Urteil Verwaltungsgericht (ZH - VB.2005.00323)

I.

A, 1992 in Y (Schweiz) geborener serbisch-montenegrinischer Staatsangehöriger, wohnt seit Juli 1992 in X (Kanton Zürich) und stellte dort das Gesuch um Einbürgerung. Der Gemeinderat von X lehnte am 7.März 2005 sein Gesuch um Aufnahme in das Gemeindebürgerrecht mit der Begründung ab, seine berufliche Ausbildung sei noch nicht gesichert und seine Eltern könnten ihn wirtschaftlich nicht unterstützen.

II.

Gegen diesen Beschluss liess A an den Bezirksrat Z rekurrieren und beantragen, den Beschluss des Gemeinderates aufzuheben und ihn ordnungsgemäss einzubürgern. Am 25.Juni 2005 wies der Bezirksrat den Rekurs ohne Kostenfolge ab.

III.

Mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht vom 1./2.August 2005 liess A beantragen, den Entscheid des Bezirksrates aufzuheben und das Verfahren zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen zurückzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.

Der Gemeinderat von X sowie der Bezirksrat beantragten, die Beschwerde abzuweisen respektive den Beschluss des Bezirksrates zu bestätigen.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Die Beschwerde an das Verwaltungsgericht gegen Anordnungen im Bereiche des Bürgerrechtserwerbs ist nur insofern zulässig, als ein Anspruch auf Einbürgerung besteht (§43 Abs.1 lit.l des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24.Mai 1959 [VRG] e contrario).

In der Schweiz geborene Personen ausländischer Staatsangehörigkeit werden im Recht auf kommunale Einbürgerung den Schweizer Bürgern und Bürgerinnen gleichge­stellt (§21 Abs.2 Satz1 des Gemeindegesetzes vom 6.Juni 1926 [GemeindeG]). Danach sind die politischen Gemeinden verpflichtet, jede mindestens seit zwei Jahren in der Gemeinde (bzw. im Kanton, wenn sie zwischen 16 und 25Jahre alt ist) wohnende gesuchstellende Person auf ihr Verlangen in das Bürger­recht der Gemeinde aufzunehmen, sofern sie sich und ihre Fa­milie selber zu erhalten ver­mag, genügende Ausweise über ihre bisherigen Heimats- und Familienverhältnisse und über einen unbescholtenen Ruf beibringt und eine Einkaufsge­bühr entrichtet (§21 Abs.1 Ge­meindeG).

Der Beschwerdeführer ist ein in der Schweiz geborener Ausländer. Damit hat er unter den Voraussetzungen von §21 Abs.1 GemeindeG Anspruch auf Erteilung des Gemeindebürgerrechts. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen gegeben sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1 Nach §21 Abs.1 GemeindeG ist eine Voraussetzung für die Aufnahme in das Gemeindebürgerrecht, dass sich die gesuchstellende Person "selber zu erhalten vermag". Die Fähigkeit zur wirtschaftlichen Erhaltung gilt gemäss §5 der Verordnung über das Gemeinde- und das Kantonsbürgerrecht vom 25.Oktober 1978 (BürgerrechtsV) als ge­geben, wenn die Lebenskosten und Unterhaltsverpflichtungen des Bewerbers der Bewerberin voraussicht­lich in angemessenem Umfang durch Einkommen, Vermögen und Rechtsansprüche gegen Dritte gedeckt sind. Zu den Ansprüchen gegenüber Dritten zählen insbesondere Forderungen gegenüber privaten und öffentlichen Versicherungs- und Vorsorgeeinrichtungen, also auch Forderungen aus den Sozialversicherungen wie Unfall- und Krankenversicherung, Alters- und Hinterbliebenenversicherung sowie Invalidenversicherung, Arbeitslosenversicherung und anderen. Darin enthalten sind auch Ergänzungsleistungen gemäss dem Bundesgesetz vom 19.März 1965 über Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung. Intakte soziale Netze, die selbst ungeachtet familienrechtlicher Unterstützungspflichten auch in finanzieller Hinsicht tragen werden, sind ebenfalls zu berücksichtigen (vgl. Handbuch Einbürgerungen, herausgegeben vom Amt für Gemeinden und berufliche Vorsorge des Kantons Zürich, Zürich 2002, Kap.3.3.2). Dagegen fallen Leistungen der öffentlichen Sozialhilfe Fürsorge als anrechenbare Einkünfte grundsätzlich ausser Betracht (VGr, 15.Dezember 2004, VB.2003.450, E.6.2; VGr, 17.Mai 2000, VB.2000.00134, E.2; VGr, 11.April 2001, VB.2001.00003, E.2b alle unter www.vgrzh.ch, im letzten Fall bestätigt durch BGr, 27.August 2001, 1P.340/2001, www.bger.ch), wobei allerdings der bloss vorübergehende Bezug von Sozialleistungen während der Dauer eines fremdenpolizeilichen Arbeitsverbotes noch nicht gegen die Annahme der wirtschaftlichen Selbsterhaltsfähigkeit spricht (vgl. BGr, 27.August 2001, 1P.340/2001, E.3b/dd, www.bger.ch). Für Anforderungen für die Einbürgerung in jeweils zumutbarem Ausmass (§22Abs.3 BürgerrechtsV).

Bei in der Schweiz geborenen ausländischen Personen (und ihnen gleichgestellten im Ausland geborenen Personen) ist es den Gemeinden verwehrt, strengere Anforderungen an die wirtschaftlichen Verhältnisse die Wohnsitzdauer zu stellen (§22 Abs.2 GemeindeG econtrario).

2.2 Der gesuchstellenden Person ist das rechtliche Gehör zu gewähren und sie hat auch das Recht auf Akteneinsicht nach den Bestimmungen des Verwaltungsrechtpflegegesetzes (§10 BürgerrechtsV). Dies beinhaltet auch die Verpflichtung der Behörde, der gesuchstellenden Person Gelegenheit zu geben, sich zu denjenigen aktenkundigen Angaben zu äussern, die die Einbürgerung gefährden könnten (Hans Rudolf Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3.A., Wädenswil2000, §31 N.2.5 und 3.6).

3.

Der Beschwerdeführer lässt vorbringen, seine Mutter sei invalide geworden und die Familie hätte somit Anspruch auf Ergänzungsleistungen. Würde das hängige Gesuch von der zuständigen Stelle nicht boykottiert, bestünde kein Bedarf mehr nach Leistungen der Fürsorge. Weiter sei sein Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt worden, da er nie angehört worden sei.

Die Vorinstanz führte im angefochtenen Beschluss aus, die Befragung eines dreizehnjährigen Jugendlichen zu seiner wirtschaftlichen Selbsterhaltungsfähigkeit hätte mangels der erforderlichen Urteilskraft ohnehin nur einen begrenzten Aussagewert. Eine solche Anhörung diene weder der Sachverhaltsermittlung noch könne sie als persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht angemahnt werden. Da der Beschwerdeführer zu einem späteren Zeitpunkt erneut ein Einbürgerungsgesuch stellen könne, sei seine Rechtsstellung nicht definitiv nachteilig geändert worden. Eine Rückweisung würde zudem nur dazu führen, dass nach erfolgter Anhörung wieder festgestellt werden müsste, die wirtschaftliche Selbsterhaltungsfähigkeit sei nicht hinreichend dargetan worden. Somit sei der Verfahrensmangel vorliegend geheilt.

Zur wirtschaftlichen Selbsterhaltungsfähigkeit hielt die Vorinstanz fest, es handle sich hierbei um einen unbestimmten Rechtsbegriff. Dabei sei zu berücksichtigen, dass das Bundesgericht den zuständigen Verwaltungsbehörden einen grösseren Ermessensspielraum zugestehe. Im Bereich der Einbürgerung stehe der Gemeinde ein qualifiziertes Ermessen zu, das nicht durch dasjenige einer kantonalen Instanz ersetzt werden könne. Solange die Gemeinde in guten Treuen noch keine zuverlässige Prognose hinsichtlich der wirtschaftlichen Selbständigkeit eines Jugendlichen treffen könne, sei sie nicht verpflichtet, zugunsten eines Kindes eines Jugendlichen anzunehmen, diese werde sich dann schon zu einem unbestimmten Zeitpunkt ergeben. Vor allem in Betracht falle, dass die Eltern des Beschwerdeführers von der Sozialbehörde wirtschaftliche Hilfe beanspruchten und der Beschwerdeführer damit indirekt bereits heute auch auf solche angewiesen sei. Der Entscheid der Gemeinde beruhe daher auf der "zumutbaren Annahme", dass der Beschwerdeführer zurzeit die Fähigkeit der wirtschaftlichen Selbsterhaltung nicht habe.

4.

4.1 Die Gemeinde stützte ihren negativen Entscheid hinsichtlich der wirtschaftlichen Verhältnisse des Beschwerdeführers offenbar auf die mit ihrem Formular "Bericht über den Bürgerrechtsbewerber" eingeholten Auskünfte. Dort gab die Sozialabteilung X bei der Frage, ob jemals Unterstützung geleistet worden sei, an: "Ja. Familie B und C wurde von 92 - 02.05 im Betrage von Fr.439'685.75 unterstützt! Diese Familie wird weiterhin unterstützt". Dem Beschwerdeführer hätte vor der Entscheidfindung Gelegenheit gegeben werden müssen, sich dazu äussern zu können (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2.A., Zürich 1999, §8 N.13). Ob er bezüglich aller Einzelheiten in diesem Bereich schon voll urteilsfähig war nicht, spielt dabei keine entscheidende Rolle. Im zweiten Fall hätte er seine Verfahrensrechte durch seine gesetzlichen Vertreter ausüben können. Die Gemeinde hat ihm somit das rechtliche Gehör verweigert.

4.2 Eine Verletzung des verfassungsmässigen Gehörsanspruchs führt grundsätzlich unabhängig von den Erfolgsaussichten in der Sache selbst zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids (BGE127 V 431 E.3d/aa, 126 V 130 E.2b S.132; VGr, 16.Oktober 2003, VB.2003.00093, E.2 am Anfang, www.vgrzh.ch; Benjamin Schindler, Die "formelle Natur" von Verfahrensgrundrechten, ZBl106/2005, S.169, 188ff.; vgl. auch VGr, 20.April 2005, VB.2005.00014, E.6.3, www.vgrzh.ch, mit weiteren Hinweisen).

Abweichend von diesem Grundsatz ist nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts eine Heilung möglich, wenn die unterlassene Gehörsgewährung in einem Rechtsmit­telverfahren nachgeholt wird, welches eine Prüfung im gleichen Umfang wie durch die Vor­instanz ge­stattet (BGE124II132 E.2d, 100Ib1 E.2). Wenn der Betroffene die Möglichkeit erhält, sich vor einer Beschwerdeinstanz zu äussern, die sowohl den Sachverhalt wie die Rechtslage frei überprüfen kann, darf eine nicht besonders schwerwiegende Verletzung des rechtlichen Gehörs als geheilt gelten (BGE126I68 E.2, 126V130 E.2b, 124V180 E.4a, 116V182 E.1b). Von einer nicht besonders schwerwiegenden Verletzung des rechtlichen Gehörs ist dann auszugehen, wenn eine Rückweisung der Sache zur Gewährung des rechtlichen Gehörs lediglich einen formalistischen Leerlauf darstellt und zu einer unnötigen Verfahrensverlängerung führen würde (Michele Albertini, Der verfassungs­mässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Bern 2000, S.459; Kölz/Bosshart/Röhl, §8 N.49).

4.3 Vorliegend ist die Vorinstanz davon ausgegangen, entsprechend dem dreigliedrigen Bürgerrecht hätte sie das Ermessen der Gemeinde zu respektieren und es stünde ihr demnach keine Ermessenskontrolle zu. Sie überprüfte in der Folge den erstinstanzlichen Entscheid nicht vollumfänglich und wies den Rekurs ab, da der bei ihr angefochtene Entscheid "auf der zumutbaren Annahme [beruht], dass der Rekurrent die Fähigkeit der Selbsterhaltung nicht hat". Die Vorinstanz hat ihre Kognition also nicht nur als eingeschränkt bezeichnet, sondern den Entscheid auch tatsächlich nicht umfassend überprüft und sich auf die Frage beschränkt, ob der Entscheid auf einer "zumutbaren" was wohl im Sinne von vertretbar zu verstehen ist Annahme beruhe. Somit konnte die festgestellte Gehörsverletzung nicht geheilt werden.

Eine Heilung des Verfahrensfehlers im vorliegenden Beschwerdeverfahren fällt wegen der aufgrund von §50 Abs.3 VRG e contrario eingeschränkten Kognition des Verwaltungsgerichtes von vornherein ausser Betracht.

Damit ist der angefochtene Entscheid aufzuheben und die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen.

4.4 Wie soeben ausgeführt, erachtete sich die Vorinstanz als nicht zur Ermessenüberprüfung befugt. Dieser Auffassung ist vorliegend nicht zu folgen: Die Rekursbehörden können auch die Ermessensausübung und die Interpretation unbestimmter Rechtsbegriffe durch die unteren Instanzen in vollem Umfange überprüfen (§20 Abs.1 VRG; Kölz/Bosshart/Röhl, §20 N.17). Lediglich im Bereich der geschützten Gemeindeautonomie und bei der Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe des kommunalen Rechts kommt den Rekursinstanzen nur eine beschränkte Überprüfungsbefugnis zu (Kölz/Bosshart/Röhl, §20 N.19). Die Frage der wirtschaftlichen Selbsterhaltungsfähigkeit einer in der Schweiz geborenen ausländischen gesuchstellenden Person ist wie vorne unter Erwägung2.1 dargestellt in dem Sinne abschliessend durch das kantonale Recht geregelt, als es den Gemeinden verwehrt ist, hiezu strengere Anforderungen aufzustellen; die kantonal-rechtlichen Voraussetzungen sind in diesem Sinne Maximalanforderungen, und die Gemeinde bewegt sich hier nicht in ihrem geschützten Autonomiebereich. Ein solcher würde sich nur dort und nur insoweit auftun, als die Gemeinde die Anforderungen herabgesetzt hat und es um die Anwendung und Auslegung dieser entsprechenden Normen geht.

Auch bei der Überprüfung von Schätzungen und Prognosen hat die Rekursbehörde volle Tatsachenkognition. Zurückhaltung ist allerdings dann geboten, sofern diese auf Fachwissen und anerkannten Methoden beruhen, was in ausgeprägtem Masse der Fall ist, wo sie sich auf ein Gutachten stützen (Kölz/Bosshart/Röhl, §20 N.14). Dies ist vorliegend bei der Frage der Prognose hinsichtlich der wirtschaftlichen Selbsterhaltungsfähigkeit nicht der Fall, weshalb auch unter diesem Aspekt die vorinstanzliche Kognition nicht eingeschränkt war.

Der Vorinstanz kam somit nach §20 Abs.1 VRG volle Kognition zu. Indem sie ihre Prüfungsbefugnis in unzulässiger Weise einschränkte, verletzte sie auch damit das rechtliche Gehör des Beschwerdeführers (BGE117Ia5 E.1a, 115Ia5 E.2b mit Hinweisen; VGr, 28.April 2004, PB.2003.00041, E.2.3.3, www.vgrzh.ch; Albertini, S.387f.).

Auch aus diesem Grund ist der angefochtene Entscheid aufzuheben.

4.5 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der angefochtene Entscheid wegen Verletzung des rechtlichen Gehörs aufzuheben ist und die Sache an die Vorinstanz zu neuer Entscheidung zurückzuweisen ist.

5.

Ausgangsgemäss sind die Kosten der unterliegenden Beschwerdegegnerin aufzuerlegen, und sie ist zu verpflichten, dem Beschwerdeführer eine angemessene Parteientschädigung zu bezahlen (§70 in Verbindung mit §13Abs.2 Satz1 VRG und §17 Abs.2 VRG).

Demgemäss entscheidet die Kammer:

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 60.-- Zustellungskosten,
Fr. 2'060.-- Total der Kosten.

5. Mitteilung an