Am 8. Februar 2007 stimmte der Grosse Stadtrat Luzern einer Änderung des Bauund Zonenreglements der Stadt Luzern vom 5. Mai 1994 (BZR) mit Vorschriften zu Reklameanschlagstellen zu. Die Rede ist von den Art. 26a und 26b BZR. Dagegen liess eine Plakatgesellschaft beim Regierungsrat des Kantons Luzern Verwaltungsbeschwerde einreichen. Mit Entscheid Nr. 1215 vom 31. Oktober 2008 genehmigte der Regierungsrat diese Ergänzung des Luzerner BZR. Die dagegen gerichtete Verwaltungsbeschwerde der Plakatgesellschaft wies er ab. Die Plakatgesellschaft ist mit ihrer Rechtsvorkehr vor Verwaltungsgericht nicht durchgedrungen.
Aus den Erwägungen:
5. - a) Die Beschwerdeführerin verweist über weite Strecken auf ihre Ausführungen in der Rechtsschrift an die Vorinstanz (¿). Diese sei - wenn überhaupt - nur pauschal auf ihre Vorbringen eingegangen.
b) Vorab ist festzuhalten, dass die Beschwerde ans Verwaltungsgericht über weite Teile identisch ist mit den Ausführungen, welche die Beschwerdeführerin entweder in der ursprünglichen Einsprache an den Stadtrat Luzern (19.9.2003) in der Verwaltungsbeschwerde an den Regierungsrat (26.2.2007) gemacht hatte. Die wortwörtlich wiedergegebenen, längeren Passagen aus den Eingaben an die Vorinstanz genügen den Begründungsanforderungen an eine Beschwerdeschrift weder im Sinn von § 133 Abs. 1 VRG noch von § 207 PBG (vgl. BG-Urteil 1C_521/2008 vom 9.2.2009, E. 2.1). Namentlich lassen die zahlreichen Wiederholungen selbst eine konkrete und differenzierte Auseinandersetzung mit den Erwägungen des angefochtenen Entscheids vermissen. Sie legen einzig die Rechtsauffassung der Beschwerdeführerin dar. Die pauschale Behauptung, die Vorinstanz habe sich nicht bzw. ungenügend mit den Vorbringen auseinandergesetzt, erschöpft sich in einer blossen Kritik am vorinstanzlichen Entscheid und genügt den gesetzlichen Anforderungen an die Begründungspflicht nicht. Auf die Rügen in den genannten Ziffern der Beschwerdeschrift ist daher nicht einzutreten.
c) Im Übrigen trifft es auch nicht zu, dass die Vorinstanz zu einzelnen Rügen keine Stellung bezogen hat:
aa) So hat sie hervorgehoben, dass die Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit, auf die sich die Beschwerdeführerin beruft, auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen müsse. Mit den neuen Regelungen von Art. 26a und 26b BZR habe die Stadt Luzern die gesetzliche Grundlage für die strittige Einschränkung geschaffen. Die Grundlage für den Erlass solcher Bestimmungen durch die Gemeinde finde sich in § 36 Abs. 2 PBG und § 4 der Reklameverordnung vom 3. Juni 1997 (RVO; SRL Nr. 739). Die umstrittenen Vorschriften stellten als Konkretisierung des Eingliederungsgebots eine genügende gesetzliche Grundlage für eine Beschränkung der Wirtschaftsfreiheit dar. Das Gebot der Eingliederung gehöre zu den Grundsätzen der Raumplanung (Art. 3 Abs. 2 lit. b RPG). Schon nach 140 PBG hätten sich Bauten und Anlagen, wozu auch Reklameanschlagstellen zu zählen seien (§ 3 Abs. 6 RVO), in die bauliche und landschaftliche Umgebung einzugliedern. Die neuen Bestimmungen von Art. 26a und 26b BZR seien als formellgesetzliche Regelung hinreichend bestimmt, da sie die zulässigen Standorte für Plakatwerbung, die erlaubten Formate und deren Häufigkeit sowie die technische Ausführung regelten. Da nach den neuen Bestimmungen kein vollständiges Verbot von Reklameanschlagstellen zur Diskussion stehe, liege kein schwerer Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit der Beschwerdeführerin vor (BG-Urteil 2P.247/2006 vom 21.3.2007, E. 3.1).
bb) Weiter hat die Vorinstanz dargelegt, weshalb ein öffentliches Interesse für eine Regelung betreffend Reklameanschlagstellen in der Stadt Luzern besteht. Sie begründete die Normierung von Art. 26a und 26b BZR insbesondere mit dem Schutz des Landschafts-, Ortsund Strassenbildes, dem Erscheinungsbild der Ortschaft, der Ästhetik einzelner Strassenzüge und Plätze, der Würde von historischen Stätten und Amtsgebäuden sowie der Einzigartigkeit von Naturund Kunstdenkmälern. Für die Verwirklichung dieser Anliegen sei es unerlässlich, alle vom öffentlichen Raum aus wahrnehmbaren, sich auf öffentlichem und privatem Grund befindenden Plakatund Reklameeinrichtungen zu erfassen. Insbesondere der Ortsbildschutz stelle ein taugliches Kriterium zur Beschränkung der Wirtschaftsfreiheit im Plakatwesen dar. Die ästhetische und qualitätvolle Wahrung des Stadtund Strassenbildes von Luzern, dem die Art. 26a und 26b BZR dienten, sei von grossem öffentlichem Interesse getragen. Die Stadt Luzern weise nach dem Inventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz ein Ortsbild von nationaler Bedeutung mit vielen differenzierten eigenständigen Besonderheiten auf. Dass daher eine unerwünschte, das Ortsund Strassenbild störende Häufung von Reklameanschlagstellen vermieden werden solle, sei nicht zu beanstanden. Unter diesen Umständen würden die öffentlichen Interessen die privaten Interessen der Beschwerdeführerinnen an einer ungeschmälerten Ausübung ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit überwiegen (¿).
cc) Zum Verhältnismässigkeitsprinzip wird in E. 9.3 des angefochtenen Entscheids ausgeführt, die gewählte Massnahme müsse zur Verwirklichung des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und notwendig sein. Ausserdem müsse der angestrebte Zweck in einem vernünftigen Verhältnis zu den eingesetzten Mitteln bzw. den zu seiner Erreichung notwendigen Freiheitsbeschränkungen stehen. Unverhältnismässig wäre nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung etwa ein generelles und undifferenziertes Verbot von Reklamenanschlagstellen. Eine derart weitgehende Beschränkung liege hier nicht vor. Demgegenüber sei ein grundsätzliches Verbot von Werbeplakaten in einzelnen Nutzungszonen verfassungsrechtlich durchaus statthaft (Urteil V 03 47 vom 15.7.2005, E. 3b). Die Stadt Luzern habe mit den neuen Vorschriften des BZR zu den Reklameanschlagstellen eine nachvollziehbare und verhältnismässige Regelung getroffen, die zur Erreichung der angestrebten Ziele geeignet sei. Die Bedeutung der in Frage stehenden öffentlichen Interessen spreche für eine Gesamtbetrachtung, eine konkrete Umsetzung in die Nutzungsplanung und mithin für eine detaillierte Regelung in der vorliegenden Form. Auch das Gebot, Reklameanschlagstellen grundsätzlich freistehend anzubringen, lasse sich mit Blick auf die grosse Zahl historischer Gebäude in der Stadt Luzern sachlich begründen, wobei die Verhältnismässigkeit mit den Ausnahmemöglichkeiten gewahrt bleibe. Die Regelung erfolge aufgrund einer Differenzierung nach der Schutzbedürftigkeit der planungsund baurechtlichen Zone am jeweiligen Standort, was zulässig sei.
dd) Diese Erwägungen zeigen auf, dass sich die Vorinstanz sowohl mit dem Grundsatz des öffentlichen Interesses als auch dem Verhältnismässigkeitsprinzip und der Notwendigkeit einer Regelung eingehend und differenziert auseinandergesetzt hat. Der Regierungsrat hat hinreichend klar gemacht, weshalb er die Vorbringen der Beschwerdeführerin als unbegründet betrachtet. Die Rüge der mangelnden Auseinandersetzung erweist sich, soweit überhaupt darauf einzutreten ist, als unbegründet.
6. - Im Folgenden ist auf die weiteren einzelnen Rügen in der vorliegenden Beschwerde einzugehen.
a) Die Beschwerdeführerin macht zunächst geltend, der kantonale Gesetzgeber messe der Regulierung des Reklamewesens kein hohes öffentliches Interesse zu, weil die Bewilligung von Reklamen weder dem ordentlichen noch dem vereinfachten Bewilligungsverfahren (§§ 184ff. bzw. 198ff. PBG) unterstehe (Beschwerde Ziff. 12). Dies ist unzutreffend. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts (LGVE 1998 II Nr. 14 E. 2) sind für das Aufstellen der Reklameanschlagstellen - je nach den konkreten Umständen - folgende Bewilligungen notwendig:
- Baubewilligung nach § 184 PBG durch den Gemeinderat.
- Reklamebewilligung nach § 7 RVO durch die Dienststelle Raumentwicklung, Wirtschaftsförderung und Geoinformation, soweit der Regierungsrat die Kompetenz nicht auf Gesuch hin der Gemeinde übertragen hat.
- Ausnahmebewilligung nach § 88 StrG.
Wird beim Gemeinderat ein Gesuch um Erstellung einer Reklameanlage eingereicht, die nebst der eigentlichen Baubewilligung weiterer Bewilligungen verschiedener Behörden bedarf, sind die Verfahren zu koordinieren (§ 11 Abs. 1 RVO mit Verweis auf die Vorschriften nach PBG [§ 192a PBG]). Als Leitverfahren gilt in einem solchen Fall das Baubewilligungsverfahren (vgl. LGVE 1998 II Nr. 14 E. 3b).
Soweit die Beschwerdeführerin der Auffassung ist, für Reklamebewilligungen bestehe kein öffentliches Interesse, irrt sie. Wie das Verwaltungsgericht bereits im Urteil V 03 119 u.w. vom 7. Juni 2005, welches ebenfalls die heutige Beschwerdeführerin betrifft, erkannt hat, liegt die Normierung des Plakatanschlags, insbesondere zum Schutz des Ortsund Landschaftsbildes im öffentlichen Interesse (E. 2b mit Hinweisen). Dies steht in Einklang mit der Rechtsprechung des Bundesgerichts, welche das öffentliche Interesse für Plakatanschläge aus Gründen der Verkehrssicherheit, zum Schutz des Landschafts-, Ortsund Strassenbildes, zur Wahrung der Ästhetik wie auch der Würde von historischen Stätten und Amtsgebäuden sowie der Einzigartigkeit von Naturund Kunstdenkmälern als gegeben betrachtet (BGE 128 I 14 E. 3e/bb).
b) Im Weiteren trägt die Beschwerdeführerin vor, unter dem Gesichtspunkt des öffentlichen Interesses seien die Anschauungen über Reklamen kontrovers: Während sogenannte Litfasssäulen in einigen Gemeinden bereits unter Denkmalschutz gestellt seien, werde andernorts Plakatwerbung als störend, unästhetisch empfunden. Sinngemäss scheint die Beschwerdeführerin zu bestreiten, dass eine Reglementierung des Plakatwesens aus Gründen der Ästhetik notwendig bzw. im öffentlichen Interesse liege.
aa) Gemäss § 140 Abs. 1 PBG haben sich Bauten und Anlagen in die bauliche und landschaftliche Umgebung einzugliedern. Sie sind zu untersagen, wenn sie durch ihre Grösse, Proportion, Gestaltung, Bauart, Dachform Farbe das Ortsund Landschaftsbild beeinträchtigen. Auch § 15 Abs. 1 lit. b RVO verbietet Reklamen, wenn sie durch ihre Ausgestaltung Häufung das Ortsoder Landschaftsbild beeinträchtigen. Im Rahmen des öffentlichen Baurechts ergänzt und verstärkt das Eingliederungsgebot seit jeher das Verunstaltungsbzw. Beeinträchtigungsverbot. Über dieses hinaus soll positiv auf die Gestaltung von Bauten und Anlagen eingewirkt werden, sodass eine befriedigende Gesamtwirkung entsteht (BGE 101 Ia 219; LGVE 1998 II Nr. 14 E. 4b). Ganz allgemein wird dies bei baulichen Vorhaben durch die Rücksichtnahme auf gewachsene und bestehende Strukturen gewährleistet. Die Sicherstellung der ästhetischen Einordnung neuer Bauten und Anlagen in das bestehende Ortsbild bezweckt hauptsächlich den Schutz von Interessen der Allgemeinheit (Urteil V 01 38 vom 22.8.2003).
Ob in einem konkreten Fall ein Schutzbedürfnis besteht, ist nach objektiven und grundsätzlichen Kriterien zu prüfen. Eine Beeinträchtigung setzt einen Gegensatz voraus, der so erheblich ist, dass ein Eingriff in die Eigentumsgarantie gerechtfertigt ist. Die Beeinträchtigung ist am Wert des zu schützenden Objektes zu messen, wobei eine gebietsübergreifende Perspektive einzunehmen ist. Je grösser dieser Wert ist, desto stärker ist die Empfindlichkeit gegenüber Eingriffen (LGVE 1978 II Nr. 8 E. 3a; Zimmerlin, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Aargau, 2.Aufl., Aarau 1985, N 5f. zu § 159). Stets hat zudem eine Abwägung zwischen Schutzüberlegungen und dem Nutzungsinteresse der betroffenen Grundeigentümer stattzufinden. Bei der Beurteilung der Eingliederung darf nicht auf ein subjektives ästhetisches Empfinden abgestellt werden, sondern sind möglichst objektivierte Kriterien anzuwenden (vgl. LGVE 1998 II Nr. 14 E. 4b; ZBl 1998 S. 175 mit Hinweisen; Zimmerlin, a.a.O., N 5 zu § 159 mit weiteren Hinweisen).
Den zuständigen Behörden steht somit bei der Anwendung von § 140 Abs. 1 PBG und § 15 Abs. 1 lit. b RVO ein weiter Ermessensspielraum zu, da die ästhetische Wirkung von typisch lokalem Interesse ist. Zudem kennt die Baubewilligungsbehörde die lokalen Verhältnisse besser als die kantonalen Rechtsmittelinstanzen und bietet damit für eine einheitliche Handhabung der Eingliederungsvorschriften am besten Gewähr. Daher hält sich das Verwaltungsgericht bei der Beurteilung derartiger Vorschriften zurück. Solange sich die Entscheidung der Vorinstanz auf vertretbare Gründe zu stützen vermag, ist dies zu respektieren, auch wenn andere ästhetische Sichtweisen ebenfalls denkbar wären (zum Ganzen: LGVE 2004 II Nr. 16 E. 4c betreffend Plakatierungskonzept; vgl. auch Urteil 1P.678/2004 vom 21.6.2005, in: ZBl 2006, S. 430ff.; Urteil V 07 360 vom 17.9.2008, E. 5b).
bb) Reklamen und insbesondere auch Reklameanschlagstellen gehören zum städtischen Leben und entsprechen einem Bedürfnis der Wirtschaft und der Konsumenten. Es gilt jedoch, ein Gleichgewicht zu finden zwischen dem Interesse der Wirtschaft an Werbung, den finanziellen Interessen der Grundeigentümer und dem öffentlichen Interesse der Ästhetik (Ortsbild). Wie das Verwaltungsgericht zum öffentlichen Interesse erwogen hat, geht von Plakaten ein Beeinträchtigungspotential aus. Im bereits zitierten Urteil vom 7. Juni 2005 verwarf es den Einwand der Beschwerdeführerin, eine Plakatierungsregelung, welche sich an den unterschiedlichen Nutzungszonen und Strassenkategorien orientiere, könne nicht dazu beitragen, das im öffentlichen Interesse liegende Ziel des Ortsbildschutzes zu erreichen. Gerade die Unterteilung der Bauzonen in Zonen unterschiedlicher Nutzungsart, Nutzungsdichte und Bauweise dient dazu, die Wohnlichkeit zu erhöhen. Insbesondere ästhetischen Überlegungen kann dadurch oft in entscheidender Weise Rechnung getragen werden (vgl. Hänni, Planungs-, Bauund besonderes Umweltschutzrecht, 4.Aufl., Bern 2002, S. 159; EJPD/BRP, Erläuterungen zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Bern 1981, N 6 zu Art. 15). Da Plakate, je nach dem konkreten baulichen und landschaftlichen Umfeld, als mehr weniger störend empfunden werden, drängt sich für die Reklamebeschränkung die Orientierung an den unterschiedlichen Empfindlichkeitsstufen der einzelnen Bauzonen bzw. Strassenkategorien geradezu auf. Es ist sogar zulässig, Fremdreklamen in schützenswerten Gebieten und Ortsteilen aus ästhetischen Gründen gänzlich zu untersagen; lediglich ein undifferenziertes und ausnahmsloses Verbot von Fremdreklamen auf privatem Grund könnte sich allenfalls als unverhältnismässiger Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit und die Eigentumsgarantie erweisen (BGE 128 I 17 E. 4b; ZBl 101/2000 S. 137f.).
Die neuen Art. 26a und 26b BZR der Stadt Luzern enthalten allgemeine Bestimmungen für das ganze Gemeindegebiet und besondere Regelungen zu Reklameanschlagstellen für einzelne Nutzungszonen. Die Vorschriften gelten für den privaten wie auch den öffentlichen Grund. Die allgemeinen Bestimmungen (Art. 26a BZR) sehen vor, dass Reklameanschlagstellen grundsätzlich freistehend anzubringen sind und legen - in Abhängigkeit von den Plakatformaten - die Zahl der Reklameanschlagstellen pro Standort fest. Sie konkretisieren damit den unbestimmten Begriff der Häufigkeit (vgl. § 15 Abs. 1 lit. b RVO). Die speziellen Vorschriften (Art. 26b BZR) regeln die Zulässigkeit von Reklameanschlagstellen und Formaten in den einzelnen Nutzungszonen. Den neuen Bestimmungen liegt das Ziel zugrunde, dass die Plakatierung als zeitgemässes Werbemedium und stadtbildprägendes Element ästhetisch ansprechend sein und als eigenständiges Gestaltungselement in das Stadtbild Luzerns integriert werden soll (vgl. Bericht und Antrag des Stadtrats an den Grossen Stadtrat von Luzern vom 22.11.2006 [B+A 48/2006], S. 9 Ziff. 5). Bereits aus diesen Erwägungen ergibt sich ohne Weiteres, dass das öffentliche Interesse der Stadt Luzern an den neuen Bestimmungen gegeben ist. Zum Schutz des Landschaftsund Ortsbildes sind generell-abstrakte Normen denn auch notwendig. Die diesbezügliche Rüge der Beschwerdeführerin ist unbegründet.
cc) Was das Plakatierungskonzept der Stadt Luzern und den Vertrag zwischen dieser und der Beschwerdeführerin vom 18./28. April 2004 betreffend Plakatierung von Reklameanschlagstellen auf Grundstücken der Stadt Luzern angeht, welches übrigens nicht Gegenstand des angefochtenen Entscheids ist und somit auch nicht Gegenstand der vorliegenden Beschwerde sein kann, wird vollumfänglich auf die Ausführungen des Stadtrats in seiner Vernehmlassung verwiesen.
7. - Die Beschwerdeführerin rügt eine unzulässige Gesetzesdelegation von Art. 26a Abs. 3 BZR. Gemäss dieser Bestimmung kann der Stadtrat über die Reklameformate, Reklameformen, Reklameträger, Reklameanordnung, Megaposter und Kleinplakate ausführende Vorschriften erlassen. Zwar ermächtige § 14 Abs. 2 GG zur Gesetzesdelegation. Art. 26a Abs. 3 BZR erfülle jedoch die Anforderungen, welche Lehre und Praxis an eine solche Delegation stellten, nicht.
a) Das Bundesgericht anerkennt das von sämtlichen Kantonsverfassungen garantierte Prinzip der Gewaltenteilung als verfassungsmässiges Recht (BGE 128 I 329 E. 2.1 mit zahlreichen Hinweisen auch zum Folgenden). Das Prinzip der Gewaltenteilung schützt die Einhaltung der verfassungsmässigen Zuständigkeitsordnung. Für den Bereich der Rechtsetzung bedeutet der Grundsatz, dass generell-abstrakte Normen vom zuständigen Organ in der dafür vorgesehenen Form zu erlassen sind. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung gelten die Grundsätze über den Gesetzesvorbehalt und die Zulässigkeit der Gesetzesdelegation nicht nur für Eingriffe, sondern auch bei der sog. Leistungsverwaltung. Danach wird die Gesetzesdelegation (Übertragung von Rechtsetzungskompetenzen; dazu: Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5.Aufl., Zürich/Basel/Genf 2006, Rz. 404; Häfelin/Haller/Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 7.Aufl., Zürich 2008, Rz. 1872) im Allgemeinen anerkannt, wenn sie in einem formellen Gesetz enthalten ist, nicht durch das kantonale Recht ausgeschlossen wird, sich auf ein bestimmtes Gebiet beschränkt und das Gesetz die Grundzüge der Regelung selber enthält, soweit die Stellung der Rechtsunterworfenen schwerwiegend berührt wird (BGE 128 I 337f. E. 4.1 mit weiteren Hinweisen). Es kann nicht ein für alle Male gesagt werden, welche Regelungen so bedeutend sind, dass sie im formellen Gesetz enthalten sein müssen und wie detailliert die gesetzliche Normierung sein muss. Massgebend sind die Umstände im Einzelfall. Allgemein gelten eher strenge Anforderungen, wo es um eine Einschränkung von Grundrechten um die Schaffung von öffentlichrechtlichen Pflichten geht, wobei die Natur und die Schwere des Eingriffs bzw. der Verpflichtung mit zu berücksichtigen sind (BGE 128 I 122 E. 3c). Diese Rechtsprechung ist in erster Linie auf die Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen an die Verwaltungsbehörde (Exekutive) ausgerichtet; geringere Anforderungen werden gestellt in Bezug auf die Delegation an das kantonale Parlament den kommunalen Gesetzgeber (vgl. BGE 122 I 312 E. 5a, 112 Ia 254 E. 2a).
In Lehre und Rechtsprechung wird zwischen selbständigen und unselbständigen Verordnungen unterschieden. Selbständige Verordnungen beruhen direkt auf der Verfassung, während unselbständige sich auf eine Ermächtigung zur Rechtsetzung in einem Gesetz im formellen Sinn stützen (BGE 131 V 14 E. 3.4.1; 107 IV 187 E. 1a; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 147ff.; Häfelin/Haller/Keller, a.a.O., Rz. 1856). Bei den unselbständigen Verordnungen geht es in erster Linie darum, zu beurteilen, ob sie sich im Rahmen der Delegationsnorm halten. Besteht ein sehr weiter Spielraum des Ermessens für die Regelung auf Verordnungsebene, muss sich das Gericht auf die Prüfung beschränken, ob die umstrittenen Vorschriften offensichtlich aus dem Rahmen der im Gesetz delegierten Kompetenzen herausfallen aus andern Gründen gesetzesoder verfassungswidrig sind. Es kann jedoch sein eigenes Ermessen nicht an die Stelle des Bundesrats Departements setzen, und es hat auch nicht die Zweckmässigkeit zu untersuchen (BGE 131 V 14 E. 3.4.1 mit Hinweisen). Diese Grundsätze sind auf kantonale Ebene übertragbar (E. 3b).
b) Gemäss § 17 Abs. 1 lit. a PBG erlässt die Gemeinde Zonenpläne sowie Bauund Zonenreglemente; wird diese den Stimmberechtigten zustehende Befugnis dem Gemeindeparlament übertragen, ist wenigstens das fakultative Referendum zu gewährleisten. § 36 PBG räumt den Gemeinden die Kompetenz ein, in den Bauund Zonenreglementen allgemeine Bauund Nutzungsvorschriften für das ganze Gemeindegebiet und spezielle Bauund Nutzungsvorschriften für die einzelnen Zonen zu erlassen (Abs. 1). Soweit notwendig, sind insbesondere Vorschriften zu erlassen über Schutz des Landschaftsbildes, Schutz des Ortsbildes, Erhaltung und Schutz von Kulturobjekten, Erhaltung und Pflege der Bausubstanz ortsbildgerechter Gebäude (§ 36 Abs. 2 Ziff. 15 und 16 PBG). Gestützt auf die in § 116 Abs. 1 PBG eingeräumte Verordnungskompetenz hat der Regierungsrat die Reklameverordnung erlassen, die für das ganze Gebiet des Kantons Luzern gilt. Diese Verordnung umschreibt die Bewilligungspflicht und regelt das Bewilligungsverfahren sowie die Zulässigkeit, die Ausgestaltung und den Unterhalt der Reklamen (§ 1 Abs. 1 RVO). Auch die Reklameverordnung ermächtigt die Gemeinden, in ihren Bauund Zonenreglementen soweit notwendig ergänzende Vorschriften über Reklamen zu erlassen (§ 4 RVO). Nach § 15 Abs. 3 RVO bleiben weitere bauund planerische Vorschriften des kantonalen und kommunalen Rechts vorbehalten.
c) Gestützt auf § 17 Abs. 1 PBG und Art. 21 Abs. 1 i.V.m. Art. 13 Abs. 2 der Gemeindeordnung der Stadt Luzern vom 7. Februar 1971 (Systematische Rechtssammlung, Nr. 0.1.1.1.1, Gemeindeordnung) hat der Grosse Stadtrat von Luzern (Parlament) das BZR erlassen. Dieses untersteht von Gesetzes wegen dem fakultativen Referendum (Art. 13 Abs. 1 Ziff. 4 Gemeindeordnung). Die neuen Vorschriften von Art. 26a und 26b BZR zu den Reklameanschlagstellen unterlagen ebenfalls dem fakultativen Referendum, welches jedoch nicht ergriffen wurde. Bei den neuen Bestimmungen handelt es sich um kommunale Rechtsetzung im formellen Sinn, da sie vom zuständigen Gemeindeparlament - unter fakultativer Mitwirkung der Stimmberechtigten - erlassen wurden (vgl. auch BGE 126 I 182 E. 2a). Dass die gesetzliche Grundlage für den Erlass der neuen Art. 26a und 26b BZR zu keiner Diskussion Anlass gibt, anerkennt denn auch die Beschwerdeführerin in ihrer Beschwerde an die Vorinstanz ausdrücklich (Ziff. 19 der Beschwerdeschrift).
d) Zu prüfen ist, ob der Grosse Stadtrat die Kompetenz zum Erlass von Ausführungsbestimmungen an den Stadtrat delegieren durfte. Dabei handelt es sich um eine Delegation vom Gesetzgeber an den Verordnungsgeber - d.h. an ein Organ der Exekutive (Stadtrat) - innerhalb des gleichen Gemeinwesens (Gemeinde; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 404). Diese Frage ist zu bejahen:
aa) Zum einen kennt das übergeordnete kantonale und kommunale Recht (PBG, RVO, Gemeindeordnung) kein Verbot der Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen an eine Verwaltungsbehörde. § 14 Abs. 2 GG sieht die Gesetzesdelegation im Gegenteil ausdrücklich vor, indem er statuiert, dass der Gemeinderat Vollzugsrecht und Vorschriften erlässt, zu deren Erlass er durch Rechtssatz der Stimmberechtigten ermächtigt ist (vgl. dazu auch: Botschaft des Regierungsrates an den Grossen Rat zum Entwurf eines neuen Gemeindegesetzes vom 14.10.2003 [B 27], in: Verhandlungen des Grossen Rates 2004, S. 403ff., insbes. S. 443). Zum andern ist - wie dargelegt - das Bauund Zonenreglement und damit auch die neue Bestimmung von Art. 26a BZR ein Gemeindeerlass im formellen Sinn. Eine Delegation an den Verordnungsgeber ist somit zulässig. Art. 38 der Gemeindeordnung bestimmt sodann, dass der Stadtrat Verordnungsrecht erlässt aufgrund einer Ermächtigung, die ihm durch übergeordnetes Recht durch einen rechtssetzenden Beschluss des Grossen Stadtrats für ein abgegrenztes Sachgebiet erteilt worden ist. Und zum dritten beschränkt sich die vorgesehene Delegation auf ein bestimmtes, genau abgegrenztes Sachgebiet. Nach dem Wortlaut von Art. 26a Abs. 3 BZR kann der Stadtrat lediglich ausführende Bestimmungen "über die Reklameformate, Reklameformen, Reklameträger, Reklameanordnung, Megaposter und Kleinplakate" erlassen. Damit ist der Bereich innerhalb des Reklamewesens, worüber der Stadtrat Ausführungsbestimmungen zu erlassen befugt ist, von vornherein weitgehend eingeschränkt. Dabei geht es um konkretisierende Vollzugsbestimmungen, die eine einheitliche Rechtsanwendung gewährleisten sollen, was schon im Wortlaut der Delegation ("ausführende Vorschriften") klar zum Ausdruck kommt. Wie der Regierungsrat zutreffend festhält, ist die in Art. 26a Abs. 3 BZR vorgesehene Gesetzesdelegation nicht zu beanstanden, zumal es dabei explizit nur um ausführende Vorschriften geht, die den Vollzug und die Einzelheiten des zu vollziehenden Erlasses ordnen (E. 9.1 des angefochtenen Entscheids).
Zu bedenken bleibt, dass die Befugnis, Ausführungsbestimmungen im Sinne von Richtlinien Verwaltungsweisungen zu verfassen, dem Stadtrat als oberster leitender und vollziehender Behörde der Stadt Luzern (Art. 31 Gemeindeordnung) schon aufgrund seiner verfassungsund gesetzmässigen Funktion der Exekutive zukommen muss - unabhängig von einer Ermächtigung in einem formellen Gesetz. Mit Recht weist der Stadtrat in dem Zusammenhang darauf hin, dass allenfalls verwaltungsinterne Richtlinien eine gefestigte Praxis ausreichend wären. Aus Gründen der Transparenz sei jedoch eine stadträtliche Verordnung vorzuziehen. Hinzu kommt, dass Reklameformate, -formen, -träger und -anordnungen in der Werbebranche naturgemäss einem stetigen Wandel unterworfen sind. Damit solche branchenbedingte Anpassungen nicht durch den Grossen Stadtrat geändert werden müssen, macht es durchaus Sinn, die Kompetenz im umschriebenen eingeschränkten Bereich an den Stadtrat zu delegieren. Auch unter diesem Gesichtspunkt lässt sich die Gesetzesdelegation nicht beanstanden. Schliesslich stellt die Delegation zum Erlass von ausführenden Vorschriften in einem stark eingegrenzten Sachbereich - wie in Art. 26a Abs. 3 BZR umschrieben - entgegen der Meinung der Beschwerdeführerin keinen schweren Eingriff in ihre Wirtschaftsfreiheit dar. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist ein solcher Eingriff nur bei einem vollständigen Verbot von Fremdreklamen auf Privatgrund gegeben (BG-Urteile 1P.122/1998 vom 12.5.1998, E. 3d [publiziert in: ZBl 101/2000, S. 135ff.] und 2P.247/2006 vom 21.3.2007, E. 3.1). Ein solches Verbot liegt hier aufgrund der Regelung von Art. 26a und 26b BZR nicht vor.
bb) Die Beschwerdeführerin rügt, dass Art. 26a Abs. 3 BZR die Grundzüge der delegierten Regelung völlig unzureichend umschreibe. Der Gemeindegesetzgeber müsse zumindest Rahmenbedingungen über Inhalt, Zweck und Ausmass der delegierten Normen verankern. Dem Stadtrat werde eine Blankovollmacht über die Kleinplakate und die Megaposter sowie über neue Reklameformen ausgestellt. Diese Vorbringen sind unbegründet. Die Beschwerdeführerin übersieht, dass über die Plakatierung eine reiche gesetzliche Regelung besteht (§ 116 PBG; §§ 1-21 RVO). Art. 26a BZR legt sodann das Anbringen der Reklameanschlagstellen (freistehend) sowie die maximal zulässige Anzahl Reklameanschlagstellen pro Standort und Format fest (Abs. 1 und 2). Zusammen mit den speziellen Bestimmungen von Art. 26b BZR, welche die Zulässigkeit von Plakaten und Formaten in den einzelnen Zonen regeln, sind die Grundlagen für Plakatanschläge in der Stadt Luzern bereits detailliert umrissen. Allein schon aufgrund dieser dichten gesetzlichen Vorgaben besteht für den Stadtrat - entgegen der Befürchtung der Beschwerdeführerin - keineswegs eine Blankovollmacht zur Rechtsetzung. Sodann ist die delegierte Materie, für welche der Stadtrat ermächtigt wird, ausführende Vorschriften zu erlassen, in Art. 26a Abs. 3 BZR klar umschrieben. Es liegt schliesslich in der Natur von Ausführungsbestimmungen, dass deren Grundzüge im Gesetz nicht des Weiteren darzulegen sind.
cc) Ferner wird geltend gemacht, eine Gesetzesdelegation in der Nutzungsplanung widerspreche übergeordnetem Bundesrecht. Gemäss Art. 33 Abs. 1 RPG seien Nutzungspläne öffentlich aufzulegen und das kantonale Recht müsse ein Rechtsmittel gegen sie zur Verfügung stellen. Dazu gehörten nicht nur Pläne im engeren Sinn, sondern auch die "verbalen" Vorschriften. Die luzernische Rechtsordnung sehe für Erlasse des Gemeinderats weder eine öffentliche Auflage noch ein Rechtsmittel dagegen vor. Mit einer Gesetzesdelegation in einem Bauund Zonenreglement werde somit der obligatorische Rechtsschutz gemäss Art. 33 RPG verletzt.
Zutreffend ist, dass sich die bundesrechtliche Pflicht zur öffentlichen Auflage auf sämtliche Nutzungspläne im Sinn von Art. 14 RPG bezieht. Die Pflicht zur öffentlichen Auflage umfasst auch die zum Plan gehörenden Vorschriften. Gemeint sind solche Vorschriften, die als Bestandteil des Plans betrachtet werden können, weil sie die in dem vom Plan erfassten Gebiet geltende Ordnung umschreiben. Dazu gehören jedoch nicht baupolizeiliche Bestimmungen generell-abstrakter Natur (BGE 106 Ia 386; Waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz, Bern 2006, N 5 zu Art. 33 RPG). Art. 33 RPG gilt ferner nicht für die an keinen Plan gebundenen Vorschriften (E. 3b).
Die Auffassung, in der Nutzungsplanung sei eine Gesetzesdelegation generell ausgeschlossen, geht fehl. Weder das RPG noch das PBG schliessen eine Delegation von Rechtsetzungskompetenzen aus. Als Rahmengesetz regelt das RPG die Nutzungspläne (Art. 14 RPG) nicht abschliessend, sondern lediglich - aber immerhin - in den Grundzügen. Die Regelung des RPG als Grundsatzgeber beschränkt sich auf die wichtigsten Nutzungspläne, welche die Bauzonen (Art. 15 RPG), die Landwirtschaftszonen (Art. 16ff. RPG) und die Schutzzonen (Art. 17 RPG) ausscheiden. Die Kantone sind von Bundesgesetzes wegen zur Verfeinerung und Präzisierung dieser Gesetzgebung verpflichtet (zum Ganzen: Waldmann/Hänni, a.a.O., N 2f. zu den Vorbemerkungen zu Art. 14-27 RPG; ferner: Lendi, St. Galler Kommentar zur BV, 2.Aufl., Zürich 2008, N 24 zu Art. 75 BV).
Bei den Art. 26a und 26b BZR handelt es sich um Rechtssätze des kommunalen Gesetzgebers. Rechtssätze sind Anordnungen genereller und abstrakter Natur, die für eine unbestimmte Anzahl von Menschen gelten und die eine unbestimmte Anzahl von Tatbeständen regeln ohne Rücksicht auf einen bestimmten Einzelfall auf eine Person. Der Verwaltungsakt bzw. die Verwaltungsverfügung ist demgegenüber ein individueller, an den einzelnen gerichteten Hoheitsakt, durch den eine konkrete verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung rechtsgestaltend feststellend in verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt wird. Zwischen Rechtssatz und Verfügung steht die sog. Allgemeinverfügung. Sie ist dadurch gekennzeichnet, dass sie sich einerseits an einen unbestimmten Personenkreis richtet, also "genereller" Natur ist, andererseits aber einen konkreten Tatbestand regelt. Ihrer Konkretheit wegen wird die Allgemeinverfügung in der Lehre den Verwaltungsakten zugeordnet (zum Ganzen: BGE 106 Ia 386 E. 3a, 101 Ia 74 E. 3a, mit Hinweisen auf die Lehre). Von Art. 33 RPG werden nur die allgemeinen Vorschriften erfasst, welche die Ordnung für das von einem bestimmten Plan gefasste Gebiet konkretisieren. Um einen solchen Sachverhalt geht es hier nicht. Soweit Art. 26a Abs. 3 BZR den Stadtrat zum Erlass von ausführenden Vorschriften über Reklameformate, Reklameformen, Reklameträger, Reklameanordnung, Megaposter und Kleinplakate ermächtigt, geht es um Vollzugsvorschriften im Rahmen einer Verordnung und damit um Rechtssätze bzw. Anordnungen generell-abstrakter Natur, die nicht nur einen konkreten Sachverhalt im Einzelfall regeln, sondern für eine unbestimmte Zahl von Betroffenen und Tatbeständen gelten und anwendbar sein sollen. Solche Rechtssätze in Verordnungsform werden von Art. 33 RPG nach Lehre und Rechtsprechung nicht erfasst.
Was den Rechtsschutz anbelangt, sind nach herrschender Auffassung in Lehre und Rechtsprechung die kantonalen Gerichte verpflichtet, auf Verlangen des Rechtsuchenden vorfrageweise das anzuwendende kantonale Recht auf seine Übereinstimmung mit der Bundesverfassung und Bundesgesetzgebung zu prüfen. Dieser nachträglichen Überprüfung unterstehen namentlich Rechtssätze, also Normen genereller und abstrakter Natur (BGE 106 Ia 386 E. 3a). Dies gilt analog auch für kommunale Rechtserlasse. In einem konkreten Einzelfall kann somit das Verwaltungsgericht vorfrageweise Verordnungen des Stadtrats Luzern auf ihre Übereinstimmung mit übergeordnetem Recht überprüfen. Diese Prüfung bezieht sich sowohl auf eine Übereinstimmung von Bestimmungen einer stadträtlichen Verordnung mit den Grundsätzen von Art. 26a und 26b BZR als auch mit den Vorschriften nach kantonalem Recht (PBG, RVO) und Bundesrecht (RPG, BV). Die in Art. 26a Abs. 3 BZR delegierte Befugnis an den Stadtrat zum Erlass von ausführenden Vorschriften in Form einer Verordnung verstösst nicht gegen die Grundsätze im Sinne von Art. 33 RPG. Die Rüge der Verletzung des obligatorischen Rechtsschutzes nach Bundesrecht erweist sich als unbegründet.
dd) Aus den gleichen Überlegungen, wie in der vorstehenden Erwägung erörtert, geht auch die Berufung auf Art. 26 RPG fehl. Diese Bestimmung statuiert eine Genehmigungspflicht für Nutzungspläne durch die kantonale zuständige Behörde. Nach dem Gesagten handelt es sich bei der Ermächtigung des Stadtrats Luzern zum Erlass von Ausführungsbestimmungen im Rahmen einer Verordnung nicht um Vorschriften zu einem konkreten Nutzungsplan, der ein bestimmtes Gebiet umfasst. Weitere Ausführungen dazu erübrigen sich.
ee) Die umstrittene Delegation verletzt ebenso wenig kantonales Recht. Insbesondere stehen Art. 26a und 26b BZR der Stadt Luzern in Einklang mit § 116 PBG und § 4 RVO, wonach die Gemeinden in ihren Bauund Zonenreglementen soweit notwendig ergänzende Vorschriften über Reklamen erlassen können. Nach dem Wortlaut von Art. 26a Abs. 3 BZR ist der Stadtrat Luzern nur zum Erlass von ausführenden Bestimmungen in einem eng bestimmten Bereich des Reklamewesens befugt. Dass der Stadtrat zum Erlass von Vollzugsvorschriften (Verordnung) aufgrund einer Ermächtigung, die ihm durch einen rechtssetzenden Beschluss des Grossen Stadtrats für ein abgegrenztes Sachgebiet erteilt wurde, berechtigt ist, wurde bereits dargelegt (E. 7d/aa vorstehend). Die in Art. 26a Abs. 3 des städtischen BZR delegierte Rechtsetzungsbefugnis verstösst - entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin - nicht gegen § 14 Abs. 2 GG. Nach dieser Bestimmung erlässt der Gemeinderat Vollzugsrecht sowie Vorschriften, zu deren Erlass er durch Rechtssatz der Stimmberechtigten ermächtigt wurde. Nachdem die Änderung des Bauund Zonenreglements der Stadt Luzern vom 8. Februar 2007 dem fakultativen Referendum unterlag, ist die statuierte Delegation an den Stadtrat zum Erlass von Ausführungsvorschriften in einer Verordnung nicht zu beanstanden.
ff) Schliesslich vermag die Beschwerdeführerin aus dem Entscheid des Regierungsrats vom 26. September 2008 (publiziert in: LGVE 2008 III Nr. 14) nichts zu ihren Gunsten abzuleiten. Mit diesem Entscheid hatte der Regierungsrat eine Bestimmung des Bauund Zonenreglements der Gemeinde Kriens betreffend Reklamen nicht genehmigt, weil diese die Grundsätze der Gesetzesdelegation verletze. Im Unterschied zum vorliegenden Fall sah die in jenem Verfahren umstrittene Bestimmung (Art. 29a Abs. 3 BZR Kriens) vor, dass der Gemeinderat die erforderlichen Konzepte und Richtlinien erarbeite und in einer Verordnung insbesondere die Gestaltung, Platzierung und Häufigkeit von Reklameanschlagstellen regle (LGVE 2008 III Nr. 14 E. 7). Diese Bestimmung delegierte also in wesentlichen Grundzügen die Normierung des Plakatanschlags an den Gemeinderat. Im vorliegenden Fall verhält es sich anders: Im Unterschied zu Art. 29a BZR Kriens (vgl. den genauen Wortlaut dieser Bestimmung, wiedergegeben in der Vernehmlassung des Stadtrats Luzern) sind die Reklamevorschriften der Stadt Luzern erheblich ausführlicher. So enthält Art. 26a des städtischen BZR allgemeine Bestimmungen betreffend Zulässigkeit von Plakatanschlagstellen und Anzahl Formate pro Standort. Art. 26b BZR regelt unter Berücksichtigung eines sachgerechten und differenzierten raumplanungsrechtlich relevanten Rasters die Zulässigkeit von Plakaten für einzelne Zonen näher, wobei massgebliches Kriterium die unterschiedlichen Schutzbedürftigkeiten in den einzelnen Bauzonen bzw. verschiedenen Strassenkategorien bildet. Die differenzierten Abstufungen in Art. 26 a und 26 b BZR reichen von einer an sich "plakatfreundlichen" Regelung in der "Industrieund Gewerbezone" (Art. 26b Abs. 6 BZR) bis zum - grundsätzlichen - Verbot von Reklameanschlagstellen in der Ortsbild-Schutzzone A (Art. 26b Abs. 1 BZR), wobei selbst hier gegebenenfalls "Ausnahmen" vorbehalten bleiben (Art. 26b Abs. 1 [Satz 2] BZR). Zusätzlich bestehen auf der Stufe BZR - und damit im formellgesetzlichen Gemeindeerlass - differenzierte Sonderregelungen betreffend die Errichtungsart von Plakatanschlagstellen, die zulässigen Plakatanschlagstellen, Formatformen, Anzahl, Standort, einzelne Zonen, technische Ausführung und Bewilligung von Ausnahmen. Anzumerken ist, dass der in Art. 26a und 26b BZR anvisierte zentrale Ortsbildschutzgedanke mit Blick auf den skizzierten Raster sachgerechten Überlegungen folgt (im Ergebnis analog: BG-Urteil 1P.84/2006 vom 5.7.2006, E. 5.3, in: ZBl 2007 S. 291ff.). Mit diesen Überlegungen muss es hier sein Bewenden haben. (Verwaltungsrechtliche Abteilung, 23. September 2009, V 08 361)
Der zusammengefasste Sachverhalt und weitere Erwägungen sind unter der Fallnummer V 08 361 zu finden.
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