Urteil Verwaltungsgericht (ZH - VB.2000.00331)

I. Am 7.Mai 1973 mietete X beim Bestattungs- und Friedhofamt der Stadt Zürich für die Dauer von 50Jahren das Privatgrab Nr... in der Grösse von 6,6m2 im Friedhof Schwandenholz. Als am Grabplatz benützungsberechtigt wurde ne­ben dem Mieter selber dessen Sohn Y bezeichnet. Die Miete für die gesamte Mietdauer betrug Fr.7'920.-. Mit Nachtrag vom 9.April 1974 wurde das Grab für den Rest der laufenden Mietdauer um eine Grabstelle nach rechts auf total 9,9m2 erweitert, wofür ein zusätzlicher Mietzins von Fr.3'881.- festgesetzt wurde.

Am 15./29.Mai 1974 erteilte Y dem Bestattungs- und Friedhof­amt den Auftrag zur Bepflanzung und zum Unterhalt des genannten Familiengrabes. Das Grab sollte alljährlich im üblichen Rahmen gegen eine jährliche Gebühr regelmässig gegos­sen, gemäht und gejä­tet und im Frühling und Sommer wechselnd bepflanzt werden. Nachdem es in den 70-er Jahren zu Beanstandungen im Zusammenhang mit diesem Auftrag von Seiten des X ge­kommen war, gab die Grabpflege in den folgenden Jahren offenbar zu keinen weiteren Bemerkungen Anlass; jedenfalls wurden die jeweiligen Gebühren für den Grabunterhalt bis 1996 stets beglichen.

II. Nachdem die Rechnungen für den Grabunterhalt in den Jahren 1997 und 1998 über je Fr.426.- offen geblieben waren, auferlegte das Bevölkerungsamt der Stadt Zürich Y die genannten Gebühren am 9.Juli 1999 mittels förmlicher Verfügung. Eine hiergegen gerichtete Einsprache wies der Stadtrat von Zürich am 9.Februar 2000 ab.

Gegen diesen Beschluss erhob Y Rekurs beim Bezirksrat Zürich. Dieser wies das Rechtsmittel am 24.August 2000 im Wesentlichen aus folgenden Gründen ab: Mieter von Privatgräbern hätten nach Art.43 Abs.1 der städtischen Verordnung über das Bestat­tungswesen und die Friedhöfe vom 25.Juni 1971 den Auftrag für Bepflanzung und Unter­halt der Grabstätten dem Bestattungs- und Friedhofamt zu erteilen. Dies entspreche §38 Abs.1 der kantonalen Verordnung über die Bestattungen vom 7.März 1963, welche den Gemeinden anheimstelle, Grabbepflanzung und Grabunterhalt entweder den Ange­hörigen zu überlassen den Friedhofgärtnern vorzubehalten. Der Rekurrent persönlich habe diesen Auftrag im Jahre 1974 erteilt. Das Bestattungs- und Friedhofamt sei seinen ver­trag­lichen Pflichten nachgekommen. Eine Modifizierung des Auftrages in dem Sinne, dass das Friedhofpersonal keinerlei Grabpflege mehr zu erbringen habe und die Unterhalts­gebühr nurmehr noch als Schutzgebühr zur Beibehaltung der Grabumgebung geleistet werde, sei nicht aktenkundig.

III. Gegen diesen Beschluss erhob Y am 26./27.September 2000 Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte, auf die Einforderung der Unterhalts­beiträge 1997 und 1998 sei im Sinne einer Genugtuung und Entschädigung zu verzich­ten. Weiter bean­tragte er, Grabunterhaltsverträge seien mit Kündigungsmöglichkeiten auszustatten es müsse mindestens die unerwünschte Leistungserbringung ganz teilweise ausgeschlos­sen werden können. Sodann sei die unmittelbare Grabumgebung insoweit als Vertragsbe­standteil des Mietvertrages anzuerkennen, als nicht natürliche Veränderungen nur unter Mitwirkung der anstossenden Mieter zulässig seien, soweit keine Notsituation vorliege.

Die Stadt Zürich und der Bezirksrat Zürich verzichteten am 16.und 19.Oktober 2000 auf eine Beantwortung der Beschwerde.

Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1. Im Streit liegt in erster Linie eine Gebühr für den Grabunterhalt in den Jahren 1997 und 1998 in der Höhe von je Fr.426.-. Darüber hinaus stellt der Beschwerdeführer jedoch weitere den Grabunterhalt und die Grabmiete betreffende Anträge, welche nicht unmit­telbar vermögensrechtlicher Natur sind. Die Entscheidung ist daher ungeachtet des geringen Streitwertes in der Hauptsache der Kammer vorbehalten (§38 Abs.2 des Ver­waltungsrechtspflegegesetzes vom 24.Mai 1959/8.Juni 1997, VRG).

2. Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid lediglich auf Rechtsverletzungen hin. Eine Ermessensüberprüfung steht ihm -ausser bei Ermessens­missbrauch und Ermessensüberschreitung- nicht zu (§50 Abs.1 und2 VRG).

3. a) Mit Bezug auf die strittigen Grabunterhaltsgebühren bestreitet der Beschwer­deführer weder seine Eigenschaft als Gebührenschuldner noch die Gebührenhöhe an sich. Er macht in erster Linie Mängel in den vertraglichen Leistungen von Seiten des Friedhofes geltend, insbesondere soll die Veränderung der Grabumgebung ohne seine Einwilligung so­wie das unerwünschte Abräumen von Blumenschalen den getroffenen Vereinbarungen widersprechen. Die ihm aus diesen Vertragsverletzungen entstandenen Entschädigungs- und Genugtuungsforderungen will er im Ergebnis mit den geschuldeten Grabunterhaltsge­bühren verrechnen.

b) Kommunale Friedhöfe bilden nach herrschender Auffassung unselbständige öf­fent­lichrechtliche Anstalten (RB 1971 Nr.11; René A. Rhinow/Beat Krähenmann, Schwei­zerische Verwaltungs­recht­sprechung, Ergänzungsband, Basel/Frankfurt a.M. 1990, Nr.115 B IIIa; Fritz Gygi, Ver­waltungsrecht, Bern 1986, S.228; Thomas Fleiner, Grundzüge des allgemeinen und schweizerischen Verwaltungsrechts, Zürich 1980, S. 372). Bei der Beur­teilung der Rechtsnatur eines Vertrags ist massgeblich auf den Gegenstand der vertraglich geregelten Rechtsbeziehungen abzustellen. Handelt es sich unmittelbar um die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe, so liegt ein öffentlichrechtlicher Vertrag vor (Ulrich Häfelin/ Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3.A., Zürich1998, Rz.849).­ Beim Vertrag über die Miete eines Privatgrabs geht es einerseits darum, den Mie­tern eine Grabstelle bereit zu stellen. Anderseits sind die Privatgräber gemäss den vorgegebenen Ver­tragsbestimmungen (act.--) den jeweiligen Verordnungen und Reglementen unterworfen, damit eine schickliche Gestaltung der einzelnen Gräber und damit ein geordneter Vollzug des staatlichen Bestattungswesens gewährleistet ist. Im Übrigen sieht §62 Abs.1 der kanto­nalen Verordnung über die Bestattungen vor, dass Streitigkeiten über die Bestattungskosten im Verwaltungsverfahren zu entscheiden sind. Daraus ergibt sich, dass der Vertrag über die Miete eines Privatgrabes öffentlichrechtlicher Natur ist. Dasselbe trifft auch auf die vertrag­liche Regelung des Grabunterhalts zu, die einen engen Zusammenhang zum Mietvertrag aufweist und mit welcher ebenfalls eine den hiesigen Traditionen entsprechende Ausgestal­tung der Gräber erreicht werden soll. Dementsprechend sind die aus diesen Verträgen ent­stehenden Gebührenforderungen öffentlichrechtlicher Natur.

Gemäss Art.125 Ziff.3 OR können öffentlichrechtliche Forderungen des Gemein­wesens gegen den Willen des Gläubigers nicht durch Verrechnung getilgt werden. Da das Bevölkerungsamt der Stadt Zürich jegliche Gegenforderung des Beschwerdeführers aus Ver­tragsverletzung bestreitet, ist eine Verrechnung im vorliegenden Fall ausgeschlossen.

Die Einwände des Beschwerdeführers gegen die durch die Friedhofverwaltung vor­genommenen Umgebungsarbeiten rund um das Privatgrab erweisen sich im Übrigen als un­begründet: Solche Arbeiten stehen nämlich im Interesse der Pflege der gesamten Fried­hof­anlage. Bei deren Vornahme müssen die unter Umständen divergierenden Vorstellun­gen einzelner Mieter von Privatgräbern hinter dem öffentlichen Interesse an einer geord­neten, schicklichen und sicheren Gestaltung der Friedhöfe zurücktreten. Zudem haben sol­che Umgebungsarbeiten keinen direkten Zusammenhang mit dem Unterhalt des Privat­grabs, der allein von der vertraglichen Regelung umfasst wird.

c) Der Beschwerdeführer macht weiter geltend, er sei er zum Abschluss des Gra­bunterhaltsvertrages gezwungen worden; dieser müsse mit einer Kündigungsmöglichkeit ausgestattet werden zumindest müsse die unerwünschte Leistungserbringung ausge­schlossen werden können. Es ist fraglich, ob der Beschwerdeführer damit den Grabunter­haltsvertrag insgesamt und demzufolge die Grundlage für die Gebührenerhebung anfechten will. Da ein allfälliger Anspruch auf nachträgliche Anfechtung des Vertrages etwa wegen Übervorteilung Furchterregung (analog zu Art.21 und29 des Obligationenrechts [OR]) jedenfalls infolge Fristablaufs ohnehin längst verwirkt wäre, braucht der Einwand jedoch nicht näher geprüft zu werden.

Einzig soweit sich die im Mietvertrag enthaltene Pflicht, die Grabbesorgung dem Bestattungs- und Friedhofamt zu übertragen (vgl. act.--), dauerhaft im Fehlen einer or­dentlichen Kündigungsmöglichkeit des Grabunterhaltsvertrages von Seiten des Grabbe­rechtigten auswirkt, könnte darin allenfalls eine Widerrechtlichkeit erblickt werden, welche zusammen mit der daraus folgenden Teilnichtigkeit grundsätzlich jederzeit geltend gemacht werden kann. Wie es sich damit aber verhält, kann vorliegend offen bleiben. Nach dem Auftrag über die Bepflanzung und den Unterhalt des Grabes vom 15.Mai 1974 hat dieser Vertrag Gültigkeit bis zur schriftlichen Kündigung (act.--). Eine solche schriftliche Kündigung liegt nicht bei den Akten, noch wurde sie vom Beschwerdeführer auch nur be­hauptet. Ohne das Vorliegen einer derartigen Kündigung aber hat das Verwaltungsgericht keinen Anlass zur Prüfung, ob der Grabunterhaltsvertrag durch Kündigung allenfalls da­hingefallen sei und wie sich die gemäss Vertrag ausdrücklich gegebene Kündigungs­mög­lichkeit im Verhältnis zum Kontrahierungszwang des Privaten gemäss Mietvertrag und gemäss Art.43 Abs.1 der städtischen Verordnung über das Bestattungswesen und die Friedhöfe verhält. Immerhin sei an dieser Stelle bemerkt, dass diese letztere Bestimmung sich kantonalrechtlich auf §38 der Verordnung über die Bestattungen stützen kann und dass wohl ein gewisses öffentliches Interesse an einem minimalen Unterhaltsstandard zu­mindest bei grösseren und langfristig gemieteten Grabstellen besteht. Auch mögen durch­aus Gründe der Verwaltungsökonomie die Pflicht zur Übertragung einer minimalen Grab­besorgung auf eine Amtsstelle als zweckmässig erscheinen lassen.

4. Die Beschwerde ist demgemäss abzuweisen. Soweit der Beschwerdeführer mit seinen Anträgen betreffend Einräumung einer Kündigungsmöglichkeit und Mitsprache bei der Grabumgebung mehr als nur die Aufhebung der ihm auferlegten Grabunterhaltsgebüh­ren verlangt, gehen seine Begehren über den durch die erstinstanzliche Verfügung begrenz­ten Streitgegenstand hinaus. Darauf ist nicht einzutreten. ...

Demgemäss entscheidet das Verwaltungsgericht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

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