Urteil Verwaltungsgericht (ZH - PB.2000.00017)

I. A. Am 21.Mai 1999 wurde A zusammen mit einem Bekannten aus der Schweiz in São Paulo, Brasilien, wegen des dringenden Verdachts auf Drogenhan­del festgenommen. Mit Urteil der Bundesstrafkammer São Paulo vom 2.Februar 2000 wur­de er wegen Internationalem Drogenhandel mit einer Freiheitsstrafe von sechs Jahren und acht Monaten bestraft; das Urteil ist noch nicht rechtskräftig.

Am 5.Juli 1999 verfügte die Vorsteherin des Polizeidepartements der Stadt Zürich die vorsorgliche Ein­stel­lung von A im Dienst. Einer allfälligen Einsprache wurde die auf­schie­bende Wirkung entzogen. Am 26.Juli 1999 verfügte der Stadtpräsident von Zürich, dass A noch bis am 31.August 1999 der Lohn ausgerichtet werde; über den Be­sol­dungs­an­spruch ab 1.September 1999 werde im Disziplinarentscheid be­funden. Die Prä­si­dialverfü­gung enthielt keine Rechtsmittelbelehrung.

Den am 8.September 1999 von A erhobenen Re­kurs hiess der Bezirks­rat Zürich am 28.Oktober 1999 gut; er hob die angefochtene Präsidialverfügung vom 26.Juli 1999 auf und wies den Stadtrat Zürich an, A die Besoldung im bisherigen Umfang weiterhin auszurichten. Die gegen den Bezirksratsbeschluss seitens des Stadtrats Zürich erhobene Beschwer­de wies das Verwaltungsgericht am 15.Dezember 1999 ab.

Mit Schreiben vom 8.Februar 2000 (gleichentags auch per FAX übermittelt) an den Kommandanten der Stadtpolizei liess A gestützt auf Art.42 Abs.1 lit.a in Ver­bindung mit Art.42 Abs.2 der Verordnung über die Arbeitsverhältnisse des Personals der Stadt Zürich (Personalrecht) vom 15.Juli 1993 (PR) die sofortige Auflösung seines Ar­beitsverhältnisses erklären und um Ausrichtung der Besoldung bis zu diesem Datum ersuchen.

B. Am 9.Februar 2000 beschloss der Stadtrat Zürich, A die Besoldung bis 31.Au­gust 1999 auszurichten, und stellte er fest, dass diesem gemäss Art.9 Abs.5 der Verordnung über die Besoldungen des Personals der Stadt Zürich (Besoldungsverordnung) vom 15.Juli 1993 (BesoldungsV) für die Zeit nach dem 1.September 1999 kein Besoldungsanspruch zustehe, solange er wegen der Untersuchungshaft in Brasilien aus anderen Grün­den, die seiner Person zuzurechnen seien, den Dienst in Zürich nicht versehen könne; der Besoldungsanspruch nach der tatsächlichen Unmöglichkeit der Arbeits­leistung in Zürich werde im Disziplinarentscheid geregelt. Einem allfälligen Rekurs entzog der Stadtrat die aufschiebende Wirkung. In den Erwägungen führte der Stadtrat zusammenfassend aus, die Einstellung der Besoldung per 31.August 1999 rechtfertige sich sowohl gestützt auf Art.9 Abs.5 BesoldungsV als auch als vorsorgliche Massnahme gestützt auf Art.29 Abs.3 in Verbindung mit Art.93 und Art.88 Abs.3 PR. Das Diszipli­nar- allenfalls Administrativverfahren, in welchem über die Besoldungszahlung nach Wegfall der Verhin­derung zur Dienstleistung zu entscheiden sei, werde voraussichtlich erst nach Abschluss der Strafuntersuchung eröffnet werden.

II. Gegen diesen Beschluss liess A am 17.März 2000 Rekurs an den Bezirksrat Zürich erheben mit den Anträgen, ihm die Besoldung bis 8.Februar 2000 auszu­zahlen, ihm zudem das Dienstaltersgeschenk, die nicht bezogenen Ferientage sowie die ge­leisteten Übe­r­stunden zu vergüten, alles zuzüglich Zins zu 5% ab 8.Februar 2000 sowie den gesetz­lichen Freizügigkeitsleistungen auf den nämlichen Zeitpunkt.

Der Bezirksrat wies das Rechtsmittel am 20.Juli 2000 ab, im Wesentlichen mit der Begründung, die einstweilige Besoldungseinstellung sei als vorsorgliche Massnahme zuläs­sig, nicht hingegen als definitive Anordnung gestützt auf Art.9 Abs.5 PR.

III. Mit Beschwerde vom 14.September 2000 liess A dem Verwaltungsgericht beantragen, diesen Beschluss des Bezirksrats sowie denjenigen des Stadtrats aufzuheben und die Stadt Zürich zur Besoldungszahlung bis 8.Februar 2000 zu verpflichten. Ausserdem seien ihm das Dienstaltersgeschenk nach 15Jahren in der Höhe eines Zwölf­tels der Jahresgrundbesoldung, die nicht bezogenen Ferientage sowie die geleisteten Überstunden zu vergüten, alles zuzüglich Zins zu 5% ab 8.Februar 2000 und unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegegnerin.

Zur Begründung wurde im Wesentlichen vorgebracht, der Besoldungsentzug sei auch als vorsorgliche Massnahme nicht haltbar, weil zum Zeitpunkt der angefochtenen An­ordnung kein Arbeitsverhältnis mit der Beschwerdegegnerin mehr bestanden habe und weil vorsorgliche Massnahmen begriffsnotwendig nicht auf einen früheren Zeitpunkt zurückwir­­ken könnten. Sodann sei mit der zweitinstanzlichen Beurteilung im brasilianischen Straf­verfahren die Frage noch offen, ob die Untersuchungshaft des Beschwerdeführers zulässigerweise angeordnet worden sei. Bezüglich der Frage der Verhältnismässigkeit des Be­soldungsentzugs treffe es nicht zu, dass eine Rückforderung gefährdet wäre; auch sei zu berücksichtigen, dass der Beschwerdeführer 15Jahre mit besten Qualifikationen für die Be­­schwerdegegnerin gearbeitet habe. Der angefochtene Stadtratsbeschluss missachte die Entscheide des Bezirksrats und des Verwaltungsgerichts vom 28.Oktober bzw. 15.De­zem­­­­ber 1999. Der Stadtrat sei rechtsverletzend über die vom Beschwerdeführer zulässiger­weise vorgenommene Kündigung hinweggegangen.

Der Bezirksrat verzichtete am 6.Oktober 2000 auf Vernehmlassung: Die Beschwer­degegnerin liess am 16.Oktober 2000 Abweisung der Beschwerde beantragen.

Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

das Dienstaltersgeschenk nach 15Dienstjahren, die nicht bezogenen­ Ferientage sowie die geleisteten Überstunden zu vergüten und die gesetzlichen Freizügigkeitsleistungen zu erbringen. Damit ist er auf diese Anträge stillschweigend nicht einge­treten, was sich als rechtens erweist, da es insofern an einer anfechtbaren Anordnung der Be­schwerdegegnerin fehlte. Da die Beschwerdegegnerin im angefochtenen Beschluss vom Fortbestand des Arbeitsverhältnisses ausging, hatte sie keinen Anlass, sich mit diesen Ansprüchen zu befassen. Sie wird darüber von sich aus auf Antrag des Beschwerdeführers erst noch zu befinden und erneut den Anfechtungsweg zu öffnen haben. Soweit die er­wähnten Anträge vor Verwaltungsgericht erneuert werden, ist auch in diesem Verfahren da­rauf nicht einzutreten.

solange er wegen der Untersuchungshaft in Brasilien aus anderen Gründen, die seiner Person zuzurechnen seien, den Dienst in Zürich nicht versehen kann; Dispositiv Ziffer2 ist entsprechend zu kor­rigieren, und die Akten sind betreffend den definitiven Besoldungsentzug ab 1.September 1999 zur weiteren Untersuchung und zu neuer Entscheidung an die Be­schwerdegegnerin zu­rückzuweisen, wobei es sich rechtfertigen dürfte, die Rechtskraft des Strafurteils abzuwarten.

5. Der Bezirksrat hat die Zulässigkeit des Besoldungsentzugs als vorsorgliche Mass­­nahme nach §6 VRG geprüft mit der Begründung, §93 PR regle den Besoldungsanspruch nur im Zusammenhang mit einem Disziplinarverfahren. Auch wenn, wie das Verwaltungsgericht in PB.98.00018 vom 29.Januar 1999 entschieden hat, der im Rahmen eines Disziplinarverfahrens gestützt auf §93 PR verfügte vorsorgliche Besoldungsentzug für sich selber keine disziplinarische, sondern eine administrative Massnahme darstellt, so stellt sich gleichwohl die Frage, ob diese Vorschrift auch anwendbar ist, wenn wie hier ein Disziplinarverfahren überhaupt noch nicht eingeleitet worden ist. Auf Grund der systematischen Stellung der Bestimmung innerhalb des Disziplinarrechts wird diese Frage mit dem Bezirksrat eher zu verneinen sein. Wie jedoch der Bezirksrat zutreffend erkannt hat, lässt sich der vorsorgliche Besoldungsentzug unabhängig von der Einleitung eines Disziplinarverfahrens auf die allgemeine Bestimmung von §6 VRG stützen. Zwar kennt das städtische Personalrecht besondere Bestimmungen über die Anordnung vorsorglicher Massnahmen. Art.27ff. PR beziehen sich jedoch nur auf Änderungen des Arbeitsverhältnisses (Art.23ff.) und nicht auf den Wegfall des Besoldungsanspruchs gemäss Art.9 Abs.5 BesoldungsV, wie er hier in Frage steht.

a) Wie vorstehend ausgeführt wurde, bestehen trotz der dürftigen Aktenlage deutliche Anhaltspunkte dafür, dass der Beschwerdeführer seine Untersuchungshaft selbst verschuldet hat, was gemäss Art.9 Abs.5 BesoldungsV zum Verlust des Besoldungsanspruchs führen muss. Der definitive Entscheid darüber, ob der Beschwerdeführer die Untersuchungshaft schuldhaft verursacht hat, lässt sich hier, wo wegen der Durchführung des Strafverfahrens im Ausland die Untersuchungsakten mit vertretbarem Aufwand nicht greif­bar sind, wohl erst nach Vorliegen des rechtskräftigen Strafurteils fällen. Damit liegen Umstände vor, welche ein sofortiges Eingreifen zur vorläufigen Sicherung des Streitgegenstands, das heisst der Besoldungszahlung für die Zeit der Untersuchungshaft, zu rechtfertigen vermögen. Die Verhinderung von Besoldungszahlungen, auf die mit grosser Wahrschein­lichkeit kein Anspruch besteht, ist im öffentlichen Interesse geboten. Das gilt im be­sonderen Masse hier, wo angesichts der schlechten wirtschaftlichen Verhältnisse des Beschwerdeführers eine spätere Rückforderung wenig aussichtsreich erscheint. Sein Einwand, in einer solchen Lage befänden sich auch andere Käufer, die ihr Haus wegen eines in Konkurs gefallenen Generalunternehmers teilweise doppelt hätten bezahlen müssen, vermag da­ran nichts zu ändern. Angesichts der deutlichen Hinweise auf ein strafbares Verhalten des Beschwerdeführers, der immerhin von der ersten Instanz für schuldig befunden wurde, erweist sich die vorsorgliche Besoldungseinstellung auch als verhältnismässig. Mit dem Hin­weis auf 15 mit guten Qualifikationen geleistete Dienstjahre lässt sich dagegen nicht aufkommen.

b) Der angefochtene Beschluss betrifft die Besoldung ab 1.September 1999, welche unbestrittenermassen noch nicht ausbezahlt worden ist. Zugleich ist ein definitiver Entscheid über den Besoldungsanspruch ab diesem Zeitpunkt aufgrund der dargelegten Umstände noch nicht möglich, sodass ohne weiteres Raum bleibt für die angefochtene vorsorg­­liche Massnahme. Sie wirkt, indem sie eine noch ausstehende Besoldungszahlung verhindert, offenkundig in die Zukunft; von einer "rückwirkenden Wegnahme der Besoldung" kann keine Rede sein. Ob dem Beschwerdeführer während seiner Untersuchungshaft ein Besoldungsanspruch zusteht, wird nach Massgabe von Art.9 Abs.5 BesoldungsV aufgrund der weiteren Untersuchung noch zu entscheiden sein. Die vom Beschwerdeführer mittlerweile erklärte Kündigung ist für einen solchen Entscheid ohne Bedeutung. Sie mag das Disziplinarverfahren betreffen; der Verlust des Besoldungsanspruchs gemäss Art.9 Abs.5 BesoldungsV setzt jedoch kein disziplinarisches Verschulden und damit auch nicht die Einleitung eines Disziplinarverfahrens voraus.

c) Im Entscheid PB.99.00025 vom 15.Dezember 1999 hat das Verwaltungsgericht ausdrücklich festgehalten, der Ausgang des Verfahrens hindere den Stadtrat nicht daran, mittels eines formell korrekten Entscheids über die Frage der Einstellung der Lohnbetref­f­nisse neu zu befinden. Dass die angefochtene Verfügung eine "grobe Missachtung" dieses Rechtsmittelentscheids darstellen solle, ist deshalb nicht nachvollziehbar.

Die Beschwerde erweist sich damit bezüglich der vorsorglichen Einstellung der Besoldungszahlung per 1.September 1999 als unbegründet.

6. Die Beschwerde ist somit insoweit gutzuheissen, als sie sich gegen Dispositiv Ziffer2 des angefochtenen Stadtratsbeschlusses betreffend die Feststellung des definitiven Besoldungsentzugs während der Untersuchungshaft und die entsprechende Abweisung des Rekurses richtet; Dispositiv Ziffer2 des Stadtratsbeschlusses vom 9.Februar 2000 ist deshalb auf den Besoldungsbezug ab 1.September 1999 als vorsorgliche Massnahme zu beschränken. Bezüglich des definitiven Besoldungsentzugs sind die Akten zur weiteren Untersuchung und neuen Entscheidung an den Stadtrat zurückzuweisen. Im Übrigen ist die Be­schwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.

...

Demgemäss entscheidet das Verwaltungsgericht: