Urteil Verwaltungsgericht (ZH - VB.2006.00034)

I.

Die Baukommission Uetikon am See bewilligte der A AG mit Beschluss vom 14.März 2005 einen Umbau der bestehenden Mobilfunk-Basisstation auf dem Gebäude L-Strasse (Grundstück Kat.-Nr.01). Dagegen rekurrierten mehrere Nachbarn des Vorhabens an die Baurekurskommission II und beantragten unter anderem, die Baubewilligung sei aufzuheben. Die Baurekurskommission wies die Rekurse mit Entscheid vom 13.Dezember 2005 ab, soweit sie darauf eintrat, und auferlegte den Rekurrierenden die Verfahrenskosten sowie eine Parteientschädigung an die A AG.

II.

A. Mit Eingabe vom 22.Januar 2006 erhoben A und sechs Mitbeteiligte beim Ver­wal­tungs­ge­richt Be­schwer­de gegen den Ent­scheid der Bau­re­kurs­kom­mis­si­on und beantragten sinngemäss, die Baubewilligung sei aufzuheben. Die Vor­in­stanz beantragte am 7.Februar 2006 ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Be­schwer­de. Die Be­schwer­de­geg­nerin 1 (A AG) stellte mit ihrer Be­schwer­de­ant­wort vom 31.März 2006 Antrag auf Abweisung der Be­schwer­de und Bestätigung der vor­in­stanzlichen Ent­scheide, unter Ko­sten- und Ent­schä­di­gungs­fol­gen zu Lasten der Be­schwer­de­füh­ren­den.

Am 18.April 2006 reichte die Be­schwer­de­geg­nerin 1 zusätzliche Dokumente betreffend ein vom Bundesamt für Umwelt (BAFU) vorgesehenes Qualitätssicherungssystem für den Betrieb von Mobilfunkanlagen ein. Zu diesen Unterlagen äusserten sich die Be­schwer­de­füh­ren­den mit Eingabe vom 21.Mai 2006.

B. Mit Präsidialverfügung vom 22.Mai 2006 wurde die Be­schwer­de­geg­nerin 1 aufgefordert, zu erklären, ob sie die Verpflichtungen gemäss dem Rundschreiben des BAFU vom 16.Januar 2006 betreffend das Qualitätssicherungssystem übernommen habe, welche Massnahmen sie zu deren Erfüllung getroffen habe und wie sie sicherstelle, dass die Verpflichtungen Ende 2006 erfüllt würden. Gleichzeitig wurde das BAFU angefragt, ob es den Betreibern von Mobilfunknetzen zu gegebener Zeit ein Attest betreffend das Erfüllen der Qualitätssicherungsanforderungen gemäss seinem Rundschreiben ausstellen werde.

Die Stellungnahme der Be­schwer­de­geg­nerin 1 erfolgte am 26.Juni, jene des BAFU am 5.Juli 2006. Die Be­schwer­de­füh­ren­den äusserten sich mit Eingaben vom 10.Juli und 5.August 2006. Die Be­schwer­de­geg­nerin 1 verzichtete mit Schreiben vom 30.August 2006 auf eine weitere Stellungnahme.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Das Verwaltungsgericht ist gemäss §41 Abs.1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24.Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der gegen einen Entscheid der BaurekurskommissionII erhobenen Beschwerde zuständig.

2.

Die Beschwerdeführenden besitzen bewohnen Liegenschaften in der näheren Umgebung des Baugrundstücks. Sie sind damit von der angefochtenen Baubewilligung mehr als irgendwelche Dritte die Allgemeinheit in ihren eigenen tatsächlichen rechtlichen Interessen betroffen und zur Beschwerde legitimiert (§338a Abs.1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7.September 1975 [PBG]). Auf die form- und fristgerechte Beschwerde ist deshalb einzutreten.

3.

Die Beschwerdeführenden befürchten gesundheitsschädliche Auswirkungen der elektromagnetischen Strahlung, die von der projektierten Mobilfunkanlage ausgeht.

Nichtionisierende Strahlung, die durch technische Anlagen erzeugt wird, ist in erster Linie durch Massnahmen bei der Quelle zu begrenzen (Art.11 Abs.1 des Umweltschutzgesetzes vom 7.Oktober 1983 [USG]). Die Begrenzung erfolgt zunächst im Rahmen der Vorsorge unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung so weit, als es technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Art.11 Abs.2 USG). Steht fest ist zu erwarten, dass die Einwirkungen unter Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung schädlich lästig werden, werden die Emissionsbegrenzungen verschärft (Art.11 Abs.3 USG). Für die Beurteilung der schädlichen lästigen Einwirkungen das heisst als Massstab für die verschärfte Begrenzung der Emissionen nach Art.11 Abs.3 USG legt der Bundesrat durch Verordnung Immissionsgrenzwerte fest (Art.13 Abs.1 USG).

In Ausführung dieser Bestimmungen sieht die Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung vom 23.Dezember 1999 (NISV) einerseits Immissionsgrenzwerte vor, die überall eingehalten werden müssen, wo sich Menschen aufhalten können (Art.13 Abs.1 NISV). Anderseits legt sie für Mobilfunkstationen Anlagegrenzwerte fest, die im Gegensatz zu den Immissionsgrenzwerten nur an Orten mit empfindlicher Nutzung (Art.3 Abs.3 NISV) einzuhalten sind (Anhang1 Ziff.65 NISV) und nur für die von einer einzelnen Anlage erzeugte Strahlung gelten (Art.3 Abs.6 NISV).

Zur Ermittlung der Immissionen einer Mobilfunkanlage reicht deren Inhaber der Bewilligungsbehörde ein Standortdatenblatt ein, das die notwendigen technischen und betrieblichen Daten sowie die Berechnung der an den massgeblichen Immissionsorten erzeugten Strahlung enthält (Art.11 NISV). Dazu gehören unter anderem Angaben über die Sendeleistung und den Sendewinkel jeder einzelnen Antenne.

4.

In ihrer Be­schwer­de an das Ver­wal­tungs­ge­richt beanstanden die Be­schwer­de­füh­ren­den nur noch, dass die Immissionsprognose den Anforderungen der bun­des­ge­richtlichen Recht­spre­chung nicht genüge, weil die Be­schwer­de­geg­nerin 1 ihren Angaben im Stand­ort­da­ten­blatt nicht die technisch mögliche Sendeleistung der Anlage und den gesamten möglichen Sendewinkel zugrunde gelegt habe, sondern tiefere, durch Fernsteuerung einstellbare Werte.

4.1 Die im Stand­ort­da­ten­blatt einer Mobilfunkanlage enthaltenen Angaben über Sendeleistung und Sendewinkel der Antennen entsprechen in der Regel nicht festen Begrenzungen, die durch die Hardware der Anlage vorgegeben wären. Die technischen Komponenten, welche zum Einsatz gelangen, verfügen zumeist über grössere Leistungsreserven und einstellbare Winkelbereiche, als sie für die betreffende Anlage erforderlich sind. Die im konkreten Fall benötigten Einstellungen werden vom Betreiber des Netzes zum Teil mittels Fernsteuerung vorgenommen (vgl. RB2000 Nr.109 = BEZ2000 Nr.52 E.12 = URP 2001, S.161).

Bei der Bewilligung einer Mobilfunk-Sendeanlage müssen jedoch die im Standortdatenblatt deklarierten Strahlungsleistungen (ERP) und Sendewinkel der Antennen, welche die Grundlage für die Berechnung der Immissionen in der Umgebung der Anlage darstellen, überprüfbar sein. Massgeblich ist daher nach der Rechtsprechung des Bun­des­ge­richts grundsätzlich die aufgrund der Hardwarekonfiguration mögliche maximale ERP, das heisst die Sendeleistung bei Maximalleistung der vorgesehenen Senderendstufen und nicht ein tieferer, durch Fernsteuerung einstellbarer Wert (BGE128 II 378 E.4 S.379ff.; BGr, 10.März 2005, 1A.160/2004, E.3.3 = URP 2005, S.576, mit Hinweisen, auch zum Folgenden). Entsprechendes gilt für die Senderichtung der Antennen (VGr, 8.Februar 2006, VB.2006.00001, E.3.1, www.vgrzh.ch; vgl. auch VGr LU, 18.August 2005, V04374, E.9, www.lu.ch/gerichte/rechtsprechung).

Um dieser Schwierigkeit zu begegnen, stellte das BAFU mit einem Rundschreiben vom 16.Januar 2006 ein Qualitätssicherungssystem vor, welches ermöglichen soll, die Einstellung aller Parameter, welche die effektiv eingestellte ERP beeinflussen, zu überprüfen (BAFU, Rundschreiben Qualitätssicherung zur Einhaltung der Grenzwerte der NISV bei Basisstationen für Mobilfunk und drahtlose Teilnehmeranschlüsse, 16.Januar 2006). Kernstück des Systems ist eine Datenbank, in welcher sämtliche Hardware-Komponenten und Geräteeinstellungen, welche die ERP und die Senderichtungen beeinflussen, erfasst und laufend aktualisiert werden. Das System soll über eine automatisierte Überprüfungsroutine verfügen, welche einmal pro Arbeitstag die effektiv eingestellten ERP und Senderichtungen aller Antennen mit den bewilligten Werten vergleicht. Das Funktionieren des Systems muss von einer unabhängigen, externen Prüfstelle periodisch auditiert werden. Netzbetreiber, welche dieses Qualitätssicherungssystem implementieren, sollen weiterhin die Möglichkeit haben, ihre Sendeanlagen entsprechend der bisherigen Praxis mit Sendeleistungen und Sendewinkeln zu betreiben, die auf fernsteuerbaren Einstellungen beruhen.

Das Rundschreiben sieht für die Realisierung des Systems eine Übergangsphase von einem Jahr vor; Ende 2006 werden der Stand der Implementierung und das ordnungsgemässe Funktionieren erstmals kontrolliert. Während der Übergangszeit sollen neue Sendeanlagen von Betreibern, welche sich zur Implementierung des Systems verpflichtet haben, weiterhin nach der bisherigen Praxis bewilligt werden, wobei jedoch die Daten der neuen Anlagen von deren Inbetriebnahme an ebenso detailliert zu dokumentieren sind, wie es später im Qualitätssicherungssystem der Fall sein wird.

4.2 8.Februar 2006 ging das Ver­wal­tungs­ge­richt davon aus, dass ein Qualitätssicherungssystem dieser Art ein grundsätzlich geeignetes Mittel darstelle, um die Einhaltung der ERP mit zumutbarem Aufwand zu gewährleisten. Es wies jedoch darauf hin, dass das System bisher von keinem Netzbetreiber realisiert worden sei und dass das während der Übergangsphase vorgesehene Vorgehen nicht dieselben Sicherheiten biete wie das betriebsfertige System (VGr, 8.Februar 2006, VB.2006.00001, E.3.3, www.vgrzh.ch). Des Weiteren stelle sich die Frage, in welcher Weise Ende 2006 sowie bei späteren Kontrollen beurteilt werden könne, ob ein Netzbetreiber die Verpflichtungen gemäss dem Rundschreiben des BAFU erfüllt.

Mit einer Präsidialverfügung vom 22. Mai 2006 wurden daher die Betreiberinnen der schweizerischen Mobilfunknetze, darunter die Beschwerdegegnerin 1, aufgefordert, zu erklären, ob sie die Verpflichtung zur Einführung eines Qualitätssicherungssystems gemäss Rundschreiben des BAFU übernommen hätten, welche Massnahmen sie zu deren Erfüllung getroffen hätten und wie sie sicherstellten, dass die Verpflichtungen Ende 2006 erfüllt werden. Gleichzeitig wurde das BAFU angefragt, ob es den Betreibern von Mobilfunknetzen zu gegebener Zeit ein Attest betreffend das Erfüllen der Qualitätssicherungsanforderungen gemäss seinem Rundschreiben ausstellen werde.

In zwei Urteilen vom 31.Mai 2006 äusserte sich das Bundesgericht erstmals zu dem im Aufbau begriffenen Qualitätssicherungssystem (1A.116/2005 und 1A.120/2005, jeweils E.5 und unter www.bger.ch). Im Hinblick auf dessen Einführung ging es davon aus, dass vorderhand auf weitere Kontrollmassnahmen betreffend Sendeleistung und Senderichtung verzichtet werden könne. Es verlangte lediglich, die Baubewilligungen mit einer Auflage zu versehen, welche die Einbindung der Anlage in das Qualitätssicherungssystem sicherstellt. In späteren Ent­scheiden hat es diese Rechtsprechung bestätigt (BGr, 10.Oktober 2006, 1A.54/2006, E.5 mit Hinweisen, www.bger.ch).

Mit Schreiben vom 5.Juli 2006 beantwortete das BAFU die Anfrage des Ver­wal­tungs­ge­richts vom 22.Mai 2006. Darin verwies es auf die soeben ergangenen Ent­scheide des Bun­des­ge­richts, welches die im Aufbau begriffenen Qualitätssicherungssysteme als taugliches Instrument für eine wirksame Kontrolle bewilligter Mobilfunkanlagen beurteilt habe. Angesichts der vorgesehenen Auditierung der Systeme durch akkreditierte Zertifizierungsstellen erachtet das Bundesamt eine zusätzliche behördliche Kontrolle als weder erforderlich noch systemgerecht. Es sieht jedoch vor, die Ergebnisse der Auditierung öffentlich zugänglich zu machen; auch würden die Erfahrungen mit den Qualitätssicherungssystemen Ende 2007 ausgewertet und bei Bedarf Anpassungen vorgenommen. Die Ausstellung von Attesten betreffend das Erfüllen der Qualitätssicherungsanforderungen, wie sie das Ver­wal­tungs­ge­richt in seiner Anfrage vom 22.Mai 2006 angeregt hatte, erachtet das BAFU als nicht erforderlich. Für den Fall, dass sich im Rahmen von Auditierungen herausstelle, dass die Anforderungen durch einen Netzbetreiber nur mangelhaft erfüllt seien, sieht es eine umgehende schweizweite Information der Vollzugsbehörden vor. Dasselbe gelte, wenn Stichprobenkontrollen die Verlässlichkeit eines Qualitätssicherungssystems grundsätzlich in Frage stellen sollten. In diesen Fällen müsste nach Meinung des BAFU, der sich das Bundesgericht angeschlossen hat, bei der Beurteilung von Sendeanlagen des betreffenden Mobilfunknetzes künftig die maximale installierte Sendeleistung und der maximale durch Fernsteuerung einstellbare Winkelbereich zugrunde gelegt werden (vgl. BGr, 6. September 2006, 1A.57/2006, E.5.1, www.bger.ch).

4.3 Die Be­schwer­de­füh­ren­den äusserten sich mit Eingabe vom 10.Juli 2006 in allgemeiner Weise zur Zulässigkeit des Qualitätssicherungssystems, ohne auf die gestellten Fragen betreffend dessen Überprüfung konkret einzugehen. In ihrer Stellungnahme vom 5.August 2006 machten sie geltend, das Qualitätssicherungssystem gemäss Rundschreiben des BAFU widerspreche der früheren Recht­spre­chung des Bun­des­ge­richts; mit dessen Tauglichkeit habe sich das Bun­des­ge­richt auch in seinen neusten Ent­scheiden nicht auseinandergesetzt. Das System laufe auf eine Selbstkontrolle der Netzbetreiber hinaus, und die Überwachungsmöglichkeiten der mit der Auditierung beauftragten Privatfirmen seien sehr begrenzt. Des Weiteren wandten sie sich gegen eine fast voraussetzungslose Zulassung weiterer Anlagen während der bis Ende 2006 dauernden Übergangsphase und machten geltend, diese verstosse gegen das Vorsorgeprinzip.

Die Be­schwer­de­geg­nerin 1 hatte sich bereits in ihrer Be­schwer­de­ant­wort zum Qualitätssicherungssystem geäussert und darauf hingewiesen, dass sie schon seit Jahren ein Kontrollsystem eingerichtet habe, welches die Anforderungen gemäss dem Rundschreiben des BAFU vom 16.Januar 2006 erfülle. Als einzige der schweizerischen Mobilfunkbetreiberinnen verfüge sie auch über eine Zertifizierung nach ISO9001 und ISO14001, und im Oktober 2005 habe sie überdies ein spezifisches Umweltaudit in Auftrag gegeben, dessen Empfehlungen bereits umgesetzt würden. Die Problematik einer Übergangsphase bis zum vollständigen Aufbau des Qualitätssicherungssystems stelle sich daher in ihrem Fall nicht. Mit Schreiben vom 26. Juni 2006 bestätigte sie sodann, dass sie sich verbindlich zur Einhaltung der Anforderungen gemäss dem Rundschreiben des BAFU vom 16.Januar 2006 verpflichtet habe.

4.4 Mit den neuesten Ent­scheiden hat das Bun­des­ge­richt seine ursprüngliche Recht­spre­chung, nach welcher der Immissionsprognose in jedem Fall die gesamte technisch mögliche Sendeleistung und der gesamte technisch mögliche Sendewinkel zugrunde gelegt werden mussten, dahin gehend präzisiert, dass die Einhaltung der bewilligten Sendeleistung und Senderichtung auch auf andere Weise als aufgrund der Hardwarekonfiguration gewährleistet werden kann (vgl. BGr, 6.September 1A.57/2006, E.5.1f., www.bger.ch, mit Hinweisen und mit Leitsatz publiziert in URP 2006, S.821). Es kann heute davon ausgegangen werden, dass ein Qualitätssicherungssystem gemäss Rundschreiben des BAFU vom 16.Januar 2006 als geeignetes Mittel zur Kontrolle der variablen Parameter einer Mobilfunkanlage anerkannt wird (BGr, 6.September 2006, 1A.57/2006, E.5.2, www.bger.ch; vgl. sodann die in E.4.2 zitierten Entscheide). Der Umstand, dass dieses System weitgehend auf einer Selbstkontrolle der Netzbetreiber beruht und die mit der Auditierung beauftragten Unternehmungen zweifellos keine umfassende Kontrolle aller Vorgänge vornehmen können, spricht nicht zum vornherein gegen dessen Tauglichkeit. Allfällige Mängel des Systems können aufgrund der Erfahrungen, die Ende 2007 ausgewertet werden sollen, behoben werden, und für den Fall, dass Stichprobenkontrollen dessen Verlässlichkeit grundsätzlich in Frage stellen, sieht das BAFU in seiner Stellungnahme vom 5.Juli 2006 eine umgehende Information der Vollzugsbehörden und entsprechende Konsequenzen für die Netzbetreiberinnen vor. In diesem Sinn hat das Bundesgericht denn auch in seinen jüngsten Entscheiden lediglich verlangt, dass die Baubewilligung mit einer Auflage ergänzt wurde, welche die Betreiberin der Mobilfunkanlage zur Einbindung derselben in ihr Qualitätssicherungssystem verpflichtet.

Die Be­schwer­de­geg­nerin 1 hat sich dazu verpflichtet, die Anforderungen gemäss dem Rundschreiben des BAFU einzuhalten. Dabei ist sie zu behaften. In ihrer Stellungnahme vom 26.Juni 2006 erklärt sie sich auch damit einverstanden, dass die Einbindung der vorliegend strittigen Mobilfunkanlage in das Qualitätssicherungssystem mit einer Auflage gesichert wird.

Die früher erörterte Problematik der bis zum vollständigen Aufbau des Qualitätssicherungssystems Ende 2006 dauernden Übergangsphase ist heute infolge des Zeitablaufs nicht mehr aktuell. Es braucht daher auch nicht mehr geprüft zu werden, wieweit das bisherige Kontrollsystem der Be­schwer­de­geg­nerin 1 den Anforderungen gemäss Rundschreiben des BAFU vom 16.Januar 2006 bereits genügt.

Bei dieser Sachlage erweist sich die Be­schwer­de im Wesentlichen als unbegründet. In teilweiser Gutheissung der Be­schwer­de ist lediglich anzuordnen, dass die bewilligte Mobilfunkanlage in das Qualitätssicherungssystem der Be­schwer­de­geg­nerin 1 eingebunden wird.

5.

Die Be­schwer­de­füh­ren­den mussten zum Zeitpunkt, da sie ihre Be­schwer­de einreichten, das kurz zuvor versandte Rundschreiben des BAFU betreffend Einführung des neuen Qualitätssicherungssystems noch nicht kennen. Insofern waren ihre damaligen Einwendungen zum Teil begründet, wobei die Be­schwer­de­geg­nerin 1 allerdings geltend macht, dass bei ihr ein vergleichbares Qualitätssicherungssystem schon länger im Betrieb sei. Die Be­schwer­de­füh­ren­den haben jedoch auch im weiteren Verlauf des Beschwerdeverfahrens an ihrer Auffassung festgehalten, wonach der Immissionsprognose einzig die technisch mögliche Sendeleistung und der gesamte mögliche Sendewinkel zugrunde zu legen seien, und ein Abstellen auf das Qualitätssicherungssystem abgelehnt (Eingaben vom 21.Mai und 10.Juli 2006). Im Ergebnis unterliegen sie daher mit ihrem Rechtsmittel fast vollständig.

Bei der Verteilung der Verfahrenskosten des Ver­wal­tungs­ge­richts ist dem geringfügigen Obsiegen der Be­schwer­de­füh­ren­den in etwas grösserem Umfang Rechnung zu tragen, um damit gleichzeitig die an sich erforderliche Anpassung der Kostenauflage des vor­in­stanzlichen Verfahrens abzugelten; diese kann somit unverändert belassen werden (§13 Abs.2 Satz1 in Verbindung mit §70 VRG). Die Gerichtskosten des Beschwerdeverfahrens sind demgemäss zu zwei Dritteln den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung (Beschwerdeführende 1 und 2 je 1/6, Beschwerdeführende 3.13.3 je 1/18 sowie Beschwerdeführende 4.1 und 4.2 je 1/12) und zu einem Drittel der Beschwerdegegnerin 1 aufzuerlegen.

Entsprechendes gilt für die Bemessung der reduzierten Par­tei­ent­schä­di­gung, welche die Be­schwer­de­füh­ren­den der Be­schwer­de­geg­nerin 1 nach demselben Schlüssel wie die Gerichtskosten sowie unter solidarischer Haftung zu entrichten haben (§17 Abs.2 lit.a VRG). Angemessen erscheint für das Verfahren vor Verwaltungsgericht eine Entschädigung von insgesamt Fr.1'000.- (§12 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 26. Juni 1997).

Demgemäss entscheidet die Kammer:

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 210.-- Zustellungskosten,
Fr. 3'210.-- Total der Kosten.

6. Mitteilung an