Urteil Verwaltungsgericht (ZH - VB.2005.00455)

I.

A. Mit Verfügung vom 14.Juli 2003 genehmigte die Baudirektion das Projekt für eine Lärmsanierung der 300-Meter-Schiessanlage "Wieshof"-Wülflingen der Stadt Winterthur. Dabei wurde die Pegelkorrektur nach Anhang7 zur Lärmschutz-Verordnung vom 15.Dezember 1986 (LSV) auf K = -18.2dB festgelegt (ZifferI/a), die Erstellung von Schallschutztunnels für die zehn mit elektronischen Trefferanzeigen ausgerüsteten Scheiben verlangt und die Weiterverwendung der "handgezeigten" Scheiben untersagt (I/b). Für die trotz dieser Massnahmen angenommene Überschreitung des Immissionsgrenzwerts (IGW) an den Wohnhäusern L-Strasse 01 und 02 gewährte die Direktion Erleichterungen im Sinne von Art.14 LSV.

B. Hiergegen erhob B als Bewohner der Liegenschaft L-Strasse 03 für sich und im Namen zahlreicher Nachbarn am 28.August 2003 Rekurs. Sodann erhob die Stockwerkeigentümergemeinschaft L-Strasse 01 am 2.September 2003 Rekurs.

C. Während des hängigen Rekursverfahrens hob die Baudirektion die angefochtene Verfügung am 15.April 2004 widerrufsweise auf und lud den Stadtrat Winterthur ein, die 300-Meter-Schiessanlage auf Ende der Schiess-Saison 2004 stillzulegen.

II.

Einen gegen diese Verfügung erhobenen Rekurs wies der Regierungsrat am 13.Juli 2005 ab, soweit er darauf eintrat. Aus den Erwägungen ist festzuhalten:

Die durch Wiedererwägung bzw. Widerruf erfolgte Aufhebung der noch nicht rechtskräftigen Verfügung vom 14.Juli 2003 sei nach Anhörung der Parteien zulässig gewesen. Das Prozessthema beschlage daher vorab die Frage, ob die Schliessung zu Recht angeordnet worden sei. Weil die Erstellung einer Lärmschutzwand nicht Gegenstand der angefochtenen der aufgehobenen Verfügung bilde, habe sich auch der Regierungsrat damit nicht zu befassen. Aus dem Lärmgutachten C vom 30.Januar 2002 gehe hervor, dass die Schiessanlage die IGW überschreite und mit den Schiesstunnels nur der Mündungsknall gedämpft werde; zur Minderung auch des Geschossknalls wäre zusätzlich eine Lärmschutzwand erforderlich. Die Sanierung der Schiessanlage Wülflingen würde daher beide Massnahmen aber die Gewährung von Erleichterungen nach Art.14 LSV voraussetzen. Das Amt für Raumordnung und Vermessung (ARV) lehne die Erstellung einer Lärmschutzwand aus Gründen des Landschaftsschutzes ab. Nachdem in der Verfügung vom 14.Juli 2003 noch Erleichterungen gewährt worden seien, habe sich die Direktion aufgrund einer anderen Gewichtung des öffentlichen Interesses wiedererwägungsweise für die Schliessung der Anlage ausgesprochen. Obschon die Anzahl der Pflichtschützen im Zug der Armeereform XXI bis 2005 auf rund einen Drittel des bisherigen Bestands sinken werde, liessen sich die Immissionsgrenzwerte mit betrieblichen Massnahmen nicht einhalten. Hingegen genüge die nur zu 32% ausgelastete städtische Schiessanlage Ohrbühl den gesetzlichen Anforderungen. Dort könnten die Bundesübungen wie die freiwilligen Kurse und Wettkampfschiessen durchgeführt werden, weshalb sich für die Anlage Wülflingen keine Sanierungserleichterungen rechtfertigten. Weil sich letztere mit zumutbaren Massnahmen nicht sanieren lasse, könne der rechtmässige Zustand allein durch deren Schliessung erreicht werden. Der Schützenverein Wülflingen bestehe aus drei Sektionen, deren Mitglieder die drei bestehenden Anlagen (300m, 50m und 25m) nutzten. Wer in zwei drei Disziplinen schiesse, tue dies nicht unbedingt am selben Tag, so dass ein Standortwechsel kaum ins Gewicht falle. Der nicht nur aus Einwohnern aus Wülflingen zusammengesetzte Verein verliere weder Mitglieder noch Einnahmen, wenn er seine Anlässe in der Anlage Ohrbühl durchführe; weil letztere durch den öffentlichen Verkehr sehr gut erschlossen werde, sei der längere Anfahrtsweg zumutbar. Im Übrigen sei es nach Art.2 der Schiessanlagen-Verordnung vom 27.März 1991 (SchaV; gleichlautend in der Fassung vom 15.November 2004) Sache der Gemeinden, die Zuweisungen an die 300-Meter-Schiessanlagen vorzunehmen und für den ordentlichen Betrieb der Anlagen samt Aufwendungen für den Bau und Unterhalt zu sorgen. Die Standortgemeinde Winterthur bedauere zwar die Schliessung, habe die Verfügung vom 15.April 2004 jedoch nicht angefochten. Dies rechtfertige die Annahme, dass sie selbst die Verlegung des Betriebs auf die Anlage Ohrbühl als zumutbar erachte.

III.

Mit Beschwerde vom 19.September 2005 liess der Schützenverein Wülflingen dem Verwaltungsgericht unter Zusprechung einer Parteientschädigung beantragen, den Beschluss des Regierungsrats vom 13.Juli 2005 wie die Verfügung der Baudirektion vom 15.April 2004 aufzuheben. Ferner sei "der in der 300-Meter-Schiessanlage 'Wieshof' in Winterthur-Wülflingen auf 10 Scheiben mit elektronischer Trefferanzeige beschränkte und auf 16 Schiesshalbtage werktags und auf einen Schiesshalbtag sonntags reduzierte Schiessbetrieb aufrechtzuerhalten".

Namens des Regierungsrats schloss die Staatskanzlei in ihrer Vernehmlassung vom 6.Oktober 2005 auf Abweisung der Beschwerde. Denselben Antrag stellte die Baudirektion am 24.Oktober 2005. "Im Namen der Anwohner und Anwohnerinnen" äusserte sich B am 15./25.Oktober 2005 ebenfalls in ablehnendem Sinn.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

1.1 Streitgegenstand des Beschwerdeverfahrens bildet allein die von der Baudirektion angeordnete Schliessung der 300-Meter-Schiessanlage Wülflingen. Der Betrieb der östlich des Schiessstands liegenden 50-Meter- und 25-Meter-Anlage ist hingegen weiterhin gewährleistet.

1.2 Gemäss §§41ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24.Mai 1959 (VRG) ist das Verwaltungsgericht zur Beurteilung des angefochtenen Regierungsratsentscheids betreffend eine Sanierungsverfügung zuständig. Als Mieter der aufzuhebenden Anlage, dessen Mitglieder dort schiessen, ist der Beschwerdeführer nach §21 lit.a VRG bzw. nach dem gleich lautenden §338a Abs.1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7.September 1975 zur Beschwerde legitimiert. Laut §50 VRG können mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht nur Rechtsverletzungen geltend gemacht werden; die Ermessenskontrolle ist mit Ausnahme der in Abs.3 genannten, hier nicht vorliegenden Sonderfälle ausgeschlossen (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2.A., Zürich 1999, §50 N.1 und N.70ff.).

2.

Ob es sich bei der Aufhebung der Verfügung vom 14.Juli 2003 durch die angefochtene vom 15.April 2004 um eine Wiedererwägung einen Widerruf handelt, kann grundsätzlich dahingestellt bleiben. Die begriffliche und inhaltliche Unterscheidung von verschiedenen Rechtsbehelfen und Handlungsformen, welche das Zurückkommen auf eine Verfügung ermöglichen sollen, ist vor allem bezüglich Anordnungen von Bedeutung, die in formelle Rechtskraft erwachsen sind (vgl. zu diesen Unterscheidungen Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§86a-86d N.7ff.). Demgegenüber ist das Zurückkommen auf Verfügungen, welche wie vorliegend die Sanierungsverfügung der Baudirektion vom 14.Juli 2003 noch nicht in formelle Rechtskraft erwachsen sind, unter Vorbehalt des hier nicht verletzten Grundsatzes des Vertrauensschutzes (vgl. dazu Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4.A., Zürich 2002, Rz.627) nicht an besondere Voraussetzungen gebunden. Das gilt auch dann, wenn das Zurückkommen nicht im Sinn einer eigentlichen Wiedererwägung zugunsten des Verfügungsadressaten erfolgt, sondern diesen wie im vorliegenden Fall im Sinn eines Widerrufs belastet. Der Beschwerdeführer und die mitbeteiligte Stadt Winterthur machen denn auch nicht bzw. nicht mehr geltend, dass das Zurückkommen auf die Verfügung der Baudirektion vom 14.Juli 2003 unzulässig war.

3.

3.1 Bei der materiellen Beurteilung des von der Schiessanlage "Wieshof" in Winterthur-Wülflingen erzeugten Lärms hat sich der Regierungsrat auf das Gutachten der C vom 30.Januar 2002 abgestützt und ist mit dem Experten zum Schluss gekommen, dass der Schiessbetrieb die Immissionsgrenzwerte bei den Gebäuden L-Strasse 01 und 02 überschreite. Dem hält der Beschwerdeführer entgegen, dass die Lärmmessungen auf veralteten Daten aus den Jahren 1990-1992 beruhten. Damals sei jährlich im Mittel an 61 Halbtagen geschossen worden; ab 2003 sei der Betrieb auf weniger als 30 Übungen zu höchstens zwei Stunden vermindert worden. Ferner werde heute weitestgehend das Sturmgewehr 90 mit geringerem Mündungs- und Geschossknall eingesetzt. Aufgrund dieser veränderten Umstände sei ein neues Lärmgutachten einzuholen.

3.2 Wird ein amtliches Gutachten angeordnet, so unterliegt dieses als Beweismittel der freien Beweiswürdigung. Die Prüfung der Rechtsmittelbehörde kann sich indessen darauf beschränken, ob das von der Amtsstelle eingeholte Gutachten auf zutreffender Rechtsgrundlage beruhe, ob es vollständig, klar, gehörig begründet und widerspruchslos sei und ob der Gutachter hinreichende Sachkenntnis und die nötige Unbefangenheit bewiesen habe (RB2003 Nr.88 mit Hinweisen). Die Prognose von künftigem Lärm fällt wegen der Unbestimmtheit der massgebenden Faktoren meistens und auch im vorliegenden Fall schwer; auf die Ergänzung eines Gutachtens gar die Einholung eines Obergutachtens ist daher in aller Regel zu verzichten (vgl. auch VGr, 28.Januar 2005, VB.2004.00391 E.4 betreffend einen Heizlüfter, www.vgrzh.ch). Die Anzahl abgefeuerter Schüsse wie auch die verwendeten Gewehrtypen lassen sich nicht zuverlässig prognostizieren. Obschon es wünschenswert gewesen wäre, wenn der Sachverständige die Erhebungen aus dem Jahr 1995 aktualisiert hätte, kann nicht gesagt werden, dass seine Schlussfolgerung, wonach die Immissionsgrenzwerte bei den Gebäuden 01 und 02 mit über 15dB(A) massiv überschritten seien, dadurch in Frage gestellt wird. Die ebenfalls sachkundige Fachstelle Lärmschutz der Baudirektion hat in ihrer Stellungnahme vom 26.Juni 2002 zum Gutachten keine Einwendungen gegen die Messmethoden erhoben.

4.

4.1 Der Regierungsrat hat im angefochtenen Entscheid die massgebenden Rechtsgrundlagen des Umweltschutzgesetzes vom 7.Oktober 1983 (USG) und der Lärmschutz-Verordnung zur Sanierung von Schiessanlagen zutreffend dargelegt. Auf die entsprechenden Erwägungen kann nach §70 in Verbindung mit §28 Abs.1 VRG verwiesen werden. Gemäss Ziffer1 Abs.3 Anhang7 LSV gelten Schiessanlagen als öffentlich, wenn sie für Schiessübungen nach Art.62f. des Bundesgesetzes über die Armee und die Militärverwaltung (Militärgesetz) vom 3.Februar 1995 benötigt werden. Ausser der Durchführung von obligatorischen Übungen dienen die betreffenden 300-Meter-Schiessanlagen wie hier auch der Veranstaltung von privaten Anlässen wie Sportschiessen. Insoweit können die Anlagenbetreiber einer Sanierungsanordnung nicht die Interessen der Gesamtverteidigung im Sinn von Art.5 USG bzw. Art.14 Abs.1 lit.b LSV entgegenhalten. Vielmehr müssen sie entweder die Anlage baulich sanieren den privaten Schiessbetrieb nach Massgabe des regulären Sanierungsziels einschränken (BGE119 Ib 463 = URP 1994, S.69; Heribert Rausch in: Walter Haller [Hrsg.], Umweltrecht, Zürich 2004, Rz.332).

4.2 Die Frage, ob gestützt auf Art.14 Abs.1 LSV Erleichterungen zu gewähren seien und damit von der Einhaltung der IGW dispensiert werden könne, hat die Baudirektion zunächst in der Verfügung vom 14.Juli 2003 bejaht, dann aber mit dem am 15.April 2004 verfügten Widerruf verneint. Im Entscheid BGE119 Ib 463 hat das Bundesgericht eingehend geprüft, unter welchen Voraussetzungen sich Sanierungserleichterungen rechtfertigen. Zunächst ist festzuhalten, dass der Schiessstand Wülflingen mit zehn Scheiben und rund 25'000 Schüssen pro Jahr nicht als kleine Anlage zu betrachten ist (BGr, a.a.0., E.6c S.472). Das Bundesgericht erwog im Weiteren, dass die übereinstimmenden Zielsetzungen von Militär-, Raumplanungs- und Umweltrecht verlangten, den Schiesslärm nach Möglichkeit auf dasjenige Mass zu begrenzen, das die Bevölkerung in ihrem Wohlbefinden nicht erheblich störe. Führe ein Schiessbetrieb zur Überschreitung der Alarmwerte, so sei ein strenger Massstab angebracht. Wenn Wettkampfschiessen auf einer anderen Anlage, deren Betrieb die Immissionsgrenzwerte einhalte, möglich und zumutbar seien, habe ein Schützenverein durchaus noch ein Interesse, allein die Bundesübungen auf der bisherigen, nicht mehr umweltschutzkonformen Anlage durchzuführen (E.6f S.474). Müssten für die Bundesübungen und den Jungschützenkurs Sanierungserleichterungen in Anspruch genommen werden, sei es einer Schützengesellschaft grundsätzlich zumutbar, Wettkämpfe auf anderen Anlagen auszutragen, soweit diese in angemessener Distanz lägen und durch die Verlegung dorthin keine rechtswidrigen Verhältnisse entstünden (E.7b und 7c S.476f.).

4.3 Beim Betrieb von Schiessanlagen stehen die öffentlichen Interessen an der Erhaltung einer glaubwürdigen Landesverteidigung und des Lärmschutzes einander gegenüber. Wird eine Anlage vom Gemeinwesen betrieben, spielt bei der Auswahl von verschiedenen Sanierungsvarianten auch der haushälterische Einsatz öffentlicher Mittel eine bedeutende Rolle (BGE119 Ib 463 E.4b; Häfelin/Müller, Rz.552). Weil die Stadt Winterthur bereits erhebliche Mittel von über Fr.500'000.- für die umweltrechtskonforme Sanierung des wesentlich grösseren Schiessstands Ohrbühl als grösster Anlage im Kanton Zürich aufgewendet hat, fragt es sich, ob daneben noch Investitionen von ungefähr Fr.270'000.- in die streitbetroffene Anlage Wülflingen erbracht werden sollen. Entgegen den insoweit missverständlichen Beschwerdevorbringen hätte die Stadt Winterthur und nicht der Beschwerdeführer die Sanierungskosten zu tragen. Nach Angaben des Regierungsrats ist der Schiessstand Ohrbühl nur zu rund 32% ausgelastet, und selbst die Berechnung des Beschwerdeführers ergibt für das Jahr 2005 eine Belegung von lediglich 45,5%, womit noch beträchtliche Reserven bestehen. Wie der Regierungsrat sodann zutreffend ausgeführt hat, geht mit der Verringerung der Armeeangehörigen im Rahmen der Armeereform XXI auch ein Rückgang der Schiesspflichtigen einher. Weil der Militärdienst oft den Anlass für ausserdienstliches Schiessen bildet, dürfte sich die Nachfrage nach Schiessplätzen mittelfristig verringern. Endlich ist anzunehmen, dass technische Entwicklungen wie Simulatoren die Nachfrage nach realem Schiessen überdies zurückgehen lassen.

4.4 Zu prüfen bleibt die Verhältnismässigkeit der angefochtenen Anordnung. Die Stilllegung der Anlage ist offensichtlich geeignet, das Sanierungsziel herbeizuführen. Mildere Massnahmen führen nicht zum Ziel: Die Errichtung eines Lärmschutzwalls würde nach zutreffender Auffassung des Regierungsrats das Landschaftsbild empfindlich stören und wäre obendrein mit übermässigen Kosten verbunden. Betriebliche Massnahmen führen nach dem Lärmschutzgutachten und dessen Beurteilung durch die Fachstelle Lärmschutz auch nicht zum Ziel. Hinsichtlich der Abwägung zwischen den Interessen des Beschwerdeführers und jener der Anstösser sowie der Stadt Winterthur fällt ins Gewicht, dass die Stilllegung der Anlage im Wesentlichen zwar nur die Häusergruppe "L-Strasse" vom Lärm entlastet. Mit Schalldruckpegeln von über 90dB(A) selbst bei Verwendung des gegenüber dem Modell 57 geräuschärmeren Sturmgewehrs 90 fällt die Belärmung der hauptbetroffenen Liegenschaften L-Strasse 01 und 02 aber massiv aus. Unter Berücksichtigung der Pegelkorrektur wird der IGW immer noch um 15dB(A) im Fall einer Sanierung um rund 5-7dB(A) überschritten, was in Anbetracht des Umstands, dass ein Anstieg um 3Dezibel einer Verdoppelung entspricht (Rausch, Rz.281), als übermässig erscheint. Wie der Regierungsrat zu Recht feststellt, ist die Anlage Ohrbühl in Winterthur-Grüze mit dem öffentlichen wie mit dem privaten Verkehr sehr gut erschlossen, weshalb deren Benützung für die Mitglieder des Beschwerdeführers (im Unterschied zu den dem Urteil BGE119 Ib 463 zugrunde liegenden Verhältnissen) zumutbar ist. Wie zahlreiche Beispiele anderer Sportarten und Freizeitbeschäftigungen zeigen, kann keine Rede davon sein, dass die At­traktivität hauptsächlich von der räumlichen Nähe abhängt. Für den Fortbestand des Schützenvereins Wülflingen kommt es daher weit weniger auf den weiteren Betrieb der angestammten Anlage als auf die Attraktivität des Schiesssports insgesamt und den Wettbewerb zwischen gleichartigen Vereinen an. Schliesslich erfordert auch der unwahrscheinliche Fall, dass die Anlage Ohrbühl für längere Zeit nicht benutzt werden könnte, keine Sanierung des Schiessstands "Wieshof". Solche ausserordentlichen Umstände würden es vielmehr rechtfertigen, dass die Winterthurer Schützen vorübergehend auf Anlagen in der näheren Umgebung auswichen.

4.5 Diese Erwägungen führen zur Abweisung der Beschwerde. Die von der Baudirektion ursprünglich auf Ende der Schiess-Saison 2004 angeordnete Stilllegung wurde vom Regierungsrat in seinem Rekursentscheid vom 13.Juli 2005 um ein Jahr auf Ende der Schiess-Saison 2005 erstreckt. Die Vorinstanz trug somit dem im damaligen Sommer laufenden Schiessbetrieb Rechnung. Weil die Schiess-Saison jeweils schon anfangs März startet und die Planung dazu bereits im November des Vorjahrs beginnt, sind diese Vorbereitungsarbeiten des Beschwerdeführers auch im Entscheid des Verwaltungsgerichts zu berücksichtigen. Zu bedenken ist im Weiteren, dass die Verlegung der Schiessaktivitäten auf eine andere Schiessanlage zusätzlicher administrativer Vorarbeiten bedarf. Für deren Anhandnahme dürfte es im Zeitpunkt der Mitteilung des verwaltungsgerichtlichen Entscheids im Januar 2006 zu spät sein, wenn die Schiess-Saison bereits rund zwei Monate später anfängt. Aus Gründen der Verhältnismässigkeit drängt sich daher nicht eine sofortige Stilllegung der Schiessanlage auf. Der Schliessungstermin ist auf Ende der Schiess-Saison 2006 festzusetzen.

5.

Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird der Beschwerdeführer kostenpflichtig (§70 in Verbindung mit §13 Abs.2 VRG) und steht ihm keine Parteientschädigung zu (§17 Abs.2 VRG).

Demgemäss entscheidet die Kammer:

Fr. 1'500.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 90.-- Zustellungskosten,
Fr. 1'590.-- Total der Kosten.

7. Mitteilung an