache" 1943 als Sicherheitsleistung herauszugeben. A kam diesem Befehl nicht nach. Mit Verfügung vom 13. Mai 2005 pfändete das Betreibungs- und Konkursamt Z vom monatlichen Lohn As von Fr.4'500.- den Betrag von Fr.2'440.- monatlich. Schliesslich resultierte am 26. April 2006 ein Verlustschein für FrauW. über Fr. 242'370.35 aus ihrer Forderung. Mit Urteil des Einzelrichteramtes für Zivil- und Strafsachen am Bezirksgericht X vom 26.August 2004 war A zur Zahlung von Fr. 1'800.- nebst Zinsen und Fr. 70.- Zahlungsbefehlskosten an die Klägerin Frau H. verpflichtet worden. Gemäss dem Auszug aus dem Betreibungsregister des Betreibungs- und Konkursamtes Z vom 18.April 2007 liegen Betreibungen gegen A über Fr. 64'353.30 ab Januar 1992 bis 30. Januar 2006 vor. Der Auszug des Betreibungsamtes V vermeldet vier offene Verlustscheine über gesamthaft Fr.996'656.05 und Betreibungen in der Grössenordnung von total rund Fr.84'000.-.

C. Mit Schreiben vom 16. März 2007 verlangte die Gesundheitsdirektion aufgrund der erwähnten finanziellen Schwierigkeiten die Bestätigung einer genügenden Haftpflichtversicherung von A. Diesem gelang es innert mehrfach erstreckter Frist nicht, eine solche abzuschliessen. Mit Verfügung vom 17. September 2007 schränkte die Gesundheitsdirektion die Bewilligung As zur selbständigen ärztlichen Tätigkeit insofern ein, als sie ihm jegliche invasive Tätigkeit (körperverletzend unter der Haut) verbot. Ausserdem entzog sie ihrer Verfügung die aufschiebende Wirkung.

Dagegen liess A am 31. Oktober 2007 Beschwerde am Verwaltungsgericht erheben und vorerst die Gewährung der aufschiebenden Wirkung wieder verlangen. Dieses Gesuch wurde mit Präsidialverfügung vom 28. November 2007 abgewiesen. In der Hauptsache verlangte der Beschwerdeführer, es sei die Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 17.September 2007 aufzuheben, eventualiter zur Neubeurteilung zurückzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegegnerin. Die Beschwerdegegnerin beantragte in der Beschwerdeantwort vom 23.November 2007 Abweisung der Beschwerde.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Angefochten ist vorliegend eine Verfügung der Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich. Nach §19a Abs.2 Ziff. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) ist das Verwaltungsgericht zur Beurteilung der Beschwerde zuständig. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1 Die Ausübung der ärztlichen Tätigkeit erfordert eine Bewilligung der Gesundheitsdirektion. Diese erteilt die Bewilligung, wenn der Gesuchsteller die durch das Gesetz verlangten fachlichen Anforderungen erfüllt, vertrauenswürdig ist und nicht an einem geistigen körperlichen Gebrechen leidet, das ihn zur Berufsausübung offensichtlich unfähig macht (§8 Abs.1 des Gesundheitsgesetzes vom 4. November 1962, GesundheitsG; §2 Abs.1 lit. a der Ärzteverordnung vom 6. Mai 1998, ÄrzteV). Nach §1 Abs.3 ÄrzteV wird die Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung befristet bis zum Ablauf des 70.Altersjahres, auf Gesuch aber für jeweils drei Jahre erneuert, wenn die Voraussetzungen nach §8 des Gesundheitsgesetzes fortbestehen. Die Gesundheitsdirektion kann die Bewilligung entziehen, wenn deren Voraussetzungen nicht mehr vorhanden sind wenn den Behörden nachträglich Tatsachen zur Kenntnis gelangen, auf Grund derer die Bewilligung hätte verweigert werden müssen. Der Entzug kann für die ganze einen Teil der Berufstätigkeit auf bestimmte unbegrenzte Zeit erfolgen (§9 Abs.1 GesundheitsG).

2.2 Der Inhaber der Bewilligung hat die bewilligte Tätigkeit persönlich auszuüben. Die Praxen der Ärzte sind im Namen und auf Rechnung des Inhabers der Bewilligung zu führen. Die Inhaber der Bewilligung haben bei der Ausübung ihres Berufes alle Sorgfalt anzuwenden (§10 Abs.1, 11 und 12 Abs.1 GesundheitsG). Die Auskündungen müssen den Namen der praxisberechtigten Person enthalten, dürfen nicht aufdringlich sein und zu keinen Täuschungen Anlass geben (§19 Abs.1 ÄrzteV). Nach §12 Abs.1 ÄrzteV sind Eröffnung, Verlegung und Aufgabe einer Praxis, Namenswechsel der praxisberechtigten Person, Mutationen betreffend Assistenzärztinnen und Assistenzärzte, die Ausübung der Praxistätigkeit an mehr als einem Standort und die regelmässige selbständige Berufsausübung in fremden Praxisräumlichkeiten der Gesundheitsdirektion schriftlich zu melden. Die praxisberechtigten Personen müssen sodann für die Betreuung ihrer Patientinnen und Patienten in Notfällen besorgt sein (§14 Abs.1 ÄrzteV). Weiter ist die Gesundheitsdirektion berechtigt, jederzeit unangemeldet Kontrollen und Inspektionen vorzunehmen (§21 ÄrzteV). Daraus ergibt sich, dass die Verantwortung für die Führung einer eigenen Arztpraxis vom Gesetzgeber direkt an die praxisberechtigte Person gebunden wird, wie dies für die meisten übrigen Berufe der Gesundheitspflege ebenfalls gilt (vgl. §11 der Verordnung über die Berufe der Gesundheitspflege vom 8. Januar 1992).

3.

Der Beschwerdeführer lässt vorerst geltend machen, er sei der Beschwerdegegnerin schon länger "ein Dorn im Auge". Aufgrund des Umstandes, dass er in einem von Kritik nicht verschonten Fachgebiet tätig sei, viele Prominente operiert habe und immer wieder in Klatschspalten auftauche, hätten Presse und Fernsehen immer wieder versucht, ihn zu diskreditieren, das Fernsehen letztmals in der Sendung "10vor10" (recte: "Kassensturz"). Die Beschwerdegegnerin habe "deshalb" seit vielen Jahren erfolglos versucht, seine Vertrauenswürdigkeit in Zweifel zu ziehen. Aufgrund des Beitrages im "Kassensturz" habe ihn die Beschwerdegegnerin wieder einmal überprüft und festgestellt, dass er nicht über eine Berufshaftpflichtversicherung verfüge.

Daraus geht indessen nicht hervor, dass die Beschwerdegegnerin ein besonderes Augenmerk auf den Beschwerdeführer gerichtet hätte. Was die Presse und die Medien über den Beschwerdeführer berichten, entzieht sich dem Einfluss der Beschwerdegegnerin. Anderseits liegen auch keine Anhaltspunkte dafür vor, dass die Berichterstattung in den Medien die Beschwerdegegnerin beim Vorgehen gegen den Beschwerdeführer in einer Weise beeinflusst hätte, die sie als befangen erscheinen liesse. Soweit der Beschwerdeführer geltend machen wollte, die Beschwerdegegnerin habe es besonders auf ihn abgesehen, findet dies in den Akten demnach keine Stütze. Die Frage nach einer Haftpflichtversicherung des Beschwerdeführers stellte sich nicht wegen des ohnehin unsorgfältig recherchierten und damit nicht zu beachtenden Berichts der Sendung "Kassensturz", sondern wegen seiner manifesten Verschuldung.

4.

4.1 Der Beschwerdeführer beanstandet, dass keine gesetzliche Grundlage für den verlangten Abschluss einer Haftpflichtversicherung bestehe. Das Medizinalberufegesetz vom 23.Juni 2006 (MedBG) sei erst am 1. September 2007 in Kraft getreten; dennoch habe die Beschwerdegegnerin schon zuvor von ihm den Abschluss einer Berufshaftpflichtversicherung verlangt, was krass rechtswidrig sei. Zudem sei der Abschluss einer Berufshaftpflichtversicherung keine Bewilligungsvoraussetzung, sondern lediglich eine blosse Berufspflicht. Korrekterweise hätte die Beschwerdegegnerin erst nach Inkrafttreten des Medizinalberufegesetzes überhaupt Frist für den Abschluss einer Haftpflichtversicherung ansetzen dürfen.

4.2 Vorweg stellt sich die Frage, ob das Medizinalberufegesetz auf den vorliegenden Fall anwendbar ist nicht. Dabei ist zu bedenken, dass die angefochtene Verfügung vom 17.September 2007 bereits die Konsequenzen aus dem Verhalten des Beschwerdeführers (fehlender Versicherungsnachweis) enthielt. Verlangt wurde der Nachweis einer Berufshaftpflichtversicherung von der Beschwerdegegnerin vor Inkrafttreten des Medizinalberufegesetzes, nämlich im März 2007. Den Nachweis hatte der Beschwerdeführer bis spätestens 31. August 2007 zu erbringen.

Gemäss Art. 67 Abs.1 MedBG finden die in Artikel 43 MedBG vorgesehenen Disziplinarmassnahmen keine Anwendung auf Vorfälle, die sich vor Inkrafttreten dieses Gesetzes ereignet haben. Es gilt das Verbot der Rückwirkung. Massgebend für den Zeitpunkt des Ereignisses ist das Ende des Verhaltens, das den Tatbestand der betreffenden Disziplinarmassnahme erfüllt. Bei über den Zeitpunkt des Inkrafttretens des MedBG andauerndem Verhalten kommt mithin das neue Recht zur Anwendung (Boris Etter, Medizinalberufegesetz MedBG, Handkommentar, Bern 2006, Art. 67 N.2). Die in Art. 67 Abs.2 MedBG vorgesehene Ausnahme, wonach bei einer Verletzung von Berufspflichten gemäss Art. 40 Abs.1 lit. a MedBG, die sich vor Inkrafttreten dieses Gesetzes ereignet hat, ein befristetes definitives Verbot der selbständigen Berufsausübung ausgesprochen werden kann, wenn es zum Schutz der öffentlichen Gesundheit unabdingbar erscheint, kommt hier nicht zur Anwendung, da vorliegend Art. 40 Abs.1 lit. h MedBG in Frage stünde.

Die Frist für den Nachweis einer Berufshaftpflichtversicherung lief dem Beschwerdeführer am 31.August 2007 ab. Bis dahin gelang es ihm nicht, den verlangten Versicherungsnachweis zu erbringen. Insoweit erweist sich der massgebende Sachverhalt als per 31.August 2007 abgeschlossen bzw. liegt darin das Ende des Verhaltens, das den Tatbestand der betreffenden Disziplinarmassnahme erfüllt (vorn E. 4.1.2). Dieser Zeitpunkt lag vor dem Inkrafttreten des Medizinalberufegesetzes. Dieses kommt daher nicht zur Anwendung.

4.3

4.3.1 Die Beschwerdegegnerin stützte sich in der angefochtenen Verfügung auf kantonales Recht. Sie verwies zur Bewilligung der Berufsausübung auf die §§8 und 16 und auf §9 GesundheitsG für die Voraussetzungen des Entzugs der Bewilligung. Weiter verwies sie auf §12 Abs.1 GesundheitsG, wonach sich ein Arzt als vertrauenswürdig erweist, wenn er bei der Ausübung seines Berufes alle notwendige Sorgfalt anwenden und sich an allfällige Richtlinien Standesregeln einer spezifischen Berufsorganisation halten werde. Aus der Sorgfaltspflicht in Verbindung mit Art. 35 der Standesordnung FMH (Foederatio Medicorum Helveticorum) vom 14. Dezember 2006 (StaO FMH), welche Ärztinnen und Ärzte verpflichtet, für eine hinreichende Versicherung gegen Ansprüche aus beruflicher Haftpflicht zu sorgen, leitete sie eine entsprechende Pflicht des Beschwerdeführers ab, den Nachweis einer Berufshaftpflichtversicherung zu erbringen.

4.3.2 Der Inhaber der Bewilligung (der ärztlichen Tätigkeit) hat nach §10 Abs.1 GesundheitsG die bewilligte Tätigkeit persönlich auszuüben hat. Wie dargetan (vorn E. 2.2), legt das Gesetz grosses Gewicht darauf, dass bekannt ist, wer im konkreten Fall eine Praxis führt und dafür die Verantwortung trägt. So ist der Weisung des Regierungsrats vom 2.März 1961 zum Gesetz über das Gesundheitswesen zu entnehmen, dass die medizinischen Berufe im Allgemeinen vom Bewilligungsinhaber persönlich und auf dessen eigenen Namen und Rechnung ausgeübt werden müssen. Das Gesetz fasste damit Vorschriften, die bis anhin bloss in Verordnungen niedergelegt waren, in den §§10 und 11 auf Gesetzesstufe zusammen (ABl 1961, 344). §11 Satz 1 GesundheitsG verlangt ausdrücklich, dass die Praxen der Ärzte, Zahnärzte, Chiropraktoren und anderer im Namen und auf Rechnung des Inhabers der Bewilligung zu führen sind. Dies nicht ohne Grund. Der Entwurf des neuen Gesundheitsgesetzes gemäss der Vorlage des Regierungsrates vom 26. Januar 2005 (ABl2005 Band I S. 121 ff.; EGesundheitsG) sieht in §10 Abs.1 ebenfalls vor, dass selbständig tätige Ärzte fachlich eigenverantwortlich, in eigenem Namen und auf eigene Rechnung arbeiten, was inhaltlich mit §11 Satz 1 GesundheitsG übereinstimmt. Zu §10 EGesundheitsG hält die Weisung des Regierungsrates fest, diese Anordnung gewährleiste, dass für die Patientinnen und Patienten stets ersichtlich sei, wer für medizinische Dienstleistungen die Verantwortung trage, und dass die Verantwortlichen den Patientinnen und Patienten mit ihrem Vermögen persönlich hafteten und nicht über die Gründung einer die Haftung beschränkenden Gesellschaft das Haftungssubstrat schmälern könnten (ABl 2005 I S.154). Diese Regelung gilt ausdrücklich für die Ärzte (§10 Abs.2 EGesundheitsG). Angesichts der inhaltlichen Übereinstimmung von §10 Abs.1 EGesundheitsG mit §11 Satz1 GesundheitsG ist demnach darauf zu schliessen, dass bereits bisher der Passus, wonach die selbständige Ausübung der ärztlichen Tätigkeit in einer eigenen Praxis auf Rechnung des Inhabers der Bewilligung erfolgt, ebenso die finanzielle Verantwortung für allfällige Schädigungen aus der ärztlichen Tätigkeit im Sinne einer persönlichen Haftung des Arztes der Ärztin umfasst.

Nach kantonalem Recht ist daher die finanzielle Verantwortung für allfällige Schädigungen aus der beruflichen Tätigkeit abzusichern, entweder durch eigenes Vermögen ersatzweise durch eine Versicherung. Angesichts der finanziellen Lage des Beschwerdeführers durfte die Beschwerdegegnerin deshalb schon vor Inkrafttreten des Medizinalberufegesetzes auf dem Nachweis einer Berufshaftpflichtversicherung bestehen.

4.3.3 Schliesslich schreibt die Standesordnung FMH in Art. 35 vor, dass Arzt und Ärztin für eine hinreichende Versicherung gegen Ansprüche aus beruflicher Haftpflicht sorgen. Gemäss Art. 43 StaO FMH ist die Standesordnung für alle Mitglieder der FMH verbindlich, soweit nicht gegenteilige Vorschriften des kantonalen Gesundheitsrechts bestehen. Es können auch Sanktionen ausgesprochen werden, die sich im Wesentlichen auf den Ausschluss aus der FMH und den Entzug des entsprechenden Titels beschränken (Art. 47). Der Beschwerdeführer wäre demnach als Chirurg FMH zusätzlich aufgrund der Standesordnung verpflichtet, für eine angemessene Berufshaftpflichtversicherung zu sorgen. Ob dies in Verbindung mit §12 Abs.1 GesundheitsG eine ausreichende gesetzliche dafür Grundlage bildet, um bei fehlendem Versicherungsnachweis eine Praxisbewilligung einzuschränken, kann dahingestellt bleiben, da eine gesetzliche Grundlage dafür bereits in §11 GesundheitsG besteht.

5.

Es ist davon auszugehen, dass die Eingriffe, welche der Beschwerdeführer vorzunehmen pflegt, an gut sichtbaren Stellen des Körpers erfolgen (zum Beispiel Fettabsaugen beim Bauch, Straffung von Gesicht und Hals) und sich misslungene Eingriffe in ästhetischer Hinsicht weit mehr auf den Betroffenen und seine Umwelt auswirken als beispielsweise chirurgische Eingriffe im Körperinnern. Dementsprechend dürfte das Risiko von Haftpflichtprozessen gegen den Beschwerdeführer und seine Praxis grösser sein. Der Beschwerdeführer lässt sich zudem schon deswegen nicht mit anderen Ärzten vergleichen, als er bereits rechtskräftig zur Schadenersatzleistung gegenüber der Patienten S. verpflichtet wurde und diese zugestandenermassen nicht aufbringen kann. Da er nicht geltend macht, dass sich seine finanzielle Situation in der Zwischenzeit gebessert hätte, ist in einem nächsten Fall wiederum damit zu rechnen, dass er seiner Schadenersatzpflicht nicht nachkommen könnte; angesichts seiner finanziellen Lage wären auch rechtliche Zwangsmassnahmen zum Eintreiben einer zugesprochenen Entschädigung aussichtslos. Ein weiteres Ereignis ist dabei nicht auszuschliessen, gab es in jüngerer Zeit doch gleich zwei Fälle, in denen der Beschwerdeführer zu Leistungen verpflichtet wurde (vgl. vergleichsweise Erledigung des die Patientin T. betreffenden Strafverfahrens von Oktober 2004; die Patientin S. betreffendes Urteil des Bezirksgerichtes X vom 19.August 2003). Unter diesen Umständen besteht ein erhebliches öffentliches Interesse daran, den Beschwerdeführer im angestammten Bereich wegen der grundsätzlich schwer wiegenden Folgen für die Patienten nur noch Operationen vornehmen zu lassen, wenn der Schadenersatz aus dem allfälligen Misslingen einer Operation sichergestellt ist.

6.

Der Beschwerdeführer hält die von der Beschwerdegegnerin verfügte Massnahme für unverhältnismässig.

6.1 Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit umfasst drei Elemente, die kumulativ zu beachten sind: So muss eine Massnahme geeignet und erforderlich sein, um das im öffentlichen Interesse liegende Ziel zu erreichen. Zudem muss die Abwägung von öffentlichen und betroffenen privaten Interessen die getroffene Massnahme als zumutbar erscheinen lassen. Das ist dann der Fall, wenn der Eingriff durch ein das private Interesse überwiegendes öffentliches Interesse gerechtfertigt ist (dazu ausführlich Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich etc. 2006, N.586 ff.).

6.2 Die getroffene Anordnung der Beschwerdegegnerin ist geeignet, Patientinnen und Patienten des Beschwerdeführers davor zu schützen, dass sie im Falle eines Schadenersatz auslösenden Vorgangs leer ausgehen.

6.3

6.3.1 Der Beschwerdeführer bestreitet die Erforderlichkeit der Bewilligungseinschränkung in sachlicher Hinsicht. Es ist nicht statthaft, eine Bewilligung zu verweigern ein gänzliches Verbot auszusprechen, wenn der rechtmässige Zustand durch eine mit der Bewilligung verknüpfte Auflage Bedingung herbeigeführt werden kann (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 595). Der Beschwerdeführer ist der Meinung, es würde genügen, vor jeder Operation vom Patienten eine schriftliche Erklärung einzuholen, dass er im Wissen um die fehlende Haftpflichtversicherung sein Einverständnis zur Operation erteile. Da der Beschwerdeführer nur gewünschte (und nicht notwendige) Operationen ausführe, wäre der Patient nicht unter Druck, unterschreiben zu müssen. Indessen ist der vom Beschwerdeführer angegebene Zeitpunkt "vor jeder Operation" zu spät; es kann nicht angehen, vom Patienten, der nach eingehender Beratung beim Beschwerdeführer zur Operation bereit ist, erst dann eine solche Erklärung einzuholen, wenn er auf dem Operationstisch bereitliegt. Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers wäre damit die Freiheit des Patienten, über die Vornahme der Operation zu entscheiden, nicht mehr gewährleistet, da er sich innerlich dazu bereit erklärt und Leistungen des Beschwerdeführers bereits in Anspruch genommen hat. Eine solche Erklärung müsste vielmehr bei der ersten Konsultation vom Beschwerdeführer vorgelegt werden, damit Patienten die Wahl hätten, sich von Anfang an bei einem anderen Arzt beraten zu lassen, der den Eingriff ohne das Risiko einer fehlenden Sicherstellung von Schadenersatz vornehmen könnte. Denn vor dem Entscheid des Patienten darüber, ob er eine gewünschte Operation vornehmen lassen will nicht, steht der Entscheid des Patienten darüber, ob er die gewünschte Operation von einem Arzt vornehmen lassen will, der über keine Berufshaftpflichtversicherung verfügt. Diesen Entscheid muss der Patient aber zu Beginn der Erstkonsultation fällen können und nicht erst vor der Operation. Die angebotene Massnahme erscheint daher nicht tauglich, um als weniger weit gehender Eingriff wirksam zu sein.

6.3.2 Der Beschwerdeführer beanstandet sodann die Erforderlichkeit der getroffenen Anordnung in zeitlicher Hinsicht. Ein Eingriff darf nur solange dauern, als es notwendig ist, um das damit angestrebte Ziel zu erreichen (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 605). Der Beschwerdeführer hält das zeitlich unbeschränkte Verbot der Ausübung jeder invasiven Tätigkeit in der angefochtenen Verfügung für unhaltbar. Es hätte genügt, das Verbot für solange auszusprechen, bis er sich über eine genügende Haftpflichtversicherung ausweisen könnte, worum er sich weiterhin bemühe. Demgegenüber ist die Beschwerdegegnerin der Meinung, nach allfälligem Beibringen eines solchen Nachweises des Nachweises anderer gleichwertiger Sicherheiten stünde einer Überprüfung der verfügten Massnahme unter Berücksichtigung der dannzumaligen Situation nichts im Wege. Aus der Begründung der angefochtenen Verfügung geht hervor, dass die Beschwerdegegnerin dem Beschwerdeführer am 24. Juli 2007 eine letzte Nachfrist zum Nachweis einer genügenden Berufshaftpflichtversicherung ansetzte. Sie drohte ihm an, ihm im Unterlassungsfall die operative bzw. invasive Tätigkeit zu verbieten, bis er über eine Haftpflichtversicherung in genügender Höhe verfüge, er die Prämien bezahlt habe sowie eine allfällige Karenzfrist abgelaufen sei er über gleichwertige Sicherheiten in anderer Form verfüge. Diese Einschränkung fand zwar im Dispositiv der angefochtenen Verfügung keinen Niederschlag, jedoch ist hinreichend klar, dass der Beschwerdeführer bei Abschluss einer Berufshaftpflichtversicherung einen Anspruch auf eine unbeschränkte Bewilligung zur selbständigen Tätigkeit hat, sofern er die übrigen gesetzlichen Voraussetzungen (weiterhin) erfüllt. Damit erweist sich seine Rüge als unbegründet.

6.4 Es ist dem Beschwerdeführer zuzugestehen, dass in seinem Tätigkeitsgebiet die reine Beratung insofern von untergeordneter Bedeutung sein dürfte, als sie im Wesentlichen darauf ausgerichtet ist, ob eine Operation möglich ist und den gewünschten Erfolg verspricht. Wenn er aber selber nicht mehr operieren darf, verliert seine Beratungstätigkeit weitgehend ihren Sinn, weil seine Einschätzung über Art, Möglichkeiten und Erfolgsaussichten einer Operation dadurch, dass er sie nicht selber vornehmen darf, für Patienten nur eine Entscheidungshilfe dafür sein kann, eine gewünschte Operation bei einem anderen Arzt mit möglicherweise anderer Einschätzung der Situation vornehmen zu lassen nicht.

Angesichts des erheblichen öffentlichen Interesses, vom Beschwerdeführer den Abschluss einer Haftpflichtversicherung zu verlangen (vorn E. 5), lassen diese Vorbringen die streitbetroffene Sanktion nicht als unverhältnismässig erscheinen. Gleiches gilt hinsichtlich des Einwandes, er habe für seinen minderjährigen Sohn aufzukommen, seiner Frau Alimente zu leisten und verfüge über keine Altersvorsorge. Zudem erweist sich die finanzielle Situation des Beschwerdeführers angesichts der bestehenden Verlustscheine schon heute als derart schlecht, dass davon auszugehen ist, dass künftige Erträge aus einer uneingeschränkten Operationstätigkeit grösstenteils gepfändet würden.

7.

Demnach ist die Beschwerde abzuweisen. Bei diesem Ausgang sind die Kosten des Verfahrens dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§70 in Verbindung mit §13 Abs.2 VRG). Bei der Festsetzung der Gerichtsgebühr ist zu berücksichtigen, dass auch über das Begehren um vorsorgliche Massnahmen entschieden werden musste. Eine Parteientschädigung ist dem Beschwerdeführer nicht zuzusprechen (§17 Abs.2 VRG). Die Beschwerdegegnerin hat keine solche verlangt.

Demgemäss entscheidet die Kammer:

Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 100.-- Zustellungskosten,
Fr. 4'100.-- Total der Kosten.

6. Mitteilung an