Urteil Verwaltungsgericht (ZH - VB.2007.00467)

VB.2007.00467

Entscheid

des Einzelrichters

vom 5. Dezember 2007

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Jürg Bosshart, Gerichtssekretär Andreas Conne.

In Sachen

gegen

hat sich ergeben:

I.

B (geb. 1959) wohnt seit Ende August 2005 bei seiner Freundin und deren zwei Kindern (geb. 1997 und 1999) in X. Der Gemeinderat X beschloss am 2.April 2007, B ab 1. März 2007 bis 31. Mai 2007 mit monatlich Fr.528.90 zu unterstützen. Zu diesem Betrag gelangte er, indem er einem anrechenbaren Aufwand von Fr.1'328.90 (Fr.514.- Grundbedarf, Fr.542.50 Miete, Fr.272.40 Krankenkassenprämie) eine als Einkommen des Gesuchstellers zu berücksichtigende Entschädigung von Fr.900.- für Haushaltsführung und Kinderbetreuung gegenüberstellte sowie zusätzlich eine Integrationszulage von Fr.100.- gewährte.

Den dagegen von B erhobenen Rekurs hiess der Bezirksrat Y am 17.September 2007 im Wesentlichen gut, indem er die Befristung der wirtschaftlichen Hilfe bis 31. Mai 2007 aufhob und bei deren Berechnung die als Einkommen berücksichtigte Entschädigung von Fr.900.- für Haushaltsführung und Kinderbetreuung strich, mithin die monatliche Hilfe auf Fr.1'428.90 erhöhte. Abgelehnt wurden das Begehren um unentgeltliche Rechtsverbeiständung sowie jenes um Zusprechung einer Parteientschädigung.

III.

Mit Beschwerde vom 16. Oktober 2007 beantragte die Gemeinde X dem Verwaltungsgericht, bei der ab 1. März 2007 ausgerichteten und auszurichtenden Sozialhilfe eine Entschädigung von monatlich insgesamt Fr.900.- für Haushaltsführung und Kinderbetreuung als Einkommen anzurechnen; eventuell sei als solches Einkommen mindestens ein Betrag von monatlich Fr.550.- zu berücksichtigen.

B ersuchte am 23. November 2007 um Abweisung der Beschwerde sowie um Gewährung der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung für das Beschwerdeverfahren und um Zusprechung einer Parteientschädigung. Der Bezirksrat Y beantragte ebenfalls unter Verzicht auf weitere Ausführungen Abweisung der Beschwerde.

Der Einzelrichter zieht in Erwägung:

1.

1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach §41 in Verbindung mit §19c Abs.2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24.Mai 1959 (VRG) zuständig. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2 Die Beschwerdeführerin will entsprechend ihrem vom Bezirksrat Y aufgehobenen Beschluss vom 2.April 2007 bei der Bemessung der wirtschaftlichen Hilfe als Einkommen des Beschwerdegegners eine Entschädigung für die Haushaltsführung und Kinderbetreuung von monatlich insgesamt Fr.900.- berücksichtigt haben. Der Streitwert bei periodischen Leistungen bemisst sich nach der Praxis des Verwaltungsgerichts in der Regel nach deren Summe innerhalb eines Jahres (RB1998 Nr.21). Folglich ergibt sich vorliegend ein Streitwert von Fr.10'800.-, weshalb gemäss §38 Abs.2 VRG der Einzelrichter zum Entscheid berufen ist.

2.

2.1 Wer für seinen Lebensunterhalt und den seiner Familienangehörigen nicht hinreichend nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln aufkommen kann, hat nach §14 des Sozialhilfegesetzes vom 14.Juni 1981 (SHG) Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe. Diese soll das soziale Existenzminimum gewährleisten, das neben den üblichen Aufwendungen für den Lebensunterhalt auch individuelle Bedürfnisse angemessen berücksichtigt (§15 Abs.1 SHG). Grundlage für die Bemessung bilden gemäss §17 der Verordnung zum Sozialhilfegesetz vom 21.Oktober 1981 (SHV) die SKOS-Richtlinien, wobei begründete Abweichungen im Einzelfall vorbehalten bleiben.

2.2 Leben berufstätige Kinder andere Personen im Haushalt des Hilfesuchenden, wird ein angemessenes Entgelt für die ihnen erbrachten Leistungen einbezogen. Dies ist vor allem bei familienähnlichen Wohn- und Lebensgemeinschaften der Fall, worunter gemäss SKOS-Richtlinien, Kap.F.5.1, Paare Gruppen zu verstehen sind, welche die Haushaltsfunktionen (Wohnen, Essen, Waschen, Reinigen, Telefonieren usw.) gemeinsam ausüben und finanzieren, ohne ein Ehepaar eine Familie zu bilden (zum Beispiel Geschwister, Kolleginnen, Freunde Konkubinatspaare; zum Sonderfall des "gefestigten Konkubinatspaars", bei dem nicht nur die günstigere Kostenstruktur für die zu unterstützende Person berücksichtigt wird, sondern das Einkommen des nicht unterstützten Partners wie bei einer Unterstützungseinheit von vornherein anzurechnen ist, vgl. RB2003 Nr.64). Führt eine unterstützte Person in einer solchen familienähnlichen Wohn- und Lebensgemeinschaft den Haushalt für eine nicht unterstützte Person, hat sie Anspruch auf eine Entschädigung für die Haushaltsführung. Diese Entschädigung ist der unterstützten Person als Einkommen anzurechnen. Dienstleistungen, die nicht unterstützte Personen einer unterstützten Person bezahlen müssen, sind zum Beispiel Einkaufen, Kochen, Waschen, Bügeln, Reinigung/Unterhalt der Wohnung und Betreuung von Kindern der nicht unterstützten Person. Die Entschädigung richtet sich nach der Zeit, die für die Haushaltsführung aufgewendet werden muss. Besorgt die unterstützte Person sämtliche Hausarbeiten allein, so darf eine pauschale Arbeitszeitentschädigung verlangt werden. Dieser Betrag ist zu verringern, wenn nicht unterstützte Personen bei den Hausarbeiten massgeblich mithelfen (Sozialhilfe-Behördenhandbuch, hrsg. von der Abteilung Öffentliche Sozialhilfe des Sozialamts des Kantons Zürich, Ziff.2.1.3, S.28, Fassung vom Januar 2005; Felix Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, 2.A., Bern etc. 1999, S. 160; BGr, 26.Februar 2004, 2P.48/2004, E.2.2.1, www.bger.ch; VGr, 20. März 2003, VB.2003.00048, E.5a; VGr, 3.August 2004, VB.2004.00244, E.2.3.; VGr, 28.August 2006, VB.2006.00182, E.2.2, alle drei Entscheide auf www.vgrzh.ch). Bei der Festsetzung der Haushaltsentschädigung ist zudem die finanzielle Situation des Entschädigungspflichtigen zu berücksichtigen. Empfohlen wird bei einem Zwei-Personen-Haushalt ohne Kinderbetreuung eine Entschädigung von Fr.550.- bis Fr.900.-. Der Betrag kann (bis zu einem Maximalbetrag von Fr.1'800.-) verdoppelt werden, wenn die unterstützte Person eines mehrere Kinder der nicht unterstützten Person betreut (SKOS-Richtlinien, Kap.F.5.2).

3.

Der Bezirksrat erwog, der Rekurrent sei laut ärztlichem Zeugnis zu 100 % krankgeschrieben, und seiner Partnerin sei gemäss ärztlichem Zeugnis neben der Haushaltsführung einschliesslich Kinderbetreuung keine zusätzliche Erwerbstätigkeit zuzumuten. Unter diesen Umständen sei anzunehmen, dass die Partnerin vorwiegend selber für die Erledigung ihres Haushaltes und die Betreuung ihrer Kinder aufkomme und sich eine über das übliche Mass hinausgehende Mithilfe des Rekurrenten erübrige. Die Anrechnung einer Entschädigung für die Haushaltsführung und Kinderbetreuung sei daher unangemessen.

Die Beschwerdeführerin macht geltend, der Beschwerdegegner führe mit seiner Freundin und deren Kindern ein intaktes Familienleben. Beide Partner seien in der Lage, Haushaltsarbeiten zu übernehmen und die Kinder zu betreuen, woran die ärztlich bescheinigte Erwerbsunfähigkeit nichts ändere. Es könne daher von einer gleichmässigen Rollenverteilung ausgegangen werden. Das spreche für die Anrechnung einer Haushaltsentschädigung. Dieser stehe der Umstand, dass die Partnerin des Beschwerdegegners nicht über ein Erwerbseinkommen verfüge, nicht entgegen; die Partnerin sei wirtschaftlich in der Lage, dem Beschwerdegegner eine solche Entschädigung zukommen zu lassen, erhalte sie doch von ihrem früheren Ehegatten Unterhaltsbeiträge von monatlich Fr.6'245.- für sich und ihre Kinder. Bei der Bemessung der Entschädigung sei der Maximalbetrag in einem ersten Schritt (wegen der hälftigen Rollenverteilung) zu halbieren, in einem zweiten Schritt (wegen der Kinderbetreuung) wiederum zu verdoppeln. Eine derartige, auf den oberen Rand des Rahmens ausgerichtete Bemessung auf insgesamt Fr.900.-, wie sie im Beschluss vom 2.April 2007 festgelegt worden sei, liege im Ermessen der Gemeinde. Sollte dieser Betrag gleichwohl als unangemessen gewürdigt werden, sei entsprechend dem Eventualantrag ein tieferer Betrag festzusetzen.

Der Beschwerdegegner bringt vor, es treffe nicht zu, dass er für seine Partnerin und deren Kinder den Haushalt führe und sich an deren Betreuung beteilige; das ergebe sich schon daraus, dass die Partnerin aus gesundheitlichen Gründen keine Erwerbstätigkeit ausserhalb der Haushaltsführung und der Kinderbetreuung ausüben könne. Gehe man gleichwohl von einem Anspruch des Beschwerdegegners auf eine Entschädigung für Haushaltsführung und Kinderbetreuung aus, stehe unter den aufgezeigten Umständen seiner Partnerin ein gleichartiger Anspruch auf Entschädigung ihm gegenüber zu, was zu einem "Nullsummenspiel" führe. Die Argumentation der Beschwerdeführerin sei widersprüchlich, indem sie davon ausgehe, dass die Partnerin wegen der Entlastung durch den Beschwerdegegner bei der Haushaltsführung und Kinderbetreuung eine Erwerbstätigkeit aufnehmen könne, bei der Bemessung der Entschädigung jedoch davon, dass die Partnerin aufgrund der scheidungsrechtlichen Rente in der Lage sei, eine solche Entschädigung an den Beschwerdegegner zu leisten. Die Partnerin sei gegenüber dem Beschwerdegegner nicht unterstützungspflichtig, und ihre Unterhaltsrente sei auf der Grundlage berechnet worden, dass sie keine Erwerbstätigkeit ausüben könne.

4.

4.1 Streitig ist zunächst, ob und in welchem Umfang sich der Beschwerdegegner an der Besorgung des Haushalts und der Betreuung der Kinder beteiligt. Massgebend sind dafür die Verhältnisse im Zeitpunkt des Beginns der wirtschaftlichen Unterstützung des Beschwerdegegners im März 2007 bzw. bei der damals erfolgten Beschlussfassung durch die Beschwerdeführerin. Es ist unbestritten, dass damals sowohl der Beschwerdegegner wie auch seine Partnerin keine Erwerbstätigkeit ausübten und dazu aus gesundheitlichen Gründen auch nicht in der Lage waren. Der Bezirksrat hat hieraus geschlossen, dass die Partnerin vorwiegend selber den Haushalt und die Kinderbetreuung besorge und sich eine über das übliche Mass hinausgehende Mithilfe des Rekurrenten (Beschwerdegegners) "erübrige". Die Beschwerdeführerin macht demgegenüber geltend, aufgrund der gesundheitlichen und familiären Situation der Beteiligten sei von einer gleichmässigen Rollenverteilung auszugehen, zumal der Beschwerdegegner ein intaktes Familienleben führe.

Bei der Beweiswürdigung ist zu berücksichtigen, dass die zuständige Behörde (hier die Beschwerdeführerin bei ihrer Beschlussfassung vom 2.April 2007) aus nahe liegenden Gründen nicht genau feststellen kann, in welchem Verhältnis sich die unterstützte und die nicht unterstützte Person im konkreten Fall die Haushaltsarbeit aufteilen. Die sich aus §7 VRG ergebende Pflicht der Verwaltungsbehörde, den Sachverhalt von Amtes wegen abzuklären, stösst hier an enge Grenzen. Sie ist deshalb darauf angewiesen, die Rollenverteilung aufgrund äusserer Indizien abzuschätzen (VGr, 28. August 2006, VB.2006.00182, E.2.2, www.vgrzh.ch).

Der von der Beschwerdeführerin vertretenen Beweiswürdigung, die auch ihrem Beschluss vom 2.April 2007 zugrunde liegt, ist jedenfalls insoweit zuzustimmen, als von einer massgebenden Mitwirkung des Beschwerdegegners auszugehen ist. Dessen pauschale Behauptung, er beteilige sich nicht an der Haushaltsführung, vermag dagegen nicht aufzukommen. Sodann bringt er vor, die beiden Kinder seiner Partnerin befänden sich jeweils am Mittwochabend sowie fast jedes Wochenende bei ihrem Vater, dem neben der Mutter ebenfalls das Sorgerecht zustehe. Dies vermag jedoch die aufgrund der gesamten Umstände plausible Annahme der Beschwerdeführerin, auch der Beschwerdegegner beteilige sich an der Kinderbetreuung, nicht zu entkräften. Die Behauptung der Beschwerdeführerin, der Beschwerdegegner führe mit seiner Partnerin und deren Kindern "ein intaktes Familienleben", stützt sich denn auch auf eine Aussage des Beschwerdegegners selber. Demnach ist mit der Beschwerdeführerin und entgegen dem Bezirksrat davon auszugehen, dass sich der Beschwerdegegner im massgebenden Zeitpunkt an der Haushaltsführung und der Kinderbetreuung aktiv beteiligte. Bei seiner gegenteiligen Annahme liess sich der Bezirksrat zu Unrecht einzig von der Überlegung leiten, der Partnerin des Beschwerdegegners sei es mangels eigener Erwerbstätigkeit möglich, den Haushalt und die Kinderbetreuung allein zu übernehmen.

4.2 Bei dieser Beweislage kann die Frage offen bleiben, ob die Zurechnung einer Entschädigung als Einkommen des Beschwerdegegners schon deswegen (unabhängig von der tatsächlichen Situation) zulässig wäre, weil ihm wie die Beschwerdeführerin subsidiär geltend macht die Beteiligung an der Haushaltsführung und der Kinderbetreuung unter den gegebenen Umständen zumutbar sei. Ebenso wenig ist hier der Frage nachzugehen, ob unter den aufgezeigten Umständen sogar die Annahme eines gefestigten Konkubinats (und damit die Annahme einer Unterstützungseinheit unter Einbezug von Einkommen und Vermögen des Partners) in Betracht käme. Dies setzt zwar in der Regel voraus, dass die Partner bereits mindestens fünf Jahre mit einem gemeinsamen Kind zusammenleben (SKOS-Richtlinien Ziff. F.5.1); ausnahmsweise können indessen auch seit weniger als fünf Jahren bestehende Konkubinate ohne gemeinsames Kind als stabil betrachtet werden; dies allerdings nur, wenn die Sozialbehörde hinreichend nachweist, dass ein gegenseitiger Beistand wie in einer Ehe zu erwarten ist tatsächlich erbracht wird (vgl. VGr, 23. August 2007, VB.2007.00217, www.vgrzh.ch). Die hier streitige Anrechnung einer Haushaltsentschädigung als Einkommen setzt nicht das Vorliegen eines gefestigten Konkubinats voraus.

4.3 Der Beschwerdegegner wendet ein, falls man aus sozialhilferechtlicher Sicht von einem Anspruch des Beschwerdegegners gegenüber seiner Partnerin auf eine Entschädigung für Haushaltsführung und Kinderbetreuung ausgehe, stehe unter den aufgezeigten Umständen seiner Partnerin ein gleichartiger Anspruch auf Entschädigung ihm gegenüber zu, was zu einem "Nullsummenspiel" führe. Der Einwand hält nicht stich. Bezüglich der Kinderbetreuung schon deswegen nicht, weil der Beschwerdegegner nicht deren Vater ist. Bezüglich der Haushaltsführung trifft es sodann zwar zu, dass es sich unter besonderen Umständen bei der Bemessung des sozialhilferechtlichen Bedarfs rechtfertigen kann, beim unterstützten Partner als zusätzlichen Aufwand eine Entschädigung zu berücksichtigen, die er der von der Sozialhilfe nicht unterstützten Partnerin für deren Haushaltsführung zu leisten hat (vgl. VGr, 15. Dezember 2003, VB.2003.00362, E.3.3, www.vgrzh.ch). Solche besonderen Umstände liegen hier nicht vor. Wenn in der Regel davon ausgegangen wird, dass die Haushaltsleistungen des unterstützten Partners durch jene des nicht unterstützten Partners nicht kompensiert werden, so läuft dass zwar darauf hinaus, dass auch bei nicht gefestigten Konkubinaten ein gewisser Ausgleich durch Berücksichtigung der finanziellen Mittel des nicht unterstützten Partners geschaffen wird, was das Bundesgericht indessen für zulässig befunden hat (BGr, 26.Februar 2004, 2P.48/2004, E.2.4, www.vgrzh.ch).

4.4 Zu Unrecht wendet der Beschwerdegegner schliesslich ein, die finanziellen Mittel seiner Lebenspartnerin dürften nicht berücksichtigt werden, weil sie nicht aus Erwerbseinkommen, sondern aus einer scheidungsrechtlichen Rente stammten, welche vom Scheidungsrichter so bemessen worden sei, dass die Berechtigte keiner Erwerbstätigkeit nachgehen müsse. Die finanziellen Verhältnisse des nicht unterstützten Partners sind zwar bezüglich der Frage massgebend, ob und inwiefern dessen Mittel bei der Bemessung der wirtschaftlichen Hilfe berücksichtigt werden dürfen (vgl. vorn E.2.2). Dagegen kommt es sozialhilferechtlich nicht darauf an, aus welchem zivilrechtlichen Grund der nicht unterstützte Partner über solche Mittel verfügt.

5.

Demnach hat sich der Beschwerdegegner für seine Mitwirkung im Haushalt und bei der Kinderbetreuung eine Entschädigung seiner Partnerin als Einkommen anrechnen zu lassen. Bei der dargelegten Sach- und Beweislage namentlich im Hinblick darauf, dass die Partnerin aus gesundheitlichen Gründen keine Erwerbstätigkeit ausüben kann (vgl. E.4.1) rechtfertigt es sich indessen nicht, innerhalb des durch die SKOS-Richtlinien vorgesehenen Rahmens den Maximalbetrag von monatlich Fr.900.- (je Fr.450.- für Haushaltsführung und für Kinderbetreuung) anzurechnen. Die Festlegung einer (tieferen) Entschädigung ist zwar mit Ermessensbetätigung verbunden, welche dem nach § 50 Abs. 2 VRG auf Rechtskontrolle beschränkten Verwaltungsgericht grundsätzlich nicht zusteht. Verzichtet jedoch das Verwaltungsgericht auf eine (nach § 64 Abs. 2 VRG grundsätzlich mögliche) Rückweisung der Sache zur Neubemessung, so kann es ausnahmsweise auch Ermessensfragen beurteilen (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2.A., Zürich 1999, § 63 N. 11, § 64 N. 5). Hier rechtfertigt es sich, auf eine Rückweisung an den Bezirksrat die Beschwerdeführerin zu verzichten. Als angemessen erweist sich die Anrechnung einer Entschädigung von insgesamt Fr.550.- pro Monat. Dementsprechend ist die ab 1. März 2007 zu leistende wirtschaftliche Hilfe an den Beschwerdegegner auf monatlich Fr.878.90 festzulegen.

6.

Der Beschwerdegegner ersucht um unentgeltliche Rechtspflege und unentgeltliche Rechtsverbeiständung für das Beschwerdeverfahren.

6.1 Gemäss § 16 Abs. 1 VRG kann Privaten, welchen die nötigen Mittel fehlen und deren Begehren nicht offensichtlich aussichtslos erscheint, auf entsprechendes Ersuchen die Bezahlung von Verfahrenskosten erlassen werden. Unter den nämlichen Voraussetzungen haben sie gemäss § 16 Abs. 2 VRG zudem Anspruch auf einen unentgeltlichen Rechtsbeistand, wenn sie nicht in der Lage sind, ihre Rechte im Verfahren selbst zu wahren.

6.2 Das Begehren des Beschwerdegegners um Bestätigung des Rekursentscheids hat sich nach dem Gesagten nicht als aussichtslos erwiesen. Es kann sodann davon ausgegangen werden, dass der Beschwerdegegner mittellos im Sinn von § 16 Abs. 1 VRG ist. Es ist ihm daher für das Beschwerdeverfahren die unentgeltliche Prozessführung zu gewähren.

6.3 Im Bereich der Sozialhilfe, in dem es regelmässig vorab um die Darlegung der persönlichen Verhältnisse geht, ist die Notwendigkeit der anwaltlichen Vertretung nur mit Zurückhaltung anzunehmen (BGr, 14. Dezember 2006, 2P.234/2006 E.5.1, www.bger.ch). Die Interessen des Beschwerdegegners sind zwar relativ schwer betroffen. Allerdings bietet das vorliegende Verfahren weder besondere rechtliche noch tatsächliche Schwierigkeiten, welche den Beizug eines Rechtsvertreters unbedingt erforderlich machten. Mit Bezug auf das vorangehende Rekursverfahren hat sich denn auch der Beschwerdegegner damals in der Rolle des Rekurrenten damit abgefunden, dass ihm die unentgeltliche Rechtsverbeiständung nicht gewährt wurde (vgl. Beschwerdeantwort Ziffer 8). Für das Beschwerdeverfahren, in welchem sich der Gesuchsteller in der Rolle des Beschwerdegegners befindet, rechtfertigt sich keine andere Beurteilung. Demgemäss ist das Gesuch um Gewährung des unentgeltlichen Rechtsbeistandes abzuweisen.

7.

Bei diesem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten zur Hälfte der Beschwerdeführerin aufzuerlegen, während die auf den Beschwerdegegner entfallende Hälfte zufolge der unentgeltlichen Prozessführung auf die Gerichtskasse zu nehmen ist (§ 70 in Verbindung mit §13 Abs.2 VRG).

Der Beschwerdegegner verlangt die Zusprechung einer Parteientschädigung nach §17 Abs.2 VRG. Die Zusprechung einer solchen Entschädigung setzt nach der zu dieser Bestimmung entwickelten Praxis ein überwiegendes Obsiegen der ansprechenden Partei voraus (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 32), was hier nicht zutrifft. Eine Parteientschädigung ist ihm daher nicht zuzusprechen.

Demgemäss verfügt der Einzelrichter:

Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 60.-- Zustellungskosten,
Fr. 1'060.-- Total der Kosten.

6. Mitteilung an