Urteil Verwaltungsgericht (SO)

Es wirken mit:

Präsidentin Scherrer Reber

Oberrichter Stöckli

Oberrichter Müller

Gerichtsschreiberin Kaufmann

In Sachen

Einwohnergemeinde Däniken, vertreten durch Rechtsanwalt Markus Spielmann,

Beschwerdeführerin

gegen

1. Bauund Justizdepartement,

2. Einwohnergemeinde Gretzenbach,

Beschwerdegegner

betreffend Verkehrsmassnahme

zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

I.

1. Der Gemeinderat der Einwohnergemeinde Gretzenbach beschloss am 16. Juni 2015 auf der Ettenburgstrasse, ab «Am Stalden» und ab Gemeindegrenze Däniken/Gretzenbach die Verkehrsmassnahme «Verbot für Motorwagen und Motorräder (2.13)» mit der Zusatztafel «Zubringerdienst gestattet».

2. Das Verbot wurde im Niederämter-Anzeiger publiziert, woraufhin Einsprachen vom Verein Spitex, der Einwohnergemeinde Däniken und von Privateinsprechern beim Bauund Justizdepartement eingingen. Mit Verfügung vom 30. Mai 2016 wies das Departement die Beschwerden ab, soweit es darauf eintrat. Bezüglich Legitimation hielt es fest, zumindest der Verein Spitex sei zur Beschwerde legitimiert, weshalb auf die Beschwerden einzutreten sei.

3. Gegen diesen Entscheid erhob die Einwohnergemeinde Däniken, vertreten durch Rechtsanwalt Markus Spielmann, am 13. Juni 2016 Beschwerde an das Verwaltungsgericht, welche am 6. Juli 2016 ergänzend begründet wurde.

4. Mit Stellungnahme vom 24. August 2016 beantragte die Einwohnergemeinde Gretzenbach die Abweisung der Beschwerde unter Kostenfolge. Gleiches tat das Amt für Verkehr und Tiefbau namens des Bauund Justizdepartements mit Vernehmlassung vom 26. August 2016, wozu sich die Beschwerdeführerin am 19. September 2016 noch einmal kurz vernehmen liess.

II.

1.1 Die Beschwerde ist fristund formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. § 49 Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS 125.12). Fraglich ist die Beschwerdelegitimation der Einwohnergemeinde Däniken.

1.2 Der Rechtsschutz auf Bundesebene gegen verkehrsbeschränkende Massnahmen ist im Strassenverkehrsgesetz (SVG, SR 741.01) spezialgesetzlich geregelt. Gemäss Art. 3 Abs. 4 SVG sind die Gemeinden beschwerdeberechtigt, wenn Verkehrsmassnahmen auf ihrem Gebiet angeordnet werden (René Schaffhauser: Grundriss des schweizerischen Strassenverkehrsrechts, Band I, Grundlagen, Verkehrszulassung und Verkehrsregeln, 2. Aufl. 2002, N 138). Nichts anderes ergibt sich aus dem durch die Beschwerdeführerin angerufenen SOG 1977 Nr. 33. Vorliegend handelt es sich jedoch um eine Verkehrsmassnahme im Hoheitsgebiet der Nachbargemeinde und nicht der Beschwerdeführerin selbst.

1.3 Nach kantonalem Recht (§ 12 Abs. 1 und 2 Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRG, BGS 124.11) ist jedermann zu einer Beschwerde legitimiert, der durch eine Verfügung oder einen Entscheid besonders berührt wird und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Gemeinden müssen sich dabei auf ein schutzwürdiges kommunales Interesse stützen. Das Verwaltungsgericht legt diese Bestimmungen in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Bundesgerichts zu Art. 89 Abs. 1 lit. c Bundesgerichtsgesetz (BGG, SR 173.110) aus. Demnach kann sich ein Gemeinwesen auf diese Bestimmung stützen, wenn es durch einen angefochtenen Entscheid gleich oder ähnlich wie ein Privater oder aber in spezifischer Weise in der Wahrnehmung einer hoheitlichen Aufgabe betroffen wird und nicht bloss das allgemeine Interesse an der richtigen Rechtsanwendung geltend macht. Die Beschwerdebefugnis zur Durchsetzung hoheitlicher Anliegen setzt eine erhebliche Betroffenheit in wichtigen öffentlichen Interessen voraus. Nach dem Bundesgericht dürfen Gemeinwesen nur restriktiv zur Beschwerdeführung zugelassen werden. Eine Gemeinde ist zur Durchsetzung hoheitlicher Anliegen mittels Beschwerde unter anderem dann zuzulassen, wenn von einem Bauprojekt bedeutende Immissionen ausgehen, welche voraussichtlich die Gesamtheit oder einen Grossteil der Gemeindebewohner betreffen (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_395/2012 E. 2.3 mit Hinweisen).

1.4 Die Einwohnergemeinde Däniken macht insbesondere geltend, die durch die Einwohnergemeinde Gretzenbach erlassene faktische Aufhebung der Verbindungsstrasse mit der Einwohnergemeinde Däniken habe beachtliche Auswirkungen auf das Strassennetz der Einwohnergemeinde Däniken und die Erschliessung verschiedener Quartiere, weshalb sie besonders berührt sei und ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung des Verbots habe. Auch würden mit der Beschwerde die Investitionen der Gemeinde geschützt, da man gestützt auf die früheren Verfügungen kantonaler Behörden die Strasse auf Däniker Gebiet ausgebaut habe.

1.5 Die Beschwerdeführerin macht keine Angaben dazu, welche Investitionen sie gestützt auf die Verfügung des damaligen Polizei-Departements aus dem Jahr 1988 getroffen haben will. Schon damals wies die Strasse auf Däniker-Seite eine Breite von 6 m und ein breites Trottoir auf. Jedoch zeigt sich, dass die Schliessung der Strasse für den Durchgangsverkehr eine nicht unwesentliche Bedeutung für eine grosse Anzahl von Einwohnern der Gemeinde Däniken hat, da sich für diese längere Anfahrtswege ergeben. Die Einwohnergemeinde Däniken ist deshalb zur Beschwerdeführung legitimiert; auf ihre Beschwerde ist einzutreten.

2.1 Vorliegend soll auf dem Gemeindegebiet von Gretzenbach, auf der Ettenburgstrasse von «Am Stalden» bis zur Gemeindegrenze zu Däniken ein Verbot für Motorwagen und Motorräder gemäss Art. 19 Abs. 1 lit. a und b der Signalisationsverordnung (SSV, SR 741.21) mit der Zusatztafel «Zubringerdienst gestattet» angebracht werden. Gemäss Art. 3 Abs. 2 des Strassenverkehrsgesetzes (SVG, SR 741.01) sind die Kantone befugt, für bestimmte Strassen Fahrverbote, Verkehrsbeschränkungen und Anordnungen zur Regelung des Verkehrs zu erlassen; diese Befugnis kann den Gemeinden übertragen werden. Nach Art. 3 Abs. 3 SVG kann der Motorfahrzeugund Fahrradverkehr auf Strassen, die nicht dem allgemeinen Durchgangsverkehr geöffnet sind, vollständig untersagt oder zeitlich beschränkt werden; Fahrten im Dienste des Bundes bleiben jedoch gestattet. Andere Beschränkungen oder Anordnungen können erlassen werden, soweit der Schutz der Bewohner oder gleichermassen Betroffener vor Lärm und Luftverschmutzung, die Beseitigung von Benachteiligungen von Menschen mit Behinderungen, die Sicherheit, die Erleichterung oder die Regelung des Verkehrs, der Schutz der Strasse oder andere in den örtlichen Verhältnissen liegende Gründe dies erfordern. Aus solchen Gründen können insbesondere in Wohnquartieren der Verkehr beschränkt und das Parkieren besonders geregelt werden (Abs. 4).

Der in dieser Bestimmung enthaltene «Motivkatalog» für Verkehrsbeschränkungen und -anordnungen wird praxisgemäss weit verstanden. Zu prüfen ist im Wesentlichen, ob an der Verkehrsmassnahme ein (in den örtlichen Verhältnissen begründetes) öffentliches Interesse besteht und die Massnahme verhältnismässig ist. Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit besagt, dass eine staatliche Massnahme geeignet und erforderlich sein muss, um das im öffentlichen Interesse angestrebte Ziel zu erreichen. Zudem muss die Massnahme zumutbar sein, d.h. ein vernünftiges Verhältnis zwischen dem angestrebten Ziel und allfälligen Einschränkungen, welche die Massnahme für die betroffenen Personen bewirkt, gewahrt werden. Die Verkehrsbeschränkung hat deshalb zu unterbleiben, wenn der verfolgte Zweck auch mit einer weniger einschneidenden Massnahme erreicht werden könnte (Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 25. November 2015 100.2014.209 E. 2.2 mit Hinweisen).

2.2.1 Der Kanton Solothurn hat in der Verordnung über den Strassenverkehr vom 3. März 1978 (BGS 733.11) den Erlass von Verkehrsmassnahmen für Gemeindestrassen den Einwohnergemeinden übertragen (§ 10 Abs. 1). Das Bauund Justizdepartement ist zuständige kantonale Genehmigungsbehörde (§ 10 Abs. 2).

2.2.2 Bei der Ettenburgstrasse handelt es sich nicht um eine Durchgangsstrasse im Sinne von Art. 3 Abs. 3 SVG bzw. 110 SSV. Darunter fallen bloss Autobahnen, Autostrassen und Hauptstrassen.

2.3.1 Die Beschwerdeführerin lässt vorbringen, auf dem Gemeindegebiet von Däniken sei die Ettenbergstrasse als Erschliessungsstrasse und die nahtlos ennet der Gemeindegrenze fortlaufende Ettenburgstrasse als Sammelstrasse klassifiziert. Nach dem Strassengesetz dienten Gemeindestrassen «vorwiegend» dem Verkehr innerhalb der Gemeinde, könnten aber je nach Anordnung und Lage auch dem Verkehr mit angrenzenden Gemeinden dienen. Die einseitige Kappung der Strasse liege nicht im Interesse des Gesetzgebers. Es handle sich um eine historische Verbindung zwischen den zwei Gemeinden und diese sei auf beiden Seiten gleich breit. Auf der Däniker-Seite habe es zudem noch ein Trottoir. Die Massnahme verunmögliche die Ortsverbindung zwischen zwei Gemeinden für einen beträchtlichen Teil der Bevölkerung und erschwere die Erschliessung verschiedener Quartiere in beiden Gemeinden. Mit Verfügung vom 25. August 1988 habe das damalige kantonale Polizei-Departement festgestellt, dass es sich «eindeutig um eine Ortsverbindung» handle. Gestützt darauf habe die Beschwerdeführerin geplant und gebaut. Die Abkehr von dieser Rechtsprechung verstosse gegen das Vertrauensprinzip.

2.3.2 Wie bereits unter Erwägung 1.5 festgestellt, gibt die Beschwerdeführerin nicht an, welche Investitionen sie gestützt auf die Verfügung des Polizei-Departements vom 25. August 1988 getroffen haben will und aus dieser Verfügung geht denn auch hervor, dass die Strasse auf Däniker-Seite schon damals die gleiche Breite wie heute (inkl. Trottoir) aufwies.

Die Ettenburgstrasse in Gretzenbach ist im südwestlichen Teil als Erschliessungsstrasse für die dortigen Anwohner eingestuft, und im nordöstlichen Teil als Sammelstrasse, da dort zusätzlich der Hashubelweg und der Jöriweg in diese einbiegen. Die Verbindung zwischen den beiden Gemeinden ist durch die Kantonsstrasse sichergestellt und es liegt im öffentlichen Interesse, den Durchgangsverkehr auf diese dafür vorgesehene Hauptverkehrsachse zu verlegen. Die Anwohner von Däniken sind auf die Durchfahrt über die Ettenburgstrasse in Gretzenbach nicht angewiesen. Der Umstand, dass die Ettenburgstrasse dennoch seit vielen Jahren einem Teil der Verkehrsteilnehmer als Verbindung zwischen Gretzenbach und Däniken dient, ändert an deren Klassierung nichts. Sie ist nicht als Ortsverbindungsstrasse im Sinn einer Hauptverkehrsstrasse klassiert. Auch wenn es sich um eine historische Ortsverbindung handelt, so kann dies nicht zur Folge haben, dass auf einer einmal für einen bestimmten Zweck oder für ein bestimmtes Verkehrsaufkommen gebauten Strasse keine Verkehrsanordnungen mehr getroffen werden dürften.

2.4.1 Weiter macht die Beschwerdeführerin geltend, das Gebiet Täli mit der Abfallsammelstelle und dem Sportplatz sei von Norden her nur über die mit dem Fahrverbot belegte Ettenburgstrasse und anschliessend über den Hashubelweg erreichbar. Die Ausführungen der Vorinstanz, wonach diese Zufahrt auch weiterhin erlaubt sein werde, da es sich um Zubringerdienst handle, sei falsch. Nach dem Bundesgericht sei der Begriff «Zubringerdienst gestattet» restriktiv auszulegen. Da das Gebiet Täli nicht direkt in der Fahrverbotszone sei, könne es gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung nicht unter die Ausnahme «Zubringerdienst gestattet» subsumiert werden. Das Fahrverbot sei nicht umsetzbar, da es die Erschliessung mehrerer Grundstücke verhindere.

2.4.2 Gemäss Art. 17 Abs. 3 SSV erlaubt der Vermerk «Zubringerdienst gestattet» bei Fahrverboten sowie Massund Gewichtsbeschränkungen Fahrten zum Abliefern oder Abholen von Waren bei Anwohnern oder auf anliegenden Grundstücken, Fahrten von Anwohnern und von Personen, die Anwohner zu treffen oder auf anliegenden Grundstücken Arbeiten zu verrichten haben sowie die Beförderung solcher Personen durch Dritte. Im von der Beschwerdeführerin zitierten Bundesgerichtsurteil 6B_66/2014, wonach der Vermerk «Zubringerdienst gestattet» restriktiv auszulegen sei, verweist das Bundesgericht vollumfänglich auf die Erwägungen der dortigen Vorinstanz, wonach das Zubringen in direktem Zusammenhang mit dem Grundstück oder einem Anwohner stehen, standortbedingt sein und sich nicht anderswie erledigen lassen müsse. Der Zubringer dürfe die mit dem Fahrverbot belegte Zone nur soweit notwendig befahren. Das Ermitteln einer Adresse könne nur unter Art. 17 Abs. 3 SSV subsumiert werden, wenn die Adresse nicht anders gefunden werden könne. Daraus lässt sich vorliegend nichts zugunsten der Beschwerdeführerin ableiten. Da der Jöriweg und der Hashubelweg nur durch eine mit einem Fahrverbot belegte Strasse mit Vermerk «Zubringerdienst gestattet» zugänglich sind (der Hashubelweg ist auch von der anderen Seite her nur über die mit der gleichen Verkehrsbeschränkung belegten Kohlschwärzistrasse zugänglich), und das Befahren der mit einem Fahrverbot belegten Strasse somit notwendig ist, um zu diesen Grundstücken zu gelangen, gelten Fahrten dorthin als «Zubringerdienst» und sind somit gestattet. Die Literatur hält dazu fest, die Erlaubnis «Zubringerdienst gestattet» hebe das Verbot weitgehend auf, denn es werde praktisch nur der eigentliche Durchgangsverkehr untersagt (vgl. René Schaffhauser, a.a.O., N 35). Daraus ergibt sich denn auch, dass die Erwägung in der Verfügung des Polizei-Departements vom 25. August 1988, wonach durch die Massnahme eine berechtigte Zufahrtsmöglichkeit für die Anwohner des Hashubelwegs fehlen würde, schlicht falsch war.

2.5.1 Letztlich bringt die Beschwerdeführerin vor, durch die Massnahme müssten die Anwohner einen erheblichen Umweg in Kauf nehmen. Die Anfahrtswege seien kurz zu halten. Die Massnahme führe zu Ausweichverkehr in anderen Gebieten und sei nicht im öffentlichen Interesse. Es fehle zudem an der gesetzlichen Grundlage und an der Verhältnismässigkeit.

2.5.2 Das Strassenverkehrsrecht des Bundes gibt keinen Anspruch darauf, auf kürzestem Weg von einem Ortsende an das andere zu gelangen. Eine andere Lösung (gewissermassen ein «Recht auf freie Routenwahl») hätte die unsinnige Konsequenz, dass sämtliche vorhandenen Strassen ungeachtet ihrer verkehrsmässigen Eignung allen Strassenbenützern gleichermassen offenstehen müssten. Lehre und Rechtsprechung haben denn immer anerkannt, dass in die freie «Routenwahl» durch Anordnungen nach Art. 3 Abs. 3 und 4 SVG eingegriffen werden darf. Diese Bestimmungen bilden sowohl Möglichkeiten als auch Schranken, um auf den Gemeingebrauch der Verkehrswege einzuwirken (VPB 51/1987 Nr. 51 E. 7c). Das Verwaltungsgericht hat in SOG 1995 Nr. 32 festgehalten, ortsplanerische Überlegungen bildeten eine ausreichende Grundlage für ein Fahrverbot für Motorfahrzeuge auf einer während vielen Jahren als Ortsverbindung benützten, aber nie als Hauptverkehrsstrasse klassierten Strasse; gewisse Umwegfahrten seien angesichts des Ziels, den Verkehr auf eine einzige periphere Achse zu kanalisieren, in Kauf zu nehmen. Es sei bloss darauf zu achten, dass die Massnahme nicht zu Umwegfahrten führe, die von der Länge her oder aufgrund der örtlichen Verhältnisse nicht zumutbar seien.

2.5.3 Vorliegend ergibt sich allerhöchstens ein Umweg von ca. 1,5 km, um von Gretzenbach, Einfahrt Ettenburgstrasse, zum Haus in Däniken, welches an der Ettenbergstrasse am nächsten an der Ortsgrenze liegt, zu gelangen. Von den Anwohnern von Däniken an der Ettenbergstrasse hat sich jedoch niemand gegen die geplante Verkehrsmassnahme gewehrt. Um von der Einfahrt der Ettenburgstrasse in Gretzenbach zur Ausfahrt der Ettenbergstrasse in Däniken zu gelangen, ergibt sich über die Hauptstrasse im Vergleich zur Durchfahrt über die Ettenburgstrasse gar nur ein Umweg von etwas weniger als einem Kilometer.

2.5.4 Dem Protokollauszug zur Sitzung des Gemeinderats von Gretzenbach vom 16. Juni 2015, an welcher die Massnahme beschlossen wurde, ist zu entnehmen, dass Anwohner der Ettenburgstrasse vom Gemeinderat Massnahmen gefordert hätten, da auf dieser Strasse zu viel Verkehr herrsche und zu schnell gefahren werde. Drei entsprechende Briefe von Anwohnern finden sich auch in den Akten. In ihrer Vernehmlassung vom 24. August 2016 brachte die Gemeinde Gretzenbach auch vor, in Gretzenbach habe die Strasse teilweise bloss eine Breite von 3.20 m, weshalb ein Kreuzen teils nur mit Ausweichen auf private Vorplätze möglich sei. Es habe sich früher um einen reinen Flurweg für die Landwirtschaft gehandelt, weshalb er weder über eine Fundationsschicht noch über einen normmässigen Belagsaufbau verfüge. Das Verbot führe zu keinem Ausweichverkehr, sondern der Verkehr werde nur auf die dafür vorgesehenen Strassen umgelenkt.

Diese Gründe stimmen mit den Vorgaben von Art. 3 Abs. 4 SVG überein, wonach ein solches Fahrverbot insbesondere in Wohnquartieren zulässig ist, wenn beispielsweise der Schutz der Bewohner vor Lärm, die Sicherheit, die Regelung des Verkehrs, der Schutz der Strasse oder andere in den örtlichen Verhältnissen liegende Gründe dies erfordern. Für die Massnahme besteht somit eine gesetzliche Grundlage.

Die Ettenburgstrasse in Gretzenbach dient der Erschliessung des Wohnquartiers und der Zufahrt zum Landwirtschaftsland. Sie ist nicht bestimmt als Ortsverbindungsstrasse und mit einer Breite von teils nur 3,2 bis 4 Metern dazu auch nicht geeignet. Anlässlich einer Verkehrszählung im März 2015 wurden an der Ettenburgstrasse auf der einen Seite bei Haus Nr. 7 durchschnittlich 502 Fahrzeuge pro Tag und bei der Grenze zu Däniken durchschnittlich 490 Fahrzeuge pro Tag gezählt. Wird das Wohnquartier vom Durchfahrtsverkehr befreit und der Verkehr auf die dafür vorgesehene Kantonsstrasse verlegt, so liegt dies im öffentlichen Interesse. Mit Ausweichverkehr ist nicht zu rechnen, da auch die Kohlschwärzistrasse, welche die Gemeinden ebenfalls über die Fortsetzung «Im Möösli» verbindet, mit einem entsprechenden Fahrverbot belegt ist und die kürzeste Route zwischen Gretzenbach und Däniken somit über die für die Ortsverbindung vorgesehene Kantonsstrasse führt. Die Beschwerdeführerin macht nicht geltend, die Hauptstrasse vermöge das zusätzliche Verkehrsaufkommen nicht aufzunehmen, wovon bei rund 500 zusätzlichen Fahrzeugen pro Tag auf einer Kantonsstrasse auch nicht auszugehen ist. Die mit der Verkehrszählung beauftragte IUB Engineering hatte in ihrem Bericht angegeben, dass die Einführung einer Tempo-30-Zone eine mildere Massnahme darstellen würde, bei welcher jedoch keine wesentliche Verkehrsreduktion zu erwarten wäre. Um die Ettenburgstrasse vom Durchgangsverkehr zu befreien, ist somit die Massnahme eines Fahrverbots mit dem Zusatz «Zubringerdienst gestattet» das mildeste geeignete Mittel. Der durch den motorisierten Verkehr zu fahrende Umweg ist mit höchstens 1,5 km gering, womit die Massnahme auch verhältnismässig ist.

3. Die Beschwerde erweist sich somit als unbegründet, sie ist abzuweisen. Bei diesem Ausgang hat die Einwohnergemeinde Däniken die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht zu bezahlen, die einschliesslich der Entscheidgebühr auf CHF 2000.00 festzusetzen sind.

Demnach wird erkannt:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Einwohnergemeinde Däniken hat die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht von CHF 2000.00 zu bezahlen.

Rechtsmittel: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Die Präsidentin Die Gerichtsschreiberin

Scherrer Reber Kaufmann