Urteil Verwaltungsgericht (ZH - VB.2005.00544)

I.

Die Vormundschaftsbehörde X bevorschusste die Kinderunterhaltsbeiträge für B (geboren 1987). Von Februar 2004 bis Dezember 2004 befand sich B während seiner gymnasialen Schulbildung in einem Austauschjahr in Australien. Nachdem die Behörde vom Auslandaufenthalt von B erfahren hatte, beschloss sie am 20.April 2005, die Bevorschussung der Kinderunterhaltsbeiträge per Ende Januar 2004 und für die Dauer des Auslandaufenthalts einzustellen. Sie begründete die Einstellung damit, dass während eines Aufenthalts im Ausland kein Anspruch auf Bevorschussung bestehe und der bereits während der Dauer des Auslandaufenthalts ausbezahlte Betrag von Fr.7'150.- zurückzuerstatten sei.

II.

Einen von der Mutter, A, erhobenen Rekurs wies der Bezirksrat Y am 19.Oktober 2005 ab.

III.

A reichte gegen den Beschluss des Bezirksrats am 17.November 2005 Beschwerde beim Verwaltungsgericht ein. Der Bezirksrat beantragte am 29.November 2005 Abweisung der Beschwerde unter Verzicht auf eine Vernehmlassung. Die Vormundschaftsbehörde X stellte am 13.Dezember 2005 ebenfalls den Antrag, die Beschwerde unter Kostenfolgen zulasten der Beschwerdeführerin abzuweisen.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Das Verwaltungsgericht ist funktionell und sachlich zuständig, Beschwerden gegen einen Beschluss eines Bezirksrats betreffend Alimentenbevorschussung zu beurteilen (§41 Abs.1, §19c Abs.2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24.Mai 1959, VRG; RB2001 Nr.22 = ZR100/2001 Nr.61). Der Streitwert beträgt Fr.7'150.-, weshalb die Behandlung der Beschwerde eigentlich in die einzelrichterliche Zu­ständigkeit fiele. Weil sich jedoch grundsätzliche Fragen stellen, ist die Entscheidung der Kammer zu übertragen (§38 Abs.2 und3 VRG).

2.

Der Bezirksrat erwog, dass bei einem Aufenthalt im Ausland kein Anspruch auf Bevorschussung besteht. Das Jugendhilfegesetz gewähre keine Ausnahme, und die Behördenpraxis nehme einen Auslandaufenthalt an, wenn die Abwesenheit des Kindes mehr als die gewöhnlichen Ferien umfasse. Entsprechend werde die Alimentenbevorschussung bei einem Schul- Studien-Auslandsemester von rund sechs Monaten sistiert. Die Bevorschussung sei deshalb für den Zeitraum der Auslandabwesenheit zu Recht eingestellt worden.

Die Beschwerdeführerin verweist auf ihre Rekursschrift und führt ergänzend aus, dass eine fundierte Ausbildung und damit verbunden ein Auslandaufenthalt nicht vom Geld abhängig gemacht werden dürfe.

Die Beschwerdegegnerin legt in der Beschwerdeantwort die bisherige Entwicklung der Alimentenbevorschussung für die vier Kinder der Beschwerdeführerin darunter B dar und erklärt, dass das Austauschjahr von B nicht Bestandteil des regulären Schulunterrichts sei. Wenn das Kind seinen Aufenthalt im Ausland habe, so bestehe kein Rechtsanspruch auf Bevorschussung, sofern der Auslandaufenthalt nicht zwingend zur Ausbildung gehöre. Dies treffe für ein Austauschjahr im Ausland nicht zu. Die Beschwerdeführerin sei verpflichtet gewesen, die Behörde über den Aufenthalt ihres Kindes im Ausland ebenso zu informieren wie über Veränderungen der finanziellen Verhältnisse. Sie habe seit Beginn des Schuljahres 2004/05 ihren Beschäftigungsgrad von 80% auf 100% erhöht, dies jedoch nicht gemeldet. Aufgrund ihres höheren Einkommens sei sie ab September 2004 nicht mehr zum Bezug von Bevorschussungsbeiträgen berechtigt gewesen.

3.

Kommen Eltern ihrer Unterhaltspflicht gegenüber den Kindern nicht nicht rechtzeitig nach, bevorschusst die Wohngemeinde des Kindes gegen Abtretung der Forderung die Unterhaltsbeiträge (§20 Abs.1 des Jugendhilfegesetzes vom 14.Juni 1981, JugendhilfeG; vgl. Art.293 Abs.2 des Zivilgesetzbuchs, ZGB). Hat das Kind seinen Aufenthalt im Ausland, besteht kein Anspruch auf Bevorschussung (§20 Abs.3 JugendhilfeG). In den Wegleitungen für die Behörden wird diese gesetzliche Regelung ohne weiteren Erklärungen wiederholt (Alimentenhandbuch, hrsg. vom Jugendamt des Kantons und der Stadt Zürich, 1992, S.110; Sozialhilfe-Behördehandbuch, hrsg. von der Abteilung Öffentliche Sozialhilfe des Sozialamts des Kantons Zürich, Ziff.4.2.1 S.1 [Stand Januar 2000]). Nach der im vorinstanzlichen Beschluss wiedergegebenen Auskunft des kantonalen Amtes für Jugend- und Berufsberatung ist dann von einem Auslandaufenthalt im Sinn von §20 Abs.3 JugendhilfeG auszugehen, wenn dieser mehr als die gewöhnlichen Ferien umfasst, wobei die Grenze bei fünf Wochen liegt (Auskunft des Amtes, wiedergegeben im Beschluss des Bezirksrates Y vom 14.Juni 2002).

4.

4.1 Der Wortlaut von §20 Abs.3 JugendhilfeG verneint einen Anspruch auf Bevorschussung der Kinderunterhaltsbeiträge bei einem Aufenthalt des Kindes im Ausland. Dies bedeutet, dass eine Bevorschussung gegen eine Gemeinde nicht durchgesetzt werden kann, was hingegen nicht ausschliesst, dass eine Gemeinde gleichwohl eine Bevorschussung bei einem Auslandaufenthalt gewährt.

4.2 Aus den Materialien ergibt sich, dass die Regelung von §20 Abs.3 JugendhilfeG erst gestützt auf einen Kommissionsantrag Aufnahme ins Gesetz fand (ABl1981, 305ff., 309). In der parlamentarischen Beratung wurde zur Einfügung dieses Ausschlussgrundes ausgeführt, dass Kinder, die sich normalerweise im Ausland aufhalten, keinen Anspruch auf Bevorschussung hätten. Dies habe sich aus Vorschlägen der Stadt Zürich ergeben (Prot.KR [1979-83], S.5786).

Das kantonale Jugendhilfegesetz führt die im Zusammenhang mit der Revision des Kindesrechts erlassene bundesrechtliche Bestimmung aus, wonach das (kantonale) öffentliche Recht die Ausrichtung von Vorschüssen für den Unterhalt des Kindes regelt, wenn die Eltern ihrer Unterhaltspflicht nicht nachkommen (Art.293 Abs.2 ZGB; Peter Breitschmid in: Basler Kommentar, 2.A., 2002, Art.293 ZGB N.3). Diese Norm des Zivilgesetzbuchs trat am 1.Januar 1978 in Kraft. Die damalige Schweizerische Konferenz für öffentliche Fürsorge erliess in der Folge Empfehlungen zur Bevorschussung von Unterhaltsbeiträgen für Kinder (undatiert; Zeitschrift für öffentliche Fürsorge 77/1980, S.26f.). Nach Ziff.8 Abs.2 besteht für Kinder, die ihren gewöhnlichen Aufenthalt im Ausland haben, kein Anspruch auf Bevorschussung. Gemäss einem Kurzkommentar zu diesen Empfehlungen gelten Schulungsaufenthalte im Ausland nicht als gewöhnlicher Aufenthalt im Sinn von Ziff.8 Abs.2 der Empfehlungen (Gusti Kaufmann, Empfehlungen zur Bevorschussung von Unterhaltsbeiträgen für Kinder, Zeitschrift für öffentliche Fürsorge 77/1980, S.13ff., 16). Diese Empfehlungen bezweckten, die Unterschiede bei der Umsetzung in den Kantonen zu reduzieren (a.a.O., S.14). Es spricht vieles dafür, dass diese Empfehlungen, welche im Verlauf des Jahres 1979 erlassen worden sein dürften, den Kommissionsantrag vom 26.Januar 1981 in Bezug auf §20 Abs.3 JugendhilfeG beeinflusst haben. So wird der in den Empfehlungen erwähnte, den Anspruch auf Bevorschussung ausschliessende gewöhnliche Aufenthalt im Ausland jedenfalls nach den Erklärungen in der parlamentarischen Beratung inhaltlich beinahe identisch übernommen (Kinder, die sich normalerweise im Ausland aufhalten, ). Ohne gegenteilige Anhaltspunkte kann somit davon ausgegangen werden, dass die Empfehlungen der Schweizerischen Konferenz für öffentliche Fürsorge beim Erlass des Jugendhilfegesetzes Beachtung fanden und dass in Bezug auf §20 Abs.3 JugendhilfeG auch die im Kurzkommentar zu den Empfehlungen formulierte Auslegung übernommen wurde.

4.3 Bei einem Rechtsvergleich mit den Nachbarkantonen zeigt sich, dass diese ähnliche Regelungen in Bezug auf den Auslandaufenthalt aufweisen. Anders als die Kantone Zürich und Schaffhausen (§4 lit.b der Alimentenbevorschussungsverordnung vom 14.Dezember 1999), welche den Aufenthalt nicht näher qualifizieren, verwenden alle anderen Nachbarkantone eine Umschreibung der Art des Auslandaufenthalts, der einer Bevorschussung entgegensteht. Diese Begriffsbestimmung knüpft allein an eine zeitliche Komponente an: So darf für eine Bevorschussung der Aufenthalt im Ausland nicht überwiegend (Aargau: §34 lit.c des Sozial- und Präventionsgesetzes vom 6.März 2001) bzw. nicht dauernd sein (St. Gallen: Art.3 lit.d des Gesetzes über Inkassohilfe und Vorschüsse für Unterhaltsbeiträge vom 28.Juni 1979; Schwyz: §4 lit.c des Gesetzes über Inkassohilfe und Bevorschussung von Unterhaltsbeiträgen für Kinder vom 24.April 1985; Zug: §5 lit.c des Inkassohilfe- und Bevorschussungsgesetzes vom 29.April 1993). Der Kanton Thurgau verlangt, dass der gewöhnliche Aufenthalt nicht im Ausland ist und bezieht sich dadurch ebenfalls auf ein zeitliches Element (§16 des Sozialhilfegesetzes vom 29.März 1984). Durch die Erwähnung dieser zeitlichen Komponente lässt in den genannten Kantonen somit nicht jeder Auslandaufenthalt eine Bevorschussung ausschliessen, sondern nur ein solcher, der eine gewisse Dauer überschreitet. Diese weitgehend übereinstimmenden kantonalen Regelungen lehnen sich an die erwähnten Empfehlungen der Schweizerischen Konferenz für öffentliche Fürsorge an und scheinen einem breiten Konsens zu entsprechen.

Die Materialien der Entstehungsgeschichte für die Zürcher Regelung deuten ebenfalls darauf hin (E.4.2), dass dem Gesetzgeber eine vergleichbare Konzeption vorschwebte. Deshalb lässt sich aus der Formulierung in §20 Abs.3 JugendhilfeG nicht zwingend folgern, dass ein jeglicher Aufenthalt im Ausland einer Bevorschussung entgegensteht.

4.4 Der Zweck der Regelung, einen Anspruch auf Bevorschussung der Kinderunterhaltsbeiträge bei einem längeren Auslandaufenthalt des Kindes zu verneinen, dürfte darin liegen, dass bei einem Auslandaufenthalt die Verwendung der bevorschussten Beiträge nur erschwert zu kontrollieren ist (vgl. Kaufmann, Empfehlungen [Kurzkommentar], S.16/Ziff.8). Bei einem von vornherein befristeten, zweckbestimmten Auslandaufenthalt kommt diesem Kontrolleffekt allerdings keine grosse Bedeutung zu. Zu berücksichtigen ist ferner, dass bei einer Ausbildung in der Schweiz wenn die übrigen Voraussetzungen erfüllt sind die Bevorschussung ohne weiteres geleistet wird. Solange die Ausbildung in einem zielgerichteten Rahmen andauert, vermag allein der Ausbildungsort kein taugliches Unterscheidungskriterium dafür bilden, ob die Bevorschussung zu gewähren ist nicht. Die Beschwerdeführerin sieht daher zu Recht eine Benachteiligung darin, dass die Zürcher Regelung durch die Einstellung der Bevorschussung während eines Auslandaufenthalts eine Ausbildung des Kindes im Ausland verunmöglichen kann. Dies muss umso mehr gelten, als die bevorschussten Beiträge nicht bedarfsabhängig sind, also bei einem allfällig erhöhten Unterhaltsbedarf bei einem Auslandaufenthalt nicht ansteigen und damit die bevorschussende Gemeinde nicht stärker belasten (§21 Abs.1 JugendhilfeG; §26 der Verordnung zum Jugendhilfegesetz vom 21.Oktober 1981, JugendhilfeV). Es darf entgegen der Ansicht der Beschwerdegegnerin auch keine Rolle spielen, ob die Ausbildung im Ausland Bestandteil des regulären Schulunterrichts bildet nicht; Auslandaufenthalte im Rahmen eines Austauschjahres während der gymnasialen Ausbildung sind nämlich nie obligatorisch. Diese Differenzierung findet jedenfalls keine rechtliche Grundlage in den Vorschriften zur Alimentenbevorschussung.

4.5 Zum selben Ergebnis führt auch eine verfassungskonforme Auslegung von §20 Abs.3 JugendhilfeG, weil die unterschiedslose Nichtgewährung der Bevorschussung bei jeglichem Auslandaufenthalt ungeachtet des damit verbundenen Zweckes nur schwer mit dem aus der Rechtsgleichheit abgeleiteten Differenzierungsgebot bei tatsächlich verschiedenen Verhältnissen zu vereinbaren wäre. Kinderunterhaltsbeiträge sind somit bei einem Auslandaufenthalt des Kindes die Erfüllung der übrigen Anspruchsbedingungen vorausgesetzt jedenfalls dann zu bevorschussen, wenn dieser Aufenthalt der Ausbildung des Kindes dient, diese Ausbildung nachweisbar ist und in einem im Vergleich zum Ausbildungsgang in der Schweiz üblichen Rahmen steht sowie in zeitlicher Hinsicht ein Jahr nicht übersteigt.

Ergänzend ist anzumerken, dass im Sozialversicherungsrecht vergleichbare Lösungen zu finden sind: Wo für den Leistungsbezug ein gewöhnlicher Aufenthalt in der Schweiz Voraussetzung ist, lässt die Praxis eine Unterbrechung dieses Aufenthalts namentlich zu Ausbildungszwecken von einem Jahr zu. Dies gilt insbesondere auch für die Ausrichtung von Kinderzulagen (§5a Abs.1 des [kantonalen] Gesetzes über Kinderzulagen für Arbeitnehmer vom 8.Juni 1958 in Verbindung mit §4a Abs.1 der Vollziehungsverordnung zum Gesetz über Kinderzulagen für Arbeitnehmer vom 16.Oktober 1958; Entscheid des Sozialversicherungsgerichts des Kantons Zürich vom 1.Oktober 2003, KA.2002.00042, www.sozialversicherungsgericht.zh.ch, mit Hinweis auf die sinngemässe Anwendung der Praxis zu Art.18 Abs.2 des Bundesgesetzes über die Alters- und Hinterlassenenversicherung vom 20.Dezember 1946, AHVG, bzw. Art.13 Abs.2 des Bundesgesetzes vom 6.Oktober 2000 über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts, ATSG; Ueli Kieser, ATSG-Kommentar, Zürich 2003, Art.13 N.14 Abs.3f.).

5.

Die Beschwerde ist teilweise gutzuheissen. Der Beschluss des Bezirksrats vom 19.Oktober 2005 und der Entscheid der Vormundschaftsbehörde X vom 20.April 2005 sind aufzuheben. Die Beschwerdegegnerin führt in der Beschwerdeantwort aus, dass die Anspruchsberechtigung für einen Teil des streitigen Zeitraums infolge des höheren Einkommens der Beschwerdeführerin nicht mehr erfüllt seien. Ob dies zutrifft, lässt sich aufgrund der vorliegenden Akten nicht schlüssig beurteilen. Die Sache ist deshalb zum Neuentscheid an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen (§64 Abs.1 VRG; Kölz/Bosshart/Röhl, §64 N.6). Die Gerichtskosten sind dem Ausgang des Verfahrens entsprechend der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§70 in Verbindung mit §13 Abs.2 VRG). Weil die Beschwerdeführerin in der von ihr thematisierten Grundsatzfrage vollständig obsiegt, führt die teilweise Gutheissung und Rückweisung nicht dazu, dass ein Teil der Kosten ihr aufzuerlegen ist.

Demgemäss entscheidet die Kammer:

Der Beschluss des Bezirksrats vom 19.Oktober 2005 und der Entscheid der Vormundschaftsbehörde X vom 20.April 2005 werden aufgehoben. Die Sache wird zum Neuentscheid im Sinn der Erwägungen an die Beschwerdegegnerin zurückgewiesen.

Fr.1'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 60.-- Zustellungskosten,
Fr.1'060.-- Total der Kosten.

4. Mitteilung an