Urteil Verwaltungsgericht (ZH - VB.2003.00348)

I.

A, ausländischer Staatsangehöriger, erhielt am 19. März 1996 den Ausweis F für vorläufig aufgenommene Ausländer. Bis Ende 2001 wurde er von der Asylorganisation der Stadt Zürich betreut und gemäss deren Richtlinien nach den Ansätzen des Bundes (URL 2000) unterstützt.

Infolge nachträglicher Ausrichtung von Arbeitslosentaggeldern ab 17.September 2001 wurde die Unterstützung durch die Asylorganisation eingestellt, weil die Taggelder von monatlich durchschnittlich Fr. 1'500.- über den Unterstützungsleistungen gemäss URL 2000 lagen. Im Frühjahr 2002 beantragte A erneut Unterstützungsleistungen, wobei diese nicht nach den URL 2000, sondern nach den höheren Ansätzen gemäss den Richtlinien der schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien) zu bemessen seien. Die Asylkommission (ein Organ der städtischen Fürsorgebehörde) entsprach diesem Gesuch am 19. Juni 2002, gestützt auf die Richtlinien der Fürsorgebehörde vom 12.Juni 2001 für die Unterstützung von Personen mit Ausweis F N nach den Ansätzen der SKOS.

Die Asylkommission beschloss am 10. Juli 2002, A werde ab 1.August 2002 nicht mehr nach den Weisungen und Richtlinien der Fürsorgebehörde der Stadt Zürich unterstützt. Einer allfälligen Einsprache entzog sie die aufschiebende Wirkung. Sie erwog, eine Unterstützung nach den SKOS-Richtlinien komme nicht mehr in Betracht, weil A die Bedingungen bezüglich Integration nicht erfülle, was bei der früheren Beschlussfassung vom 19.Juni 2002 verkannt worden sei. Unterstützungsleistungen gemäss URL 2000 entfielen, weil A nach wie vor (noch bis zum 16.September 2003) Arbeitslosentaggelder beziehe.

Die dagegen am 31. Juli 2002 erhobene Einsprache wies die Einspracheinstanz und Geschäftsprüfungskommission der Fürsorgebehörde am 18. November 2002 ab, ebenso die damit verbundenen Gesuche um unentgeltliche Rechtsverbeiständung und Wiederher­tellung der aufschiebenden Wirkung.

Den dagegen am 4. Dezember 2002 erhobenen Rekurs wies der Bezirksrat Zürich am 7.August 2003 ab. Das erneut gestellte Gesuch um unentgeltliche Rechtsverbeiständung wurde ebenfalls abgewiesen.

Mit Beschwerde vom 19. September 2003 beantragte A dem Verwaltungsgericht, die Beschlüsse der Vorinstanzen vom 10. Juli 2002, 18. November 2002 und 7. August 2003 seien aufzuheben und ihm sei für die vorinstanzlichen sowie das verwaltungsgerichtliche Verfahren die unentgeltliche Rechtspflege und ein unentgeltlicher Rechtsbeistand zu bewilligen.

Der Bezirksrat beantragte am 17. Oktober 2003 ohne weitere Ausführungen Abweisung der Beschwerde. Den nämlichen Antrag stellte die Fürsorgebehörde der Stadt Zürich am 4.November 2003.

Die Kammer zieht in Erwägung:

Das Verwaltungsgericht ist nach §19c Abs.2 und §41 des Verwaltungsrechts­flegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

Zu deren Behandlung wäre aufgrund des Fr. 20'000.- nicht übersteigenden Streitwerts an sich der Einzelrichter zuständig (§38 Abs.2 VRG). Weil dem Fall eine gewisse grund­ätzliche Bedeutung zukommt, ist er von der Kammer zu behandeln (§38 Abs.3 VRG).

Die SKOS-Richtlinien sind auf eine längefristige berufliche und soziale Integration der Unterstützten ausgerichtet. Ob und inwieweit diese Zielsetzung auch auf Ausländer anwendbar ist, hängt davon ab, welcher aufenthaltsrechtliche Status ihnen zukommt. Das Verfassungs- und Konventionsrecht schliesst bei der Bemessung der Unterstützungs­leistung derartige Differenzierungen nach dem rechtlichen Status wie erwähnt nicht aus (vgl. auch BGE121 I 367 E.2d). Vorläufig aufgenommene Ausländer können deshalb, da davon auszugehen ist, dass sie nicht in der Schweiz verbleiben werden, gestützt auf Art.14c Abs.4 ANAG in Verbindung mit Art.82 Abs.2 und 3 AsylG bei der Festsetzung und Ausrichtung der Sozialhilfe abweichend von den übrigen Soziahlhilfeberechtigten behandelt werden. Auf kantonaler Ebene bedarf es dafür nicht einmal eigens einer formellgesetzlichen Grundlage, da eine solche bereits auf Bundesebene besteht (BGr, 13.Novem­ber 2003, 2P.139/2003, E.3.6.3, www.bger.ch). Bei Erlass des heute geltenden §17 SHV durch den Regierungsrat am 11. Februar 1998 und dessen rückwirkendes In-Kraft-Treten am 1. Januar 1998 fiel die Fürsorge für vorläufig aufgenommene Ausländer bereits in die Zuständigkeit der Kantone (Art.14c Abs.6 aANAG in der Fassung des Bundesbeschlusses vom 16. Dezember 1994, AS 1994 2876, nunmehr Art.14c Abs.4 ANAG). Schon nach damaliger Rechtslage vergütete jedoch der Bund den Kantonen die Fürsorgeauslagen für jeden vorläufig aufgenommenen Ausländer pauschal (Art.14c Abs.7 und 8 aANAG, nunmehr Art.14c Abs.5 ANAG), welche Regelung das Bundesgericht zum Schluss veranlasst hat, diesbezügliche kantonale Verfügungen stützten sich auf Bundesrecht (vgl. BGE122 II 193 E.1). Angesichts dieser schon damals bestehenden engen Verflechtung des kantonalen Rechts mit der bundesrechtlichen Entschädigungs­regelung kann füglich angenommen werden, dass der kantonale Verordnungsgeber beim Erlass von §17 SHV im Asylbereich nicht über die Entschädigungsregelung des Bundes hinausgehen wollte. Die in §17 SHV statuierte Verbindlichkeit der SKOS-Richtlinien bezieht sich deshalb nicht auf Asylsuchende und vorläufig Aufgenommene. Das Gegenteil liesse sich höchstens dann annehmen, wenn in den Materialien entsprechende Anhalts­punkte vorhanden wären, was aber nicht der Fall ist. In die gleiche Richtung weisen auch die SKOS-Richtlinien selber, wenn es dort in der Einleitung heisst, dass von diesen Richt­linien Asylsuchende und vorläufig Aufgenommene nicht direkt erfasst werden (SKOS-Richtlinien, Zur Bedeutung dieser Richtlinien, vor Kapitel A). Demnach kann sich der Beschwerdeführer nicht auf §17 Satz3 SHV berufen.

5.2 Unbehelflich ist auch der Einwand, aus der für die kantonale Asylfürsorge am 4.November 2002 getroffenen Regelung in den am 1. Januar 2003 in Kraft getretenen §§5a und 5b SHG folge e contrario, dass zumindest bis Ende 2002 im Asylbereich die allgemeinen Bestimmungen der kantonalen Sozialhilfegesetzgebung anwendbar blieben. Wie sich aufgrund der vorstehenden Erwägungen ergibt, kann dieser Gesetzesrevision nicht eine derartige Tragweite beigemessen werden. Sie bezweckte nicht, bisher im Be­reich der Asylfürsorge geltendes Recht zu ändern; vielmehr sollen in diesem Bereich, so­weit er in die Regelungszuständigkeit des Kantons fällt, bisher fehlende Rechts­grundlagen neu geschaffen bzw. bestehende Rechtsgrundlagen klarer abgefasst werden (vgl. Antrag des Regierungsrates vom 14. November 2001 betreffend Änderung des Sozialhilfe­gesetzes, ABl 2001, 1790).

Ihren Beschluss vom 10. Juli 2002, den Beschwerdeführer ab 1. August 2002 nicht mehr nach den Ansätzen gemäss SKOS-Richtlinien zu unterstützen, begründete die Fürsorge­behörde damit, dass der Beschwerdeführer die diesbezüglichen Voraussetzungen gemäss Ziffer8 der Richtlinien vom 12. Juni 2001 nicht erfülle, weil er seit einiger Zeit seinen Zahlungsverpflichtungen gegenüber der Vermieterin und der Krankenkasse nicht mehr nachgekommen sei (vgl. Einspracheentscheid E.5). Der Bezirksrat bestätigte diese Beurteilung (Rekursentscheid E.3). Anders als im Einsprache- und im Rekursverfahren erhebt der Beschwerdeführer vor Verwaltungs­gericht keine Einwendungen gegen diese (die Anspruchsvoraussetzungen gemäss kommunalem Recht betreffende) Würdigung (Beschwerdeschrift Ziff.6).

Den Richtlinien der Fürsorgebehörde vom 12. Juni 2001 kommt nicht die Verbindlichkeit eines gesetzlichen Erlasses zu. Ihre Missachtung im Einzelfall kann jedoch unter dem Gesichtswinkel rechtsgleicher Behandlung rechtsverletzend sein (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflege­gesetz des Kantons Zürich, 2.A., Zürich 1999, §50 N.64). Aufgrund der vorliegenden Akten sowie angesichts dessen, dass der Beschwerdeführer diesbezüglich keinerlei Einwendungen mehr erhebt, besteht kein Anlass, die Erwägungen der Vorinstanzen, wonach der Beschwerdeführer die Voraussetzungen gemäss Ziff.8 der genannten Richtlinien nicht erfülle, infrage zu stellen.

7.4.1 Mit der so gefassten Bestimmung wollte der Gesetzgeber an die bundesgerichtliche Rechtsprechung betreffend den verfassungsrechtlichen Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung (heute Art.29 Abs.3 Satz2 BV) anknüpfen (Kölz/Bosshart/Röhl, §16 N.39 und 41). Danach ist einem Gesuch um unentgeltliche Rechtsverbeiständung je nach den Umständen des zu beurteilenden Falles und den Eigenheiten des betreffenden Verfahrens zu entsprechen, wenn die Interessen der bedürftigen Partei in schwer wiegender Weise betroffen und die zu beurteilende Sache in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten bereitet, die den Beizug eines Rechtsvertreters erfordern. Neben dem Schwierigkeitsgrad der sich stellenden Rechts- und Sachverhaltsfragen sind auch in der Person des Gesuchstellers liegende Gründe zu berücksichtigen, wie etwa dessen Gesund­heitszustand und Fähigkeit, sich im Verfahren zurechtzufinden, sowie die Bedeutung der Angelegenheit für diesen (BGE123 I 145 E.2b; 122 I 275 E.3a mit Hinweisen). Greift die angefochtene Verfügung stark in die Rechtsstellung des Gesuch­stellers ein, so kommt den genannten weiteren Kriterien minderes Gewicht zu. Handelt es sich um einen (nur) relativ schweren Eingriff, so muss die zu beurteilende Angelegenheit besondere tatsächliche rechtliche Schwierigkeiten aufweisen, denen der auf sich allein gestellte Gesuchsteller nicht gewachsen wäre. Die verwaltungs­gerichtliche Praxis hat einen Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung stets nur im Umfang dieser bundesver­fassungs­rechtlichen Minimalgarantie entsprechend den dargelegten bundesgerichtlichen Kriterien bejaht (so schon RB 1994 Nr.4; sodann RB 1998 Nr.5 zum anlässlich der Revision vom 8. Juni 1997 neu eingefügten §16 Abs.2 VRG; bezüglich unentgeltlicher Rechtsverbei­ständung in Streitigkeiten betreffend den Strafvollzug vgl. nunmehr RB 2001 Nr.6 mit Hinweisen auf die bundesgerichtliche Praxis zur Rechtsverbeiständung in Strafprozessen; vgl. auch VGr, 14. Oktober 2002, VB.2002.00288, www.vgrzh.ch).

In einem Einspracheverfahren ist bezüglich der Notwendigkeit eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes ein strenger Massstab anzulegen, weil die Einsprachebehörde wie die verfügende Verwaltungsbehörde noch in stärkerem Masse als die Rekurs- und Be­schwer­deinstanzen der Untersuchungs- und der Offizialmaxime verpflichtet sind (vgl. Kölz/ Boss­hart/Röhl, §16 N.42). Diese Zurückhaltung bezüglich der Bestellung eines unentgelt­lichen Rechtsbeistandes im Einspracheverfahren steht auch im Einklang mit der gesetzli­chen Regelung der Parteientschädigung in §17 Abs.1 VRG, wonach das Einsprache­verfahren den Verfahren vor Verwaltungsbehörden zugerechnet wird, in welchen die Zusprechung einer solchen Entschädigung generell ausgeschlossen ist (RB1998 Nr.7).

7.4.2 Streitig ist wie erwähnt, ob der Beschwerdeführer Anspruch auf Unterstützung nach den Ansätzen gemäss SKOS-Richtlinien statt bloss nach den Ansätzen gemäss URL 2000 habe (der Anspruch auf Unterstützung nach den Ansätzen gemäss URL 2000 ist nicht streitig; im Beschluss vom 10. Juli 2002 wurde die Unterstützung nur deswegen gänzlich eingestellt, weil die damals bezogenen Leistungen der Arbeitslosenversicherung den Unterstützungsanspruch noch überstiegen.). Wenn dem Beschwerdeführer die Unter­stützung nach den Ansätzen der SKOS-Richtlinien verweigert wird, greift dies nicht besonders stark in seine Rechtsstellung ein. Den Feststellungen des Bezirksrats, dass der Beschwerdeführer gut deutsch spreche und insofern problemlos in der Lage sei, seine Verhältnisse zu schildern und seine Anliegen zu formulieren, wird in der Beschwer­de­schrift nicht widersprochen. Es bestehen somit keine subjektiven, in der Person des Betroffenen liegende Gründe, die die Annahme rechtfertigen würden, der Beschwerde­führer könne sich in einem Verfahren vor Behörden nur schwer zurechtfinden. Der zu beurteilende Sachverhalt ist sodann in tatsächlicher Hinsicht nicht komplex; dessen Dar­legung vor den Behörden ist nicht mit besonderen Schwierigkeiten verbunden. Kom­plex sind hingegen die sich bei der Beurteilung des Sachverhalts stellenden Rechtsfragen, dies namentlich angesichts der wenig transparenten rechtlichen Grundlagen im Bundesrecht.

7.4.3 Unter den aufgezeigten Umständen ist es nicht rechtsverletzend, wenn dem Beschwerdeführer im Einspracheverfahren die unentgeltliche Rechtsverbeiständung ver­eigert worden ist, dies aber nur deswegen, weil für jenes Verfahren bezüglich der Not­wendigkeit eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes wie erwähnt ein strenger Massstab anzulegen ist. Angesichts der Komplexität der sich stellenden Rechtsfragen ist jedoch ein Anspruch auf unentgeltlichen Rechtsbeistand im Sinn von §16 Abs.2 VRG für das Rekursverfahren und für das jetzige Beschwerdeverfahren zu bejahen.

7.4.4 Gemäss §13 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 26. Juni 1997 wird dem unentgeltlichen Rechtsvertreter der notwendige Zeitaufwand nach den Ansätzen des Obergerichts (zurzeit Fr. 200.- je Stunde) entschädigt, wobei die Bedeutung der Streitsache und die Schwierigkeit des Prozesses zu berücksichtigen sind und Barauslagen separat entschädigt werden (Abs.1). Der unentgeltliche Rechtsbeistand hat dem Gericht vor dem Entscheid eine detaillierte Zusammenstellung über den Zeitaufwand und die Barauslagen einzureichen. Reicht er die Zusammenstellung nicht rechtzeitig ein, so wird die Entschädigung von Amtes wegen und nach Ermessen festgesetzt (Abs.2). Der Rechtsvertreter hat der Beschwerdeschrift keine Zusammenstellung über den Zeitaufwand und seine Barauslagen angefügt, weshalb eine angemessene Entschädigung für das vorangehende Rekurs- wie auch für das jetzige Beschwerdeverfahren festzusetzen ist.

Der Streitwert der zu beurteilenden Sache ist geringfügig. Desgleichen ist die Bedeutung der Streitsache als eher gering zu veranschlagen. Als angemessen erweist sich daher eine Entschädigung von Fr. 1'500.- für das Rekursverfahren und von Fr. 1'000.- für das Be­schwerdeverfahren (je einschliesslich Mehrwertsteuer und Barauslagen).

Die Gerichtskosten, die gemäss §70 in Verbindung mit §13 Abs.2 VRG dem unter­lie­gen­den Beschwerdeführer aufzuerlegen wären, sind infolge der ihm gewährten unentgeltlichen Prozessführung auf die Gerichtskasse zu nehmen. Eine Parteientschädigung nach §17 Abs.2 VRG steht ihm bei diesem Verfahrensausgang von vornherein nicht zu.

Demgemäss beschliesst die Kammer:

1. Dem Beschwerdeführer wird für das verwaltungsgerichtliche Verfahren die unent­geltliche Prozessführung bewilligt.

2. Dem Beschwerdeführer wird für das Rekursverfahren und das Beschwerde­verfahren in der Person von Rechtsanwalt B ein unentgeltlicher Rechts­beistand bestellt. Dieser wird für das Rekursverfahren mit Fr. 1'500.- aus der Staats­kasse und für das Beschwerdeverfahren mit Fr. 1'000.- aus der Gerichtskasse (Mehr­wertsteuer jeweils inbegriffen) entschädigt.

und entscheidet:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 60.-- Zustellungskosten,
Fr. 1'060.-- Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4. Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.