Urteil Verwaltungsgericht (SO - ZZ.1995.28)

2.a) Nach Art. 9 Abs. 1 USG (SR 814.01) hat die Behörde, bevor sie über die Planung, Errichtung Änderung von Anlagen, welche die Umwelt erheblich belasten können, entscheidet, die Umweltverträglichkeit zu prüfen; der Bundesrat bezeichnet diese Anlagen. Der Bundesrat hat in der UVPV vom 19. Oktober 1988 (in Kraft seit 1. Januar 1989) sämtliche im Anhang aufgeführten Anlagen als UVP-pflichtig erklärt und in Art. 5 auch für das massgebliche Verfahren auf den Anhang verwiesen (Abs. 3); soweit es im Anhang nicht bestimmt werde, sei es durch das kantonale Recht zu bezeichnen. Die Kantone hätten dabei dasjenige Verfahren zu wählen, das eine frühzeitige und umfassende Prüfung ermögliche. Sähen sie für bestimmte Anlagen eine Sondernutzungsplanung vor, gelte diese als massgebliches Verfahren, wenn sie eine umfassende Prüfung ermögliche (Abs. 4). Im Anhang zur UVPV sind unter Ziffer 11.4 Parkhäuser und -plätze für mehr als 300 Motorwagen als UVP-pflichtige Anlagen festgehalten; das massgebliche Verfahren ist durch das kantonale Recht zu bestimmen.

Nach § 46 lit. b des Planungsund Baugesetzes (PBG, BGS 711.1) ist ein Gestaltungsplan (Sondernutzungsplan) in jedem Fall nötig für Bauten und Anlagen, für welche eine UVP erforderlich ist, mit Ausnahme von Strassen, Skipisten und Gesamtmeliorationen etc. Nach § 15 der Verordnung über Verfahrenskoordination und Umweltverträglichkeitsprüfung vom 28. September 1993 (VUV, in Kraft seit 1. Januar 1994) erfolgt die UVP im Rahmen der Leitverfahren nach VUV; das Leitverfahren stellt gleichzeitig das massgebliche Verfahren nach Art. 5 UVPV dar. Leitverfahren für UVP-pflichtige Anlagen und damit massgebliches Verfahren ist nach dem Anhang zur VUV das Gestaltungsplanverfahren. Diese Regelung entspricht der bundesrechtlichen Vorschrift, wonach das Sondernutzungsplanverfahren das massgebliche Verfahren ist, wenn es vom Kanton vorgeschrieben ist und eine umfassende Prüfung ermöglicht.

Vor dem Erlass der VUV hatte der Kanton das massgebliche Verfahren für die Durchführung der UVP nirgends festgelegt. Da aber nach § 46 PBG für die Errichtung einer UVP-pflichtigen Baute ein Sondernutzungsplan notwendig ist und ein Parkhaus nicht unter die Ausnahmen fällt, war gestützt auf Art. 5 Abs. 4 UVPV von Bundesrechts wegen jedenfalls seit Inkrafttreten des PBG das Gestaltungsplanverfahren als massgebliches Verfahren für die Durchführung der UVP bestimmt.

Das gilt aber auch für die Zeit vor Inkrafttreten des PBG. Das vorher geltende Baugesetz (BauG vom 3. Dezember 1978) sah bereits vor, dass ein Gestaltungsplan in jedem Fall nötig sei für Bauten und Anlagen mit schädlichen stark störenden Auswirkungen (Lärm, Rauch, Gestank usw.) mit grossem Verkehrsaufkommen, namentlich auch für Parkhäuser (§ 46 lit. b BauG). Spätestens seit dem 1. Januar 1989 ist also klar bestimmt, dass die UVP für UVP-pflichtige Parkhäuser im Gestaltungsplanverfahren durchzuführen ist.

Fraglich und zu prüfen ist, was vor Inkrafttreten der UVPV galt. Nach gefestigter Rechtsprechung des Bundesgerichts war Art. 9 USG sofort nach Inkrafttreten anzuwenden, also die Umweltverträglichkeit einer Anlage, welche die Umwelt erheblich belasten könnte, bei Planung, Errichtung Änderung zu prüfen (Heribert Rausch, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Zürich 1993, N 208 zu Art. 9 USG, mit zahlreichen Hinweisen). Der Umstand, dass die UVPV noch nicht erlassen war, änderte daran nichts (BGE 113 Ib 225 ff., Kiesgrube Lommiswil, insbes. E. 3a). Vom kantonalen Recht her war, wie erwähnt, aufgrund der geltenden Baugesetzgebung wegen der möglichen stark störenden Auswirkungen bzw. des grossen Verkehrsaufkommens für das Parkhaus ein Gestaltungsplan notwendig. Bei dieser Rechtslage drängte sich auf, alle Anlagen, welche nach kantonalem Recht wegen ihrer potentiell stark störenden Auswirkungen der Sondernutzungsplanung (Gestaltungsplanpflicht) unterlagen, solange auch als Bauten bzw. Anlagen zu betrachten, welche im Sinne des USG die Umwelt erheblich belasten könnten, bis das Bundesrecht nicht Klarheit geschaffen hatte. Dies um so mehr, als sich ja auch aus den Materialien zum USG darauf deutliche Hinweise ergaben, indem dort von ähnlichen Bauten bzw. Anlagen die Rede war wie in § 46 lit. b BauG (vgl. BGE 113 Ib 225 ff., E. 3b). Und da im Gestaltungsplanverfahren das nachfolgende Baubewilligungsverfahren derart weit vorbestimmt wird, dass dort eine umfassende Beurteilung kaum mehr möglich ist, konnte die Umweltverträglichkeitsprüfung sinnvoll nur im Gestaltungsplanverfahren stattfinden (BGE 113 Ib 225 ff., E. 3c; Heribert Rausch, a.a.O., N 37 zu Art. 9 USG). Von Bundesrechts wegen war also seit 1. Januar 1985 eine Umweltverträglichkeitsprüfung bei der Planung des Parkhauses notwendig; da die UVPV noch nicht erlassen war, genügte eine materielle Prüfung (mit Prognose über die Immissionen, Abklärung möglicher Emissionsbegrenzungen, Prüfung von Alternativen, umfassender Interessenabwägung; vgl. BGE 113 Ib 225 ff., E. 3d).

b) Die IG Parkhaus Vorstadt reichte den Teilzonenund Gestaltungsplan "Bahnhofparking" mit Sonderbauvorschriften nach Vorabklärungen im Jahre 1986 ein. Planinhalt sind einerseits die Zuweisung des entsprechenden Areals zur Gewerbezone (§ 1 Sonderbauvorschriften), anderseits Gestaltungsvorschriften für den geplanten Baukörper (Gestaltungsbaulinie, Gebäudehöhe etc., Plan und § 2 f. Sonderbauvorschriften) und für die Umgebung (Plan und § 4) sowie die Erschliessung (Festlegung der zu öffentlichem Strassenareal auszuscheidenden Fläche, Baulinien und § 5 f.). Der Plan wurde durch die Planungskommission, die Baukommission und die Gemeinderatskommission der Stadt Solothurn Anfang 1987 vorbehandelt. Diskussionspunkte waren einerseits die Dimension, insbesondere die Länge des geplanten Baus im Hinblick auf die städtebauliche Eingliederung, anderseits primär die Erschliessung, welche sich bereits im voraus als möglicherweise problematisch gezeigt und zur Erstellung eines Gutachtens geführt hatte. Der Gemeinderat beschloss am 2. Juni 1987, den Plan aufzulegen und ihn unter dem Vorbehalt von eingehenden Einsprachen gleich zu genehmigen. In bezug auf die möglichen Umweltauswirkungen ging er davon aus, diese seien allenfalls im Baubewilligungsverfahren zu prüfen. Eine Umweltverträglichkeitsprüfung hielt er für nicht notwendig. Er lehnte es insbesondere auch ab, wegen der längst als problematisch erkannten Verkehrsund Immissionssituation zur Durchsetzung des Parkplatzkonzeptes P-84 eine Bewirtschaftung der geplanten Parkplätze im Gestaltungsplan vorzuschreiben ein Verkehrsund Parkkonzept erstellen zu lassen, welches mit Eröffnung des Parkhauses in Kraft treten könnte. (...)

Der Regierungsrat des Kantons Solothurn genehmigte den Teilzonenund Gestaltungsplan "Bahnhofparking" am 13. Dezember 1988 mit Bemerkungen und Vorbehalten. Im Entscheid wird davon ausgegangen, es handle sich um ein Parkhaus für ca. 350 Autos, und bemerkt, formell sei das Verfahren richtig durchgeführt worden. Materiell sei noch anzubringen, dass wegen des erhöhten Verkehrsaufkommens im Bereich der Parkhauszufahrt (...) ein neues Strassenprojekt ausgearbeitet werden müsse; weil der Gestaltungsplan die Verkehrsprobleme auf der Kantonsstrasse offenlasse, müsse die Genehmigung unter dem Vorbehalt der noch ausstehenden Erschliessungsplanung über die Kantonsstrasse erfolgen. Im weitern sei, da die UVPV auf den 1. Januar 1989 in Kraft trete, im Baugesuchsverfahren das Bauvorhaben abschliessend auf das Einhalten der Forderungen aus der Umweltschutzgesetzgebung zu überprüfen. Für eine allfällige Unterschreitung des Grundwasserspiegels sei im übrigen eine Bewilligung durch das kantonale Amt für Wasserwirtschaft erforderlich.

c) Das gesamte Planerlassund -genehmigungsverfahren spielte sich also unter der Geltung des USG ab. Dass auf der Ebene der Gemeinde, zumindest im Zeitpunkt der Planauflage im Juni 1987, keine formelle Umweltverträglichkeitsprüfung durchgeführt wurde, ist verständlich, da gemäss Entwurf zur UVPV vom Mai 1986 bei Parkhäusern noch von einem Schwellenwert von 500 Motorfahrzeugen die Rede war. Schwerer verständlich ist schon, dass auch im Zeitpunkt der Plangenehmigung im März 1988 auf eine Prüfung der Auswirkungen des Vorhabens auf die Umwelt verzichtet wurde, obschon sich in der Zwischenzeit gezeigt hatte, dass der Schwellenwert zu hoch war, wurden doch beispielsweise im Kanton Aargau bereits mit Kreisschreiben vom 1. Juli 1987 Parkhäuser und Parkplätze für mehr als 300 Motorwagen als UVP-pflichtige Anlagen bezeichnet (URP 1989, S. 25). Im Verfahren vor dem Regierungsrat hätte eine Prüfung jedenfalls vorgenommen werden müssen, war doch im Zeitpunkt der regierungsrätlichen Genehmigung des Gestaltungsplanes die UVPV bereits erlassen, mithin jeder Zweifel beseitigt, dass für die im Gestaltungsplan Bahnhofparking geplante Baute, ein Parkhaus für ca. 350 Autos, eine UVP notwendig gewesen wäre (BGE 114 Ib 354, Herrenacker), und zwar im Gestaltungsplanverfahren, nicht im später noch durchzuführenden Baubewilligungsverfahren. Die Genehmigung des Gestaltungsplanes durch den Regierungsrat erweist sich somit als Verstoss gegen das Umweltschutzgesetz, der Plan mithin als bundesrechtswidrig.

d) Nutzungspläne, die gemäss den Verfahrensvorschriften des Raumplanungsgesetzes erlassen worden sind, können allerdings im nachfolgenden Baubewilligungsverfahren nur noch unter besonderen Voraussetzungen angefochten werden; materielle Einwendungen gegen die Rechtmässigkeit eines Planes sind grundsätzlich im Auflageverfahren vorzutragen (BGE 115 Ib 341). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kann ausnahmsweise eine Überprüfung erfolgen, wenn sich die Verhältnisse erheblich geändert haben wenn die gesetzlichen Vorschriften über die Ortsplanung geändert worden sind. "Ob ein Zonenplan nur anschliessend an den Erlass auch bei späterer Anwendung noch angefochten werden könne, bestimmt sich in erster Linie danach, ob der Betroffene schon bei Planerlass über die ihm auferlegten Beschränkungen im klaren sein konnte und welche Möglichkeiten er hatte, in diesem Zeitpunkt seine Interessen zu verteidigen" (BGE 106 Ia 387).

Im vorliegenden Fall drängt sich aus verschiedenen Gründen auf, eine vorfrageweise Überprüfung der Rechtmässigkeit des Gestaltungsplanes zuzulassen. Zum einen änderten die massgebenden Vorschriften über das bei der Planung einzuhaltende Verfahren in einem entscheidenden Punkt, indem nun von Bundesrechts wegen und seit 1. Juli 1992 auch vom revidierten PBG vorgeschrieben ist, dass für die Planung eines Parkhauses mit über 300 Abstellplätzen eine UVP im Gestaltungsplanverfahren durchzuführen ist. Zum zweiten hatten die jetzigen Beschwerdeführer beim Erlass des Planes keine Möglichkeit, ihre bzw. die von ihnen vertretenen öffentlichen Interessen zu verteidigen, indem bei Beginn des Verfahrens 1986 noch keine UVP-Pflicht bestand, die Organisationen mithin nicht einspracheund beschwerdelegitimiert waren (Art. 55 Abs. 3 USG). Und im späteren Verlauf des Verfahrens der Plangenehmigung konnten sie schon mangels einer entsprechenden Publikation, dass es sich um ein UVP-pflichtiges Vorhaben handeln könnte, nicht eingreifen (im Amtsblatt vom 15. Dezember 1988 wurde lediglich publiziert, dass der Teilzonenund Gestaltungsplan Bahnhofparking in Solothurn genehmigt worden sei).

Von besonderer Bedeutung erweisen sich aber vor allem die in der Genehmigung des Planes angebrachten Vorbehalte einer Genehmigung der ausstehenden Erschliessungsplanung und der im Baugesuchsverfahren durchzuführenden UVP. Insbesondere die vorbehaltene UVP konnte nichts anderes bedeuten, als dass der mit dem entsprechenden Vorbehalt genehmigte Gestaltungsplan keinen unbedingten Anspruch auf Erteilung einer Baubewilligung verschaffte, weil ja die UVP erst die Grundlagen für die Beurteilung eines Vorhabens liefern soll, gestützt auf welche dann entschieden werden kann, wie, unter welchen Bedingungen und allenfalls ob überhaupt das Vorhaben realisiert werden darf. Und das wiederum bedeutet, da im obligatorischen Sondernutzungsverfahren nach § 46 PBG das Baubewilligungsverfahren weitgehend vorbestimmt wird, so dass in jenem nur noch über weniger wichtige Details zu entscheiden ist, dass also der entscheidende Verwaltungsakt, eben der Gestaltungsplan, aufgrund der UVP noch in Frage gestellt werden könnte.

Im übrigen wären wohl auch die von der Praxis verlangten Voraussetzungen für den Widerruf einer Verfügung gegeben, wenn man den Sondernutzungsplan, da er nur für ein konkretes Projekt eines einzigen Bauwilligen erlassen wurde, als Verfügung betrachten wollte. Nach SOG 1974 Nr. 36 kann eine Baubewilligung widerrufen werden, wenn im Zeitpunkt des Widerrufs von ihr noch nicht Gebrauch gemacht worden ist; die Anforderungen an das öffentliche Interesse am Widerruf sind um so geringer, je kürzer der Zeitraum zwischen Bewilligungserteilung und Widerruf ist. Im vorliegenden Fall kann zwar nicht von einem kurzen Zeitraum zwischen "Bewilligungserteilung" und "Widerruf" gesprochen werden; gleichwohl dürften auch hier die Anforderungen an das öffentliche Interesse, das mit dem Widerruf gewahrt werden soll, nicht allzu gross sein, da die Rechtssicherheit, welche einem Widerruf grundsätzlich entgegensteht, nicht in Gefahr ist, weil die "Bewilligung", nämlich die Plangenehmigung, eben nur unter dem Vorbehalt ihrer späteren Überprüfung im nachfolgenden Baubewilligungsverfahren erfolgte.

e) Die Baubewilligung ist somit zu verweigern, weil sie auf einem bundesrechtswidrigen Gestaltungsplan beruht.

3. Selbst wenn man jedoch von einem gültig erlassenen Gestaltungsplan ausgeht annimmt, der Plan könne im Baubewilligungsverfahren nicht mehr überprüft werden, erweist sich die Baubewilligung aus andern Gründen als rechtswidrig.

Im Teilzonenund Gestaltungsplan und den zugehörigen Sonderbauvorschriften ist keine konkrete Zahl der projektierten Abstellplätze genannt. In den vorausgehenden Untersuchungen hinsichtlich der Verkehrserschliessung (Bericht Dr. Pitzinger) war von 330 Parkplätzen ausgegangen worden. Im Gemeinderat war anlässlich der Planauflage dann von maximal 400 Parkplätzen die Rede (Protokoll vom 2. Juni 1987), später, insbesondere beim definitiven Genehmigungsentscheid, war die Zahl der Abstellplätze kein Thema mehr (Protokoll vom 22. März 1988). Vom Regierungsrat genehmigt wurde der Teilzonenund Gestaltungsplan für ein Parkinggebäude, "welches ca. 350 Autos Platz bieten soll".

Das Baugesuch wurde dann für ein Parking eingereicht, welches 432 Abstellplätze umfasst, also rund 100 mehr, als bei der Erarbeitung der Grundlagen für die Erschliessung geplant waren, und rund 80 mehr, als im Gestaltungsplan genehmigt wurden, was einer Abweichung von etwa 23 % entspricht. Diese Differenz kann auch bei grosszügiger Betrachtungsweise nicht mehr als eine bloss geringfügige Planabweichung betrachtet werden, welche sich beispielsweise im Verlauf der Detailprojektierung ergeben kann und die, wenn keine schützenswerten öffentlichen Interessen verletzt werden, gestützt auf § 7 der Sonderbauvorschriften von der Baubehörde bewilligt werden dürfte. Neben der baulichen Gestaltung und der Eingliederung war zudem die Grösse des Parkhauses, d.h. die Zahl der geplanten Abstellplätze bzw. die sich daraus ergebenden Probleme bei der verkehrstechnischen Erschliessung, das zentrale Thema im ganzen Planverfahren. Die Abweichung vom genehmigten Plan erfolgt also in einem Kernbereich des Planes, sie betrifft einen kritischen Sachverhalt, was nach der Praxis des Bau-Departementes ein massgebender Gesichtspunkt bei der Beurteilung der Erheblichkeit ist (Verfügung vom 17. April 1991 i.S. X. gegen Gemeinderat und M. AG, wo 20 zusätzliche Parkplätze und die Umgestaltung einer Grünfläche in einen Barbecue-Platz als nicht mehr geringfügige Änderung betrachtet wurden).

Entspricht das Baugesuch aber nicht dem genehmigten Gestaltungsplan und handelt es sich bei der Abweichung nicht um eine geringfügige, welche von der Baubehörde bewilligt werden kann, so ist für das geänderte Bauprojekt eine Anpassung des Planes ein neues Planverfahren notwendig.

4. Schliesslich ist dem Bauprojekt die Bewilligung auch zu verweigern, weil es der Umweltschutzgesetzgebung, insbesondere den Immissionsschutzvorschriften, widerspricht. Das Gebiet der Vorstadt Solothurn, in welchem das Parkhaus zu liegen kommen soll, ist unbestrittenermassen mit vorbestehenden übermässigen Immissionen belastet, und zwar sowohl im Bereich Lärm als auch im Bereich Luft.

a) (Der Bereich Lärm ist umweltschutzrechtlich nicht problematisch und steht somit einer Bewilligung grundsätzlich nicht im Wege.)

b) Was die Luft betrifft, so gehört die Vorstadt Solothurn zu den am stärksten belasteten Gebieten des Kantons Solothurn (Massnahmenplan für die Region Solothurn-Grenchen, RRB Nr. 2400 vom 7. Juli 1992, VI. Feststellung übermässiger Immissionen, Messstation Solothurn Dornacherplatz). (...) Hauptemittent der übermässigen Stickoxidbelastungen ist der Verkehr (Anteil ca. 60 %) und innerhalb des Verkehrs der Personenwagenverkehr (Anteil 66 %; Massnahmenplan, VIII. Quellen der Emissionen und Bedeutung für die Gesamtbelastung).

Nach den Immissionsprognosen werden die Grenzwerte der Luftreinhaltung auch in absehbarer Zeit im Gebiet der Vorstadt von Solothurn nicht eingehalten werden können. Im Jahr 2000 ist für das Gebiet Bahnhof/Dornacherplatz immer noch mit NO_x-Belastungen im Bereich von 35-45 µg/m³ zu rechnen, und zwar unter den Annahmen, dass sowohl N5 wie Basiserschliessung West realisiert sind, also der Durchgangsverkehr weitgehend aus der Stadt ferngehalten ist (Beurteilungsbericht Ziff. 4.3.1). Die Immissionsprognosen zeigen ebenfalls auf, dass im Jahr 2000 das Gebiet Dornacherplatz-Bahnhofplatz-Rötibrücke-Werkhofstrasse die höchsten Immissionsbelastungen des Raumes Solothurn - abgesehen von den Tunnelportalen der N5 - aufweisen wird. (... Die dem UVB zugrundeliegenden Annahmen hinsichtlich der Mehrfahrten bzw. deren Folgen für die Luftbelastung erscheinen grundsätzlich als richtig.)

bb) Da mehrere Quellen zu der hohen Luftbelastung in der Vorstadt beitragen, ist nach Art. 31 LRV ein Massnahmenplan zu erstellen, welcher einerseits die Quellen der Emissionen und ihre Bedeutung für die Gesamtbelastung, anderseits die Massnahmen zur Verhinderung Beseitigung der übermässigen Immissionen und den Beitrag, welchen die einzelnen Massnahmen dazu leisten, angibt. Der Massnahmenplan nach Art. 31 LRV ist ein Koordinationsinstrument, um in komplexen Situationen geeignete und verhältnismässige Massnahmen anzuordnen und insbesondere alle Emittenten rechtsgleich zu behandeln (BGE 118 Ib 34 mit Verweisen). Er ist behördenanweisend, hat also die rechtliche Qualität eines Richtplanes. Reichen die vorsorglichen Emissionsbegrenzungen bei Fahrzeugen und Verkehrsanlagen nicht aus, um übermässige Immissionen zu verhindern, so hat die Behörde die erforderlichen baulichen, betrieblichen, verkehrslenkenden -beschränkenden Massnahmen zu treffen (Art. 33 LRV).

Der Regierungsrat des Kantons Solothurn hat für die Region Solothurn-Grenchen mit RRB Nr. 2400 vom 7. Juli 1992 einen Massnahmenplan erlassen. Als Massnahmen gegen die übermässigen Luftbelastungen sind gemäss Plan für die Region Solothurn insbesondere die Verstetigung des Verkehrs und ein Parkraumkonzept (Ziff. 2) sowie die Revision der Parkplatzerstellungspflicht und die Parkplatzbewirtschaftung (Ziff. 3) vorgesehen (IX. Massnahmen und Zuständigkeiten, Übersicht über die Verkehrsmassnahmen). Welche ganz konkreten Massnahmen zu treffen sind und welchen Beitrag die einzelnen Massnahmen zu leisten haben, geht aus dem Plan nicht hervor. Es stellt sich somit tatsächlich die von den Beschwerdeführern aufgeworfene Frage, ob überhaupt ein Massnahmenplan, der diesen Namen verdient, bereits besteht. Die Frage braucht jedoch hier nicht beantwortet zu werden, da sie für den Ausgang des Verfahrens nicht entscheidend ist, wie sich aus den folgenden Erwägungen ergeben wird.

cc) Wenn man davon ausgeht, es bestehe ein genügender Massnahmenplan, so wären also zur Reduktion der Stickoxidemissionen einerseits als verkehrsplanerische und betriebliche Massnahmen in der Region Solothurn die Verstetigung und ein Parkraumkonzept, in der Region Grenchen u.a. die Aufhebung von öffentlichen Parkplätzen bei Eröffnung des Parkhauses gefordert. Anderseits wären als siedlungsund raumplanerische Massnahmen eine Revision der Parkplatzerstellungspflicht und der Parkplatzbewirtschaftung verlangt. Mit dem Verweis auf das Parkraumkonzept kann nur gemeint sein, dass entweder ein Parkraumkonzept geschaffen und dann nach diesem gehandelt ein bereits bestehendes Konzept umgesetzt werden muss. Weil jede Autofahrt bei einem Parkplatz beginnt und endet, kommt in der Tat der Parkplatzplanung besondere Bedeutung bei der städtischen Luftsanierung zu (vgl. auch BGE in URP 1993, S. 178, mit Hinweis auf eine BUWAL-Schrift; vorgesehene Massnahmen im Massnahmenplan Solothurn-Grenchen).

In der Stadt Solothurn besteht, auch für die Vorstadt, ein Parkraumkonzept P-84. Auslöser für die Erstellung des Konzeptes waren zwar nicht die Umweltschutzgesetzgebung, sondern Forderungen nach mehr Wohnschutz, Befreiung von Fremdverkehr etc. (P-84, Parkraumplanung Solothurn, Gesamtkonzept und Massnahmenskizze, Schlussbericht vom 28. Januar 1986, Zusammenfassung, S. 27), was aber praktisch gleichbedeutend ist: es geht allemal um den Schutz der Menschen vor schädlichen und lästigen Einwirkungen. Ein Parkraumkonzept erwies sich als notwendig, weil alle diese Forderungen mit dem Motorfahrzeugverkehr, insbesondere dem Parkieren von Autos, in Zusammenhang stehen.

Ziel des P-84 ist, die Parkierung sinnvoll zu organisieren, was bedeutet, das Angebot an Parkraum auf die Belastbarkeit des Strassennetzes abzustimmen, die städtebauliche Situation zu berücksichtigen, unerwünschte Immissionen zu vermindern auszuschliessen und den Parkraum zweckmässig zu bewirtschaften (P-84, S. 27). Aufgabe der Parkraumplanung sei, den öffentlichen Parkraum und denjenigen in Gemeinschaftsanlagen entsprechend den Zielen und Grundsätzen des Konzeptes nicht nur anzubieten, sondern entsprechend zu bewirtschaften, was bedeute, bestimmte Parkfelder in andere Parkfeldarten umzuwandeln, Abstellplätze aufzuheben und neue Parkierungsanlagen zu erstellen (P-84, S. 17). Das Verhältnis zwischen aufgehobenen, umgewandelten und neuen Parkierungsanlagen müsse ausgewogen sein, was heisse, dass gegenüber heute weder das Flächenangebot noch das Verkehrsaufkommen in den Spitzenstunden erhöht werde (P-84, S. 20 und 30). Während einige Massnahmen sofort sukzessive eingeführt werden könnten, müssten bei der Eröffnung von neuen, grösseren Parkierungsanlagen flankierende Massnahmen wirksam werden.

Für die "übrige Innenstadt" werden folgende Massnahmen vorgesehen: die Gebührenpflicht für die öffentlichen Parkplätze mit progressivem Tarif tagsüber, die Vermietung von Sammelparkie-rungsanlagen an Anwohner und die Beschränkung der privaten Parkplätze zum Schutz der Vorgärten und des Strassenbildes. Als Ersatz für Parkplatzaufhebungen und Umwandlungen auf öffentlichem Grund in und um die Innenstadt sind als Neuanlagen das (inzwischen realisierte) Parkhaus Baseltor mit rund 500 Plätzen und das geplante Parkhaus Vorstadt mit rund 300 Plätzen vorgesehen (P-84, S. 29). Der konkrete Vorschlag zur Parkplatzumnutzung bei der Eröffnung des Parkhauses Vorstadt sieht vor, dass neben den mindestens 100 Plätzen für Bahnkunden von den rund 200 übrigen Plätzen 100 an Anwohner vermietet werden und der Rest als öffentliche Kurzzeitparkplätze, teilweise als Ersatz für Aufhebungen, genutzt wird. Zum Zeitpunkt der Eröffnung sollen ca. 85 freie Abstellplätze aufgehoben und die übrigen ca. 100 unbeschränkten in Abstellplätze mit Parkuhren umgewandelt werden; die ca. 50 Abstellplätze in der blauen Zone auf dem Dornacherplatz sollen aufgehoben und durch Neuanordnung der verbleibenden 80 bis 90 Abstellplätze mit Ticketautomat der nordwestliche Teil des Dor-nacherplatzes als städtischer Raum neu gestaltet werden. Gesamthaft sollten dann anstelle der bisherigen 427 Abstellplätze etwa 490 bis 520 Plätze, davon 80 - 100 an Anwohner vermietete, zur Verfügung stehen, zusätzlich 100 für Bahnkunden (P-84, Beilage 8).

Gemäss UVB sieht die tatsächliche Situation heute so aus, dass im Gebiet Innenstadt-Süd insgesamt 432 Abstellplätze (ohne diejenigen östlich des Bahnhofs) vorhanden sind, und zwar praktisch mit denselben Parkregimes wie im Parkraumkonzept P-84 (Expertenbericht, S. 17 f.; P-84, Beilage 2: Bestand öffentlicher und privater Abstellplätze 1985). Massnahmen im Sinne des Parkraumkonzeptes wurden also - mit Ausnahme des Gebietes Oberer Winkel/Adlergasse - bis heute keine getroffen.

Wenn nun bei dieser Ausgangslage zusätzlich 432 bzw. nach Abzug der aufzuhebenden SBB-Parkplätze zusätzlich 370 AP geschaffen werden, ohne dass flankierende Massnahmen getroffen werden, widerspricht dies dem Parkraumkonzept grundlegend. Es würde sowohl das Flächenangebot wie das Verkehrsaufkommen zu Spitzenzeiten erheblich erhöht; es entstünden anstelle der akzeptierten 60 bis 100 zusätzlichen Abstellplätze über 170 zusätzliche Plätze, zudem anstelle der akzeptierten 100 SBB-Pendlerparkplätze deren 200. Insgesamt stünden zwar für Anwohner 112 zusätzliche, mietbare Parkplätze zur Verfügung, hauptsächliche Folge aber wäre eine erhebliche Vermehrung der unerwünschten Pendlerparkplätze. Eine Bewilligung für das Parkhaus unterliefe damit auch den Massnahmenplan; dieser würde in seinem Kernpunkt, nämlich der angestrebten Reduktion der übermässigen Stickoxidemissionen, seines Sinnes praktisch vollständig entleert. Nach dem Massnahmenplan bzw. dem darin vorgesehenen Parkraumkonzept ist das Parkhaus nur zu bewilligen, wenn zuvor die damit zusammenhängenden andern Massnahmen getroffen und mit der Eröffnung des Parkhausbetriebes die flankierenden Massnahmen (andere Parkregimes, Umwandlungen, Aufhebungen von einzelnen öffentlichen Parkplätzen) in Kraft gesetzt werden. Da aber bisher keine dieser andern Massnahmen getroffen wurde und diese, da sie vom Gemeinderat zu beschliessen sind und Dritte - in erster Linie die Stadt Solothurn - betreffen, mit der durch die Baubehörden zu erteilenden Baubewilligung nicht (als Nebenbestimmungen) verfügt werden können, bleibt nichts anderes, als die Baubewilligung zu verweigern.

dd) Nach Auffassung der Vorinstanz darf die Baubewilligung nicht verweigert werden, weil bei Verweigerung die Notwendigkeit der Koordination missachtet und gegen das Prinzip der Lastengleichheit verstossen würde. Die Beschwerdegegnerin verneint, dass das Parkhaus eine Anlage von der Grössenordnung sei, welche die künftige Massnahmenplanung präjudizieren bzw. die Realisierung eines vernünftigen Massnahmenplanes beeinträchtigen könne.

Nach der Praxis des Bundesgerichtes sind die vom Massnahmenplan geforderten Massnahmen auf dem Weg der bestehenden Vorschriften von den zuständigen Instanzen anzuordnen, was bedeute, dass die erforderlichen Emissionsbegrenzungen über die Anpassung der entsprechenden Rechtsgrundlagen, z.B. der Bauund Zonenordnung, erfolgen müssten. Weder das USG noch die LRV enthielten eine Rechtsgrundlage, um auf Bauland in einem übermässig belasteten Gebiet das Bauen durch entsprechende Emissionsbegrenzungen (z.B. durch ein Verbot neuer Parkplätze) praktisch vollständig zu unterbinden. Solange eine Änderung der massgebenden Grundlagen nicht stattgefunden habe, könnten jedenfalls zonenkonforme Bauprojekte, von denen durchschnittliche Einwirkungen ausgingen, nicht unter Hinweis auf die übermässige Gesamtbelastung der Luft abgelehnt werden. Anders sei dies klarerweise, wenn sie für sich allein übermässige Immissionen verursachten (BGE 118 Ib 26 ff., Herisau).

Diese in späteren Entscheiden bestätigte Praxis (letztmals im BGE v. 15. Dezember 1993, Schwerzenbach, URP 1994, 57 ff.) betraf immer Fälle, in welchen durch die geplanten Bauten relativ geringe zusätzliche Immissionen verursacht wurden (im Fall Herisau 15 zusätzliche Parkplätze, im Fall Schwerzenbach 137 neue Parkplätze). Im Entscheid Freiburg (vom 20. Januar 1993, URP 1993, 169 ff.) hat das Bundesgericht dem für ein Parking (für 350 - 370 AP) aufgelegten Sondernutzungsplan die Genehmigung verweigert, u.a. weil im Rahmen der UVP auch ein Verzicht auf das Projekt hätte in Betracht gezogen und angesichts der Überschreitung der Immissionsgrenzwerte für NO₂ der UVB spezifische Massnahmen zur Reduktion der Schadstoffemissionen hätte vorsehen müssen; die Genehmigung hätte solange verschoben werden müssen, bis auf Stufe Ortsplanung die relevanten Punkte, so insbesondere die kommunale Parkhausplanung, definitiv geregelt und der Massnahmenplan Lufthygiene erlassen worden seien. Und auch das Waadtländer Verwaltungsgericht hat für ein unterirdisches Parkhaus von über 300 Plätzen die Baubewilligung verweigert, weil die Errichtung dem in Ausarbeitung begriffenen Massnahmenplan zuwiderlaufe (RDAF 1993, S. 186 ff.).

Die Analyse der Rechtsprechung führt im vorliegenden Fall deshalb entgegen der Annahme der Vorinstanz und der Beschwerdegegnerin dazu, dass die Verweigerung der Baubewilligung vom Umweltschutzrecht her in einem Fall wie dem vorliegenden geboten ist. Beim geplanten Parkhaus handelt es sich eben gerade nicht um eine Baute, von welcher bloss durchschnittliche Einwirkungen ausgehen. Gegenteils ist kaum eine andere Baute Anlage denkbar, welche mehr Immissionen aus Verkehr und Parkplätzen schaffen könnte. Dass es sich nicht um eine Baute handelt, von der bloss durchschnittliche Einwirkungen ausgehen, zeigt sich im übrigen auch darin, dass dafür einerseits eine UVP notwendig ist, anderseits das kantonale Recht sie - wegen der besonderen Immissionsträchtigkeit - der Gestaltungsplanpflicht unterstellt (siehe oben Ziff. 2a). Mit der Errichtung des Parkings würde das bestehende Parkplatzangebot in der Vorstadt, die das am stärksten belastete Gebiet in der Region Solothurn-Grenchen darstellt, auf einen Schlag praktisch verdoppelt. Ohne gleichzeitige verkehrsbeschränkende Massnahmen (im Sinne des Parkraumkonzeptes), welche gemäss Massnahmenplan praktisch das einzige mögliche Mittel zur Sanierung des überbelasteten Gebietes sind, führte dies statt zu einer Verbesserung zu einer erheblichen Verschlechterung der lufthygienischen Situation.

Auch die von der Vorinstanz geforderte Koordination bei der Umsetzung des Massnahmenplans und das Einhalten des Prinzips der Lastengleichheit verlangen hier geradezu, dass die Baubewilligung zu verweigern ist. Denn nur im gesetzlich vorgesehenen Planverfahren ist sichergestellt, dass die gemäss Massnahmenplan bzw. Parkraumkonzept vorgesehenen Massnahmen im Gebiet Dor-nacherplatz auch tatsächlich koordiniert erfolgen können. Der Gemeinderat der Stadt Solothurn - als zuständiges Organ zur Genehmigung des Planes wie zum Erlass von verkehrsbeschränkenden Massnahmen - hat es dann in der Hand, alle gemeinsam zu treffenden Massnahmen wie Umnutzung von bestehenden Parkplätzen, Einführung von andern Parkregimes auf öffentlichen Abstellplätzen, Aufhebung von Parkplätzen, koordiniert zu erlassen. Nur so ist im übrigen auch das Prinzip der Lastengleichheit gewahrt. Würde hingegen jetzt das Parkhaus einer privaten Trägerschaft im Widerspruch zum Massnahmenplan bzw. zum Parkraumkonzept bewilligt, führte das dazu, dass weitern privaten Bauinteressierten im gleichen Gebiet - beispielsweise im Gebiet des Kino Rex, unmittelbar neben dem Dornacherplatz, wo nach Auskunft der Planungsbehörde ein grosses Bauprojekt einer Versicherungsgesellschaft hängig ist - viel grössere Hindernisse bei der Realisierung von Abstellplätzen für ihr Projekt entgegenstünden, weil sie die Konsequenzen des Parkraumkonzeptes dann unter Umständen allein zu tragen hätten.

Ob der politische Wille in der Stadt Solothurn, einen Massnahmenplan in bezug auf die Luftreinhaltung zu realisieren, besteht, wie dies die Beschwerdegegnerin geltend macht, erscheint im übrigen nicht so klar, wie dem Verwaltungsgericht aus andern hängigen Verfahren im Nachgang zur Realisierung des Parkhauses Baseltor bekannt ist. Nach Erstellung der neuen Parkplätze wurden frühere Absichtserklärungen und Entscheide hinsichtlich Aufhebung von Abstellplätzen dort vielmehr in Frage gestellt bzw. widerrufen. Der Wille zum Vollzug bestand nur noch bei Verwaltung und Planungskommission, hingegen nicht mehr bei der entscheidenden Behörde, dem Gemeinderat.

ee) Wenn man schliesslich annehmen wollte - was oben lit. bb offen gelassen worden ist -, es bestehe für die Region Solothurn noch kein genügender Massnahmenplan, so führte dies ebenfalls zur Verweigerung der Baubewilligung, weil die Errichtung eines Parkings mit 432 neuen Abstellplätzen die Erarbeitung eines (genügenden) Massnahmenplanes zweifellos präjudizieren würde (vgl. oben lit. cc und dd).

Dasselbe gilt schliesslich, wenn man davon ausginge, es bestehe zwar ein genügender Massnahmenplan, aber noch kein Parkraumkonzept, welches diesem Plan genüge. Auch in dieser Situation müsste mit derselben Begründung die Baubewilligung zur Zeit verweigert werden.

5. Die Beschwerden von VCS und WWF erweisen sich somit als begründet. Der angefochtene Entscheid ist aufzuheben und die Baubewilligung zu verweigern. (Das Bundesgericht hat eine gegen diesen Entscheid erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde am 1. Dezember 1995 abgewiesen; auf eine staatsrechtliche Beschwerde ist es nicht eingetreten.)

Verwaltungsgericht, Urteil vom 29. April 1994