Urteil Verwaltungsgericht (ZH - VB.2000.00270)

I. Am 27.Juni 2000 ersuchte X, Inhaber einer Arztpraxis in Y, die Gesundheitsdi­rektion des Kantons Zürich um die Bewilligung, C, Inhaberin eines polnischen Arztdi­ploms, als Praxisassistentin zu beschäftigen. Die Gesundheitsdirektion lehnte das Gesuch vorerst formlos und auf Verlangen des Gesuchstellers am 28.Juli 2000 mittels förmlicher Verfügung ab.

II. Hiergegen gelangte X am 14.August 2000 an das Verwaltungsgericht und bean­tragte, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben und dem Gesuch zu entsprechen. In formeller Hinsicht verlangte er die Durchführung eines zweiten Schriftenwechsels und ergänzte seine Beschwerde am 22.August 2000.

Die Gesundheitsdirektion beantragte am 11.September 2000 die Abweisung der Beschwerde.

Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1. Streitgegenstand bildet vorliegend die Bewilligung zur Ausübung eines Berufs der Gesundheitspflege. Diesbezügliche erstinstanzliche Anordnungen der Direktionen und Ämter können gemäss §19a Abs.2 Ziff.2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24.Mai 1959/8.Juni 1997 (VRG) direkt mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht ange­fochten werden. Die sachliche und funktionelle Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist damit gegeben.

2. Die Beschwerdeergänzung vom 22.August 2000 erging noch innerhalb der Be­schwerdefrist und ist daher ohne Weiteres entgegenzunehmen.

Das Verwaltungsgericht entscheidet in der Regel aufgrund eines einmaligen Schriftenwechsels (vgl. § 58 VRG). Da die Gesundheitsdirektion die vorliegend strittige Verfügung in ihrer Vernehmlassung verteidigt, ohne diesbezüglich neue Verweigerungs­gründe anzuführen, ist ein zweiter Schriftenwechsel nicht angezeigt. Auch die Hoffnung des Beschwerdeführers, im Zeitpunkt der Erstattung der Replik im Besitz neuer relevanter Unterlagen zu sein, rechtfertigt keine Weiterung. Es bleibt dem Beschwerdeführer jederzeit vorbehalten, eine relevante Veränderung des massgebenden Sachverhalts zur Grundlage eines neuerlichen Gesuchs um Zulassung einer Assistenzärztin zu erheben.

3. Mit der Direktbeschwerde im Sinn von §19a Abs.2 VRG kann neben der Rechtsverletzung auch die Unangemessenheit der angefochtenen Verfügung geltend ge­macht werden (§50 Abs.2 und3 VRG).

4. a) Nach §7 Abs.1 lit.a des Gesundheitsgesetzes vom 4.November 1962 (Ge­sundheitsG) ist eine Bewilligung der Gesundheitsdirektion erforderlich, um gegen Entgelt berufsmässig Krankheiten, Verletzungen sonstige gesundheitliche Störungen festzustellen und zu behandeln überhaupt medizinische Verrichtungen vorzunehmen. Die Bewilligung wird gemäss §8 Abs.1 GesundheitsG erteilt, wenn der Gesuchsteller die durch dieses Gesetz verlangten fachlichen Anforderungen erfüllt, vertrauenswürdig ist und nicht an einem geistigen körperlichen Gebrechen leidet, das ihn zur Berufsausübung offensichtlich unfähig macht. Während die Voraussetzungen für die Ausübung der selb­ständigen ärztlichen Tätigkeit in §16 GesundheitsG selber geregelt sind, überlässt §8 Abs.3 GesundheitsG die Regelung der Zulassung von Assistenten und Vertretern dem Regierungsrat auf dem Verordnungsweg. Gemäss §7 Abs.1 der Verordnung über die Ärz­tinnen und Ärzte vom 6.Mai 1998 (ArztV) erteilt die Gesundheitsdirektion die Bewilli­gung zur unselbständigen ärztlichen Tätigkeit. Die §§8 und9 regeln alsdann die Voraus­setzungen der Assistenz in Krankenhäusern, Pflegeheimen, Polikliniken und ambulanten gemeinnützigen Institutionen, während sich §10 ArztV mit der Assistenz in Privatpraxen befasst. Nach dessen Abs.1 Satz1 darf die praxisberechtigte Person höchstens vier eidge­nössisch diplomierte Ärztinnen und Ärzte als Assistenzärztinnen und Assistenzärzte be­schäftigen.

b) Die Gesundheitsdirektion verweigerte dem Beschwerdeführer die ersuchte Be­willigung gestützt auf die letztgenannte Bestimmung, da die vorgesehene Assistentin nicht im Besitz eines eidgenössischen Arztdiploms sei. Die Verordnung sehe keine Ausnahmen für die Zulassung ausländisch diplomierter Assistenzärztinnen und ärzte in Privatpraxen vor, dementsprechend seien solche Bewilligungen von der Gesundheitsdirektion auch nie erteilt worden.

Der Beschwerdeführer macht allgemein geltend, das heute in Kraft stehende kanto­nale Gesundheitsrecht genüge verfassungsrechtlichen Ansprüchen nicht mehr, es sei daher nicht mehr anzuwenden zumindest nach Massgabe der Grundsätze des Revisionsent­wurfes auszulegen. Die enge Auslegung der Vorinstanz sei sach- und verfassungswidrig. Dieser pauschale Einwand ist verfehlt. Die von der Gesundheitsdirektion vorgenommene Auslegung von §10 ArztV stützt sich auf deren klaren Wortlaut und eine diesbezüglich durchgehende Praxis. Dieser Bestimmung des geltenden kantonalen Rechts könnte die Anwendung nur dann versagt werden, wenn sie übergeordnetem Recht widerspräche. Ein solcher Widerspruch ist nicht ersichtlich und wird vom Beschwerdeführer auch nicht näher substanziiert. Das Erfordernis eines eidgenössischen Arztdiploms auch für die unselbstän­dige ärztliche Tätigkeit liegt grundsätzlich im öffentlichen Interesse der Patientensicherheit und präsentiert sich als adäquates Mittel zur Durchsetzung eines gewissen Qualitätsstan­dards ärztlicher Leistung.

c) Der Beschwerdeführer macht weiter geltend, es sei verfassungsrechtlich nicht zu rechtfertigen, dass die Bedingungen für die Assistentenzulassung in Kliniken weiter seien als in Privatpraxen. Der Unterschied besteht im wesentlichen darin, dass öffentliche nicht aber private- Kliniken auch nicht eidgenössisch diplomierte Assistenten beschäftigen dür­fen, wenn sich keine geeigneten eidgenössisch diplomierten um die Stelle bewerben wenn ausländische Ärzte zur Ausbildung gegen schweizerische ausgetauscht werden (§8 Abs.1 und3 ArztV).

Die Gesundheitsdirektion begründet diese Unterscheidung damit, dass die staatli­chen Institutionen im stationären Bereich einen Versorgungsauftrag zu erfüllen hätten, wo­für genügend Ärzte zur Verfügung gestellt werden müssten. Damit wird nach den ver­schiedenen Aufgabenstellungen und Bedürfnissen in den beiden Bereichen der Patienten­versorgung stationär und ambulant- unterschieden, was ohne Weiteres als gerechtfertigt erscheint. Eine sachfremde gar willkürliche Unterscheidung zwischen der Assistenz­bewilligung in öffentlichen Kliniken und in Privatpraxen liegt daher nicht vor. Im Bereich der ambulanten Patientenversorgung selber unterscheidet die Verordnung nicht zwischen Privatpraxen und gemeinnützigen Instituten und verwehrt ausländisch diplomierten Assi­stenten die Zulassung an beiden Orten (vgl. §9 ArztV).

d) Nach Auffassung des Beschwerdeführers besteht im Kanton Zürich und speziell im Einzugsgebiet seiner Praxis eine Unterversorgung mit Ärzten und Einrichtungen, wel­che medizinische Behandlung nach den Regeln der Homöopathie offerieren. Auf diesen Umstand kommt es jedoch für die fragliche Bewilligung nicht an. Die Möglichkeit, bei einer medizinischen Unterversorgung der Bevölkerung auch ausländisch diplomierte Be­rufsangehörige mit gleichwertigen Diplomen zur Berufsausübung zuzulassen, bezieht sich nur auf die im Gesetz selber als bewilligungspflichtig erklärten Berufstätigkeiten (§8 Abs.2 GesundheitsG). Bei der ärztlichen Tätigkeit ist dies ausschliesslich die selbständige, nicht aber die unselbständige Berufsausübung. Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass die fragliche Bestimmung eine generelle ärztlich-ambulante Unterversorgung und nicht nur eine solche in einem spezifischen Fachbereich voraussetzt.

e) Weiter bringt der Beschwerdeführer vor, wenn die Gesundheitsdirektion auslän­disch diplomierte Ärzte als voll verantwortliche Praxisvertreter zulasse, müsse sie diese umso mehr auch als Assistenten unter fremder Verantwortung zulassen.

Gemäss §3 Abs.1 lit.a ArztV bildet das eidgenössische Arztdiplom auch für die Vertretung einer vorübergehend verhinderten praxisberechtigten Person Zulassungsvoraus­setzung. Mit der Behauptung, selber bereits mehrere Vertretungsbewilligungen von aus­ländisch diplomierten Ärzten gesehen zu haben, wirft der Beschwerdeführer der Gesund­heitsdirektion demnach eine gesetzwidrige Praxis vor und erhebt für sich Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht. Nachdem die Gesundheitsdirektion eine derartige gesetz­widrige Praxis betr. Praxisvertretungen jedoch in Abrede stellt und der Beschwerdeführer seine diesbezügliche Behauptung weder substanziiert noch einen konkreten Fall einer der­artigen Bewilligung benennt, kann auf den Einwand nicht eingegangen werden. Zum Hin­weis des Beschwerdeführers in seiner zweiten Eingabe, es seien im Kanton Zürich auslän­dische Ärzte im Bereich der Komplementärmedizin, insbesondere der Akupunktur, tätig, ist anzumerken, dass diese allenfalls nicht als Ärzte, sondern als Angehörige eines anderen medizinischen Berufs zugelassen sind; hat doch das Bundesgericht einen diesbezüglichen Entscheid des Verwaltungsgerichts aufgehoben und den Kanton Zürich zur Erteilung von Bewilligungen zur selbständigen Berufsausübung an nichtärztliche Akupunkteure ver­pflichtet (RB 1998 Nr.75; BGE 125 I 35). Im Übrigen wäre ohnehin fraglich, ob eine al­lenfalls systematische gesetzwidrige Zulassung ausländisch diplomierter Ärzte als Praxis­vertreter auch einen Anspruch auf eine andere gesetzwidrige Zulassung als Assistenzärztin verleihen könnte.

f) Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers garantiert auch die Zulassung als Leistungserbringer gemäss Bundesgesetz über die Krankenversicherung vom 18.März 1994 (KVG) keineswegs die Zulassung zur unselbständigen ärztlichen Tätigkeit nach dem kantonalen Gesundheitsgesetz. Beide Erlasse schützen grundsätzlich unterschiedliche Rechtsgüter. Die Kantone werden vom KVG weder zur polizeilichen Zulassung der vom Gesetz anerkannten Leistungserbringer verpflichtet, noch vermag das Gesetz die verfas­sungsrechtlich den Kantonen zugewiesene Zuständigkeit im Bereich des Gesundheitsrechts ausser Kraft zu setzen (VGR, 14.September 2000, VB.2000.00220).

5. ...

Demgemäss entscheidet das Verwaltungsgericht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

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