Der Einwohnerrat der Gemeinde Z erliess per 1. Januar 1971 ein Reglement über die Kehrichtabfuhr auf dem Gemeindegebiet Z. Gemäss Art. 10 des Reglements erhebt die Gemeinde von den Eigentümern der durch die Kehrichtund Sperrgutabfuhr bedienten Liegenschaften eine jährliche Abfuhrgebühr (Abs. 1). Die Abfuhrgebühr soll kostendeckend sein. Sie wird in Promillen der Gebäudeversicherungssumme der Liegenschaft erhoben (Abs. 2). Mit der Verankerung des Verursacherprinzips im Bundesgesetz über den Umweltschutz (USG) und mit Erlass der kantonalen Anschlussgesetzgebung (namentlich des Einführungsgesetzes zum Bundesgesetz über den Umweltschutz vom 30. März 1998, EGUSG) erhielten die Gemeinden die Aufgabe, das Abfallwesen zu revidieren und vor allem verursachergerechte Gebühren einzuführen. Im Hinblick auf eine regionale Lösung erarbeitete sodann der Gemeindeverband für Kehrichtbeseitigung Region Luzern - in Zusammenarbeit mit zwölf Gemeinden (darunter die Gemeinde Z) - ein für die Stadt und die Agglomeration Luzern anwendbares Reglement. Nach Ergreifung des Referendums wurde aber das Reglement im November 1999 von den Stimmberechtigten verworfen. Daraufhin setzte die Gemeinde Z die früher begonnenen Arbeiten für ein neues kommunales Abfallreglement fort.
A ist Eigentümer einer Liegenschaft in Z. Der Gemeinderat von Z erhob von A für das Jahr 2000 auf der Grundlage der Gebäudeversicherungssumme Kehrichtgebühren in der Höhe von Fr. 502.25. Dagegen erhob A Einsprache mit der Begründung, die Gebühr widerspreche in krasser Weise dem Verursacherprinzip. Nachdem weitere Eigentümer gegen die Gebührenrechnungen Einsprache erhoben hatten, beschloss der Gemeinderat - im Hinblick auf die erwartete Zustimmung zum ausgearbeiteten neuen Reglement -, bei den Einsprechern die angefochtene Kehrichtgebühr verursachergerecht zu bemessen. A wurde eingeladen, Angaben zur Kehrichtmenge, zu separaten Sammlungen und zur Anzahl Haushaltungen und Personen zu machen. Nachdem im November 2000 die Stimmbürger das neue kommunale Reglement verworfen hatten, wies der Gemeinderat von Z die Einsprache ab. In seiner Begründung hielt er u.a. fest, mangels einer anderen gesetzlichen Grundlage gelange das seit 1. Januar 1971 gültige Reglement zur Anwendung. Deshalb müsse die Gebühr gestützt auf die jeweilige Gebäudeversicherungssumme erhoben werden; für eine Berechnung der Gebühr nach dem Verursacherprinzip fehlten die vom kommunalen Gesetzgeber zwingend zu erlassenden Kriterien. Eine gegen diesen Entscheid von A erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde hiess das Verwaltungsgericht gut.
Aus den Erwägungen:
3. - a) Im Bereich der Umweltsorge und des Umweltschutzes gilt das Verursacherprinzip, das sowohl in der Verfassung wie auch im USG verankert ist. Gemäss Art. 74 BV erlässt der Bund Vorschriften über den Schutz des Menschen und seiner natürlichen Umwelt vor schädlichen oder lästigen Einwirkungen (Abs. 1). Er sorgt dafür, dass solche Einwirkungen vermieden werden. Die Kosten der Vermeidung und Beseitigung tragen die Verursacher (Abs. 2). Auf bundesgesetzlicher Stufe bestimmt Art. 2 USG, dass derjenige die Kosten trägt, der Massnahmen nach dem Gesetz (d.h. nach dem USG) verursacht. Die Finanzierung bei Siedlungsabfällen regelt Art. 32a USG, in Kraft seit 1. November 1997. Absatz 1 dieser Bestimmung lautet wie folgt:
Die Kantone sorgen dafür, dass die Kosten für die Entsorgung der Siedlungsabfälle, soweit sie ihnen übertragen ist, mit Gebühren oder anderen Abgaben den Verursachern überbunden werden. Bei der Ausgestaltung der Abgaben werden insbesondere berücksichtigt:
a. die Art und Menge des übergebenen Abfalls;
b. die Kosten für Bau, Betrieb und Unterhalt der Abfallanlagen;
c. die zur Substanzerhaltung solcher Anlagen erforderlichen Abschreibungen;
d. die Zinsen;
e. der geplante Investitionsbedarf für Unterhalt, Sanierung und Ersatz, für Anpassungen an gesetzliche Anforderungen sowie für betriebliche Optimierungen.
b) Der kantonale Gesetzgeber hat den bundesrechtlichen Vorgaben in Bezug auf das Verursacherprinzip Rechnung getragen. Massgebend hierzu ist das EGUSG. Gemäss § 23 Abs. 2 EGUSG erlässt jede Gemeinde ein Reglement über die Abfallentsorgung. Die Reglemente der Gemeinden bedürfen der Genehmigung des Regierungsrates. Die Gemeinden finanzieren ihre Aufgaben im Abfallwesen mit kostendeckenden Gebühren, die in ihren Reglementen über die Abfallentsorgung festzulegen und verursachergerecht zu bemessen sind. Einen Teil der gesamten Kosten können sie über eine Grundgebühr decken (§ 30 Abs. 1 EGUSG). Die Gebühren sind so zu bemessen, dass sie die gesamten Kosten der Abfallbewirtschaftung wie Erstellung, Betrieb, Unterhalt, Erweiterung, Ersatz, Abschluss und Nachsorge der Abfallanlagen und des Sammeldienstes sowie die Öffentlichkeitsarbeit und die Administration decken und eine angemessene Verzinsung und Abschreibung des Anlagekapitals ermöglichen (§ 30 Abs. 2 EGUSG). Der Kanton verpflichtete die Gemeinden, innert drei Jahren nach Inkrafttreten des EGUSG ein Reglement über die Abfallentsorgung zu erlassen, das dem neuen Recht entspricht (§ 49 EGUSG). Weil das EGUSG am 1. Januar 1999 in Kraft getreten ist, haben die Gemeinden demnach ihre Abfallreglemente bis zum 1. Januar 2002 anzupassen.
Mit dem Einführungsgesetz vom 30. März 1998 wurde das bisherige EGUSG vom 6. März 1989 aufgehoben. Allerdings waren bereits im alten EGUSG aus dem Jahre 1989 das Verursacherprinzip und die Aufgabe der Gemeinden zur Gebührenerhebung enthalten (§ 28 Abs. 3 und §§ 62 ff. alt EGUSG, vgl. hierzu LGVE 1998 II Nr. 39).
4. - a) Entsorgungsgebühren - wie Gebühren für die Kehrichtund die Sperrgutabfuhr - werden rechtlich als Benutzungsgebühren qualifiziert, weil sie ein Entgelt für die Inanspruchnahme einer öffentlichen Einrichtung oder Leistung sind. Solche Gebühren bedürfen einer formellgesetzlichen Grundlage, d.h. eines üblicherweise dem Referendum unterstellten Erlasses. Dieser Erlass muss den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand sowie die Bemessung der Abgabe in den Grundzügen regeln (BGE 126 I 182 f.; Pra 1993 Nr. 139 Erw. 3a mit Hinweisen). Eine Lockerung dieser Grundsätze ist zulässig, wenn dem Bürger die Überprüfung der Abgabe anhand von verfassungsrechtlichen Prinzipien, wie beispielsweise von Kostendeckungsund Äquivalenzprinzip offen steht, so dass nicht allein der Gesetzesvorbehalt diese Schutzfunktion erfüllt (BGE 121 I 235 Erw. 3e mit Hinweisen). Das Gesagte gilt auch dort, wo die Regelungskompetenz nach der durch das kantonale Verfassungsoder Gesetzesrecht getroffenen Ordnung bei der Gemeinde liegt. Ein kommunaler Erlass kann einem formellen Gesetz gleichgestellt werden, wenn er von der nach dem kantonalen Recht ermächtigten Gemeindelegislative (Gemeindeversammlung oder -parlament) beschlossen wurde oder aber dem (obligatorischen oder fakultativen) Referendum unterstand (Pra 1996 Nr. 120 Erw. 5a). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist bei gewissen Kausalabgaben eine Delegation an die Exekutive möglich. Das Legalitätsprinzip darf aber weder seines Gehalts entleert noch andererseits in einer Weise überspannt werden, dass es mit der Rechtswirklichkeit und dem Erfordernis der Praktikabilität in einen unlösbaren Widerspruch gerät (BGE 126 Ia 183 Erw. 2a/bb). Im Bereich der Entsorgung sind zahlreiche und vielfältige Faktoren zu berücksichtigen, welche einen Einfluss auf die Frage nach der im konkreten Fall angemessenen und zulässigen Gebühr haben. Dieser Differenzierungsgrad, der bei der Regelung der Gebühr zu beachten ist, lässt es kaum zu, dass die Abgabenhöhe allein durch das Rechtsgleichheits-, das Kostendeckungsund das Äquivalenzprinzip ausreichend präzis und für den Abgabepflichtigen voraussehbar bestimmt werden kann. Deshalb bleibt es Sache des formellen Gesetzgebers, einen Abgabetarif zu erlassen oder zumindest die Gebühren so festzulegen, dass sie für den einzelnen Bürger berechenbar und nachvollziehbar bleiben (Brunner, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, N 21 zu Art. 32a USG).
Aufgrund der genannten Anforderungen an das Legalitätsprinzip im Bereich der Abgaben genügt Art. 32a USG nicht als Grundlage für die Erhebung von Entsorgungsabgaben. Vielmehr müssen die Ausführungsvorschriften der Kantone und insbesondere - wie erwähnt - die Abgabetarife vom formellen Gesetzgeber erlassen werden. Nach dem kantonalen Recht ist die Entsorgung der Siedlungsabfälle Sache der Gemeinden. Jede Gemeinde ist denn auch verpflichtet, ein Reglement über die Abfallentsorgung zu erlassen und darin auch die Gebühren nach den gesetzlichen Bemessungsvorschriften festzulegen (§ 23 Abs. 1 und 2, § 30 EGUSG). Nach § 11 Abs. 2 der Gemeindeordnung der Einwohnergemeinde Z vom 20. September 1990 fällt der Erlass von Reglementen im Sinne von kommunalen Rechtssätzen in die Zuständigkeit des Gemeindeparlaments; die Kompetenz liegt daher beim Einwohnerrat. Die von ihm verabschiedeten Erlasse unterliegen wiederum dem fakultativen Referendum, können daher dem Volk zur Abstimmung unterbreitet werden. Die Gesetzmässigkeit der Gemeindeordnung der Gemeinde Z ist zu Recht unbestritten. Sie stützt sich auf die §§ 30 und 87 der Staatsverfassung des Kantons Luzern sowie auf die Verfahrensund Ermächtigungsnormen im Gemeindegesetz (§§ 61-63). Eine durch die Gemeindeverfassung vorgesehene Delegation an die Exekutive liegt nicht vor. Der Einwohnerrat hat seine Kompetenz für den Erlass eines neuen Abfallreglementes nicht dem Gemeinderat übertragen. Schliesslich stehen der Zuständigkeit des Einwohnerrates oder der Stimmberechtigten auch keine zwingenden kantonalen Bestimmungen entgegen.
Gestützt auf das Legalitätsprinzip im Abgaberecht, auf die bundesgesetzlichen Vorgaben sowie auf die Ausführungsgesetzgebung im Kanton Luzern kann daher eine Gebührenordnung für die Siedlungsabfälle, welche vor allem das Verursacherprinzip umsetzt, nur von der jeweiligen Gemeindelegislative in dem dafür vorgesehenen Verfahren erlassen werden. Bei streng formaler und verfahrensmässiger Betrachtungsweise kann daher der Gemeinderat von Z für die Kehrichtgebühren nur auf den heute gültigen Erlass aus dem Jahre 1971 zurückgreifen. Soweit der Beschwerdeführer sinngemäss geltend macht, der Gemeinderat hätte nach der Verwerfung der Vorlage durch das Volk gleichsam als Gesetzgeber die Kehrichtgebühren nach dem Verursacherprinzip erheben müssen, geht er klarerweise fehl. Für die Gemeinde Z bleibt das Reglement aus dem Jahre 1971 so lange in Kraft und findet Anwendung, bis ein neues, dem Bundesrecht angepasstes Reglement von der Gemeindelegislative gültig verabschiedet wird.
b) Eine Gebührenordnung, die das Verursacherprinzip als Kostentragungsregel nicht oder nicht ausreichend berücksichtigt, widerspricht dem Bundesrecht. Sie verletzt Art. 2 und Art. 32a USG (LGVE 1998 II Nr. 39 mit Hinweisen). Unabhängig von den mit dem Regelungsauftrag des Art. 32a Abs. 1 USG abgeleiteten Übergangsfristen oder kantonalen Anpassungsfristen haben Entsorgungsgebühren keinen Bestand, die auf einer unzulässigen Pauschalierung beruhen. Gebühren, die sich ausschliesslich nach einem Bemessungskriterium ohne Bezug zur Inanspruchnahme der Dienstleistung bestimmen (wie beispielsweise der Gebäudeversicherungswert), verletzten bereits vor Inkrafttreten des Art. 32a USG den Gleichbehandlungsgrundsatz bzw. das Willkürverbot (Art. 8 und 9 BV, Art. 4 aBV) sowie das allgemeine Verursacherprinzip nach Art. 2 USG (Urteil des Bundesgerichts vom 28.1.1998, in: URP 1998 S. 739; vgl. auch Brunner, a.a.O., N 31 zu Art. 32a USG). Eine allein auf dem Gebäudeversicherungswert berechnete Kehrichtabfuhrgebühr missachtet schliesslich geschriebenes Verfassungsrecht; das Verursacherprinzip hat - wie erwähnt - Eingang in die Bundesverfassung gefunden (Art. 74 Abs. 2 BV). Es kann in diesem Zusammenhang offen gelassen werden, ob seit dem Inkrafttreten der neuen Bundesverfassung am 1. Januar 2000 das Verursacherprinzip unmittelbaren und normativen Verfassungsrang erhalten hat, wie dies für die Bemessung der Kausalabgaben massgebenden Grundsätze der Kostendeckung und der Äquivalenz gilt (zur Kontroverse: Griffel, Die Grundprinzipien des schweizerischen Umweltrechts, Zürich 2001, S. 173 ff.). Entscheidend bleibt, dass der Verfassungsgeber das Verursacherprinzip unmissverständlich als Massstab für die Kostentragung im Umweltschutz formuliert hat. Damit ist nur eine Gebührenregelung, die sich massgeblich am Verursacherprinzip orientiert, mit der geltenden Verfassung vereinbar.
5. - a) Der Gemeinderat ist sich der in Erwägung 4 dargelegten Rechtslage bewusst. Er will aber die geltende Gebührenordnung, die allein nach einem Promillesatz des Gebäudeversicherungswertes bemessen wird, weiterhin im Sinne einer Übergangslösung aufrecht erhalten. Er beruft sich hierbei auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung und den Entscheid des Luzerner Verwaltungsgerichts, publiziert in LGVE 1998 II Nr. 39.
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kann der Richter, wenn sich ein angefochtener Entscheid als bundesrechtsoder verfassungswidrig erweist, von dessen Aufhebung absehen, wenn durch die unverzügliche Nichtanwendung der dem Entscheid zugrunde liegenden Normen nicht bloss ein verhältnismässig unbedeutendes Regelungsdefizit, sondern ein eigentlich rechtsfreier Raum entstünde (BGE 123 I 61 Erw. 3c mit Hinweisen). Der Verzicht auf die sofortige Aufhebung eines angefochtenen Entscheides bzw. die einstweilige Weiteranwendung einer als verfassungswidrig beurteilten Norm kann mithin ausnahmsweise dann gerechtfertigt oder sogar geboten sein, wenn andernfalls dem Gemeinwesen oder den Betroffenen ein unverhältnismässiger Nachteil entstünde, indem zum Beispiel ein ganzes Regelungssystem aus den Angeln gehoben würde oder eine wichtige öffentliche Aufgabe bis auf weiteres nicht mehr oder nicht mehr zufrieden stellend erfüllt werden könnte (URP 1998 S. 741 Erw. 3a). Der Richter muss auf eine verfassungsmässige Entscheidung aus Gründen der Rechtssicherheit oder Rechtsgleichheit unter Umständen auch deshalb verzichten, weil er in der Regel nicht in der Lage und nach der Gewaltenteilung auch nicht berufen ist, die mangelhafte Norm durch eine eigene Anordnung zu ersetzen, die dann bis zum Inkrafttreten einer bundesrechtskonformen Regelung des Gesetzgebers gelten würde (Brunner, a.a.O., N 31 zu Art. 32a USG).
Die mögliche Bestätigung einer angefochtenen Entscheidung - trotz ihrer festgestellten Bundesrechtswidrigkeit und damit die Weitergeltung des ihr zugrunde liegenden Rechtssatzes (oder eines ganzen Erlasses) - ist auch im Zusammenhang mit Übergangsoder Anpassungsfristen, auf die sich der Gesetzgeber berufen kann, zu betrachten. Mit Blick auf die Durchsetzung des Bundesrechts hat der Bund keine ausdrückliche Frist zur Anpassung des kantonalen Rechts gesetzt. Art. 32a Abs. 1 USG enthält aber einen Gesetzgebungsauftrag an die Kantone, welche dabei einen grossen Gestaltungsspielraum haben (BGE 125 I 449 ff. URP 2000 S. 133 ff., insb. 139). Muss das Bundesrecht nach der kantonalen Verfassungsordnung zweistufig - d.h. erstens mittels kantonalem Einführungsoder Anschlussgesetz und zweitens mittels Gemeindereglement - umgesetzt werden, so wird dafür eine Zeitspanne von höchstens fünf Jahren als zulässige Übergangsfrist betrachtet (Brunner, a.a.O., N 27 zu Art. 32a USG). Art. 32a USG ist seit dem 1. November 1997 in Kraft. Gestützt auf § 49 EGUSG steht den Gemeinden eine dreijährige Frist zu, um die erforderlichen Reglemente anzupassen oder neu zu erlassen. Diese Frist läuft am 1. Januar 2002 ab. Bei dieser Sachlage beruft sich der Gemeinderat Z zu Recht darauf, dass für die Umsetzung des Bundesrechts die Anpassungsfrist noch nicht abgelaufen ist und daher die Gebührenordnung aus dem Jahre 1971 als Übergangsregelung weiterhin Geltung beanspruchen darf. Diese weitere Geltung kann sich aber nur auf die generelle Anwendbarkeit des Reglements während der noch laufenden Anpassungsfrist beziehen. Das gilt zum einen deshalb, weil das Reglement aus dem Jahre 1971 nicht nur die Frage der Gebührenerhebung regelt, sondern das gesamte Abfuhrwesen in der Gemeinde zum Gegenstand hat. Zum anderen geht es im vorliegenden Beschwerdeverfahren nur um eine vorfrageweise oder inzidente Normenkontrolle. Das Verwaltungsgericht hat die Gesetzund Verfassungsmässigkeit des Reglements als solche nicht zu beurteilen und kann daher auch nicht das beanstandete Reglement aufheben. Zu prüfen ist nur die konkrete Anordnung im Einzelfall, die in Anwendung von Art. 10 des Reglements ergangene Gebührenverfügung.
b) Nach dem Gesagten ist nicht zu beanstanden, wenn der Gemeinderat von Z die gesamten Gebührenrechnungen in Anwendung des Reglements aus dem Jahre 1971 zugestellt hat. Eine andere Möglichkeit hatte er nicht; weder rechtlich noch technisch war er in der Lage, das bundesrechtliche Verursacherprinzip bei der Rechnungsstellung 2000 direkt umzusetzen. Dabei muss immerhin eingeräumt werden, dass auch ein nach dem Gebäudeversicherungswert ermittelter Rechnungsbetrag im Einzelfall durchaus einer verursachergerechten Gebühr entsprechen kann. Es kann daher nicht gesagt werden, die vom Gemeinderat zugestellten Rechnungen seien im Ergebnis allesamt verfassungswidrig. Im Übrigen kann dem Gemeinderat als politisch verantwortlicher Behörde kein Vorwurf gemacht werden. Gegenteils verdienen seine jahrelangen Bemühungen, das neue Gebührensystem einzuführen, Respekt. Ebenso ist anzuerkennen, wenn er in Bezug auf die hängigen Beschwerden auf das Erfordernis der rechtsgleichen Behandlung aller Einwohner der Gemeinde Z hinweist. Indessen führen diese Erwägungen nicht dazu, dass die Beschwerden bereits aus Gründen der Rechtssicherheit und der rechtsgleichen Behandlung aller gebührenpflichtigen Personen ohne weitere Prüfung der konkreten Verhältnisse abgewiesen werden müssen.
c) Der Gebührenpflichtige hat Anspruch darauf, dass seine Rechnung auf dem Rechtsmittelweg anhand der üblichen im Abgaberecht geltenden Verfassungsprinzipien überprüft und gegebenenfalls aufgehoben oder korrigiert wird. Dies gilt im vorliegenden Fall umso mehr, als das Bundesgericht eine Kehrichtgebühr, die sich proportional nach dem Versicherungswert der Gebäude bemisst, unabhängig vom Inkrafttreten des Art. 32a USG an sich als verfassungswidrig beurteilt (URP 1998 S. 739). Aus dem Entscheid LGVE 1998 II Nr. 39 lässt sich nichts anderes ableiten. Wenn gemäss diesem Urteil die strikte Nichtanwendung des städtischen Reglements unter Berufung auf die entstehende Rechtsunsicherheit abgelehnt wurde, dann waren die damaligen Umstände des Falles entscheidend. Im Gegensatz zu der hier angefochtenen Verfügung lag dem damals umstrittenen Reglement immerhin eine Gebühr zugrunde, die sowohl aus verbrauchsunabhängigen wie aus verbrauchsabhängigen Elementen zusammengesetzt war. Ferner datiert das Urteil vom 30. November 1998, erging somit erst rund ein Jahr nach Inkrafttreten des Art. 32a USG. Schliesslich wurde die damalige Beschwerde, was der Gemeinderat zu übersehen scheint, nicht abgewiesen, sondern wegen Verletzung des Äquivalenzprinzips zur neuen Entscheidung an die Vorinstanz zurückgewiesen.
Auch im vorliegenden Fall lässt sich - wie noch zu zeigen sein wird - die angefochtene Gebühr nach den massgebenden rechtlichen Prinzipien überprüfen und eine sachlich angemessene Entscheidung finden. Eine Gutheissung der Beschwerden hätte nicht die Folge, dass dem Gemeinwesen - der Gemeinde Z - ein unverhältnismässiger Nachteil entstünde. Angesichts der im Vergleich zur Grösse der Gemeinde Z und der vielen gebührenpflichtigen Personen geringen Zahl der Beschwerden wird der Gesamtertrag der Gebühren für das Jahr 2000 nur marginal beeinflusst, wenn die Beschwerden gutgeheissen werden. Unabhängig von der Entscheidung der Beschwerden bleibt das Reglement aus dem Jahre 1971 in seiner Gesamtheit ohnehin bestehen, so dass von einem eigentlichen rechtsfreien Raum nicht gesprochen werden kann. Eine Korrektur im Beschwerdeverfahren führt zwar zwangsläufig - mit Bezug auf die vom Einwohnerrat beschlossene Gebührenhöhe für das Jahr 2000 - zu einer unterschiedlichen Behandlung der Beschwerdeführer im Vergleich zu den Pflichtigen, die ihre Gebühren akzeptiert haben. Dies liegt aber in der Natur des Rechtsmittelverfahrens selber begründet; eine rechtsungleiche Behandlung ist darin nicht zu sehen.
6. - Der Gemeinderat weist darauf hin, der Ertrag aus den Kehrichtgebühren müsse insgesamt die Aufwendungen decken, die für die Bereitstellung und den Unterhalt der Infrastruktur und Organisation der Kehrichtabfuhr entstünden. Damit beruft er sich auf das Kostendeckungsprinzip. Seine Verletzung wird im vorliegenden Fall zu Recht nicht geltend gemacht. Richtig ist, dass die Gemeinde Z nach dem geltenden Reglement aus dem Jahre 1971 (Art. 10 Abs. 2) wie auch gemäss kantonaler Vorschrift (§ 30 Abs. 1 EGUSG) zur Erhebung kostendeckender Gebühren verpflichtet ist. Nach dem Kostendeckungsprinzip sollen die Gesamteingänge an Kausalabgaben den Gesamtaufwand für den betreffenden Verwaltungszweig nicht oder höchstens geringfügig überschreiten (BGE 125 I 196 Erw. 4h mit Hinweisen). Die durch die Abfallgebühren erhobenen Kosten müssen sämtliche Aufwendungen der Abfallbewirtschaftung decken. Abgestellt wird somit auf eine Vollkostenrechnung, in der die Aufwendungen für Erstellung, Betrieb, Unterhalt und Ersatz der Anlagen berücksichtigt werden und die gleichzeitig eine angemessene Verzinsung und Abschreibung des Anlagekapitals ermöglichen soll (§ 30 Abs. 2 EGUSG; vgl. auch Art. 32a lit. b-e USG). Gemäss unbestrittenen Ausführungen der Beschwerdegegnerin ist die Rechnung für die Abfallbeseitigung längerfristig ausgeglichen. Nachdem sich aus den Akten keine gegenteiligen Anhaltspunkte ergeben, ist demnach das Kostendeckungsprinzip, das verfassungsrechtlich die gesamten Gebühreneinnahmen nach oben begrenzt, bei den hier strittigen Jahresgebühren respektiert worden.
7. - a) Für die Überprüfung der angefochtenen Gebühr ist auf das Verursacherprinzip zurückzugreifen. Über dessen Umfang und konkrete Umsetzung in den Reglementen sind zahlreiche Entscheidungen ergangen (vgl. die Hinweise in LGVE 1998 II Nr. 39 Erw. 2b). Gemäss den Vorgaben in Art. 32a USG ist u.a. die Art und die Menge des übergebenen Abfalls bei der Ausgestaltung der Abgaben zu berücksichtigen (lit. a). Der kantonale Gesetzgeber spricht in diesem Zusammenhang von einer verursachergerechten Bemessung (§ 30 Abs. 1 EGUSG). In der Rechtsprechung wird immer wieder betont, dass die Gebühr zur Hauptsache anhand des Kriteriums der Abfallmenge erhoben werden oder aber mindestens ein Zusammenhang zwischen der Höhe der Gebühr und dem produzierten und entsorgten Abfall erkennbar sein müsse. Das Verursacherprinzip verlangt aber nicht, dass die bei der Beseitigung entstehenden Kosten ausschliesslich nach Volumen oder Gewicht der Abfälle verteilt werden. Dem Gemeinwesen erwachsen auch fixe Kosten, die nicht proportional zur Abfallmenge sind. Es ist deshalb zulässig, solche mengenunabhängigen Kosten z.B. für Information, Beratung und Personal durch eine Grundgebühr zu decken (Urteil des Verwaltungsgerichts Zürich vom 26.8.1999, in: URP 2000 S. 166 ff., insb. 168). Aus der Sicht des Abgabepflichtigen bedeutet das Verursacherprinzip nur (aber immerhin), dass die Gesamtheit der Abfallverursacher die gesamten Entsorgungskosten trägt und dass die von jedem Einzelnen bezahlten Abgaben einen gewissen Zusammenhang mit der von ihm verursachten Abfallmenge haben (BGE 125 I 449 Erw. 3b ff. = URP 2000 S. 140). Umgekehrt heisst dies, dass nicht jeder Abfallverursacher immer und generell für die Entsorgungskosten der effektiv von ihm erzeugten Abfälle aufzukommen hat (Brunner, a.a.O., N 23 zu Art. 32a USG). Im Übrigen haben - wie bereits erwähnt - der kantonale und der kommunale Gesetzgeber einen erheblichen Spielraum in der Ausgestaltung der in Art. 32a USG vorgesehenen Abgaben. Unbestreitbar sind Kombinationen von individuellen, mengenabhängigen Gebühren und Grundgebühren zulässig (URP 2000 S. 139).
b) In seiner Einsprache rügte der Beschwerdeführer, dass die Bemessungsgrundlagen dem Verursacherprinzip widersprechen würden. Er und seine Ehefrau würden pro Woche nur noch etwa einen 35-Liter-Sack brauchen. Zudem bemühten sie sich, möglichst wenig Abfall anfallen zu lassen. Im Hinblick auf eine verursachergerechte Bemessung der Gebühr liess der Gemeinderat über das Umweltund Sicherheitsdepartement beim Beschwerdeführer die abfallrelevanten Daten erfassen. Gemäss Erfassungsblatt fällt beim Beschwerdeführer pro Woche ein 35-Liter-Sack verbrennbarer Kehricht an. In der Liegenschaft befindet sich ein Haushalt mit zwei Personen. Im Einspracheentscheid hielt der Gemeinderat fest, dass die Angaben - soweit möglich - überprüft worden seien. Die Überprüfung entspreche «im Grundsatz den tatsächlichen Verhältnissen». Damit ist auf die vom Beschwerdeführer mitgeteilten Daten auch im Verfahren vor Verwaltungsgericht abzustellen. Daran ändert die nachträgliche und nur pauschale Bestreitung durch den Gemeinderat in der Vernehmlassung nichts. Weil der Gemeinderat mit der Inkraftsetzung des neuen Reglements im Jahre 2001 rechnete, entschied er sich für eine Beurteilung der Einsprache nach den mutmasslich neuen Gebührenansätzen. Jedenfalls lässt sich das Schreiben des Umweltund Sicherheitsdepartementes vom Juli 2000 nicht anders verstehen. Der Gemeinderat gab damit dem Beschwerdeführer zu erkennen, einen Einspracheentscheid auf der Grundlage des tatsächlich produzierten Abfalls zu fällen. Dass er davon abgerückt ist, wird auf die Ablehnung des neuen Reglements zurückzuführen sein. Dieser Umstand allein schliesst jedoch nicht aus, die angefochtene Gebührenrechnung auf dem vorgezeichneten Weg zu behandeln und zu beurteilen.
c) Gemäss Art. 11 ff. des Entwurfs des Abfallreglements setzten sich die Gebühren zusammen aus der gewichtsabhängigen oder volumenabhängigen Gebühr, den verschiedenen Gebühren für Separatabfälle und einer Grundgebühr. Für Haushaltungen war die Einführung einer Sackgebühr vorgesehen. Neben dieser Sackgebühr sollte jeder Eigentümer einer Liegenschaft eine Grundgebühr bezahlen, welche die weiteren Aufwendungen deckt, insbesondere die Kosten für Separatsammlungen, für Information und Beratung sowie Personal und Administration (Art. 12 Abs. 1 und Abs. 5 des Entwurfs). Der Gemeinderat behielt sich die Kompetenz vor, die Höhe der einzelnen Gebühren sowie ihre konkrete Ausgestaltung im Anhang der Vollzugsverordnung festzulegen (Art. 14). Gemäss Botschaft zur Urnenabstimmung bezifferte der Gemeinderat den Preis für einen 35-Liter-Sack mit Fr. 1.50 für Hauskehricht aus Privathaushalten und die Grundgebühr mit ungefähr Fr. 100.- pro Haushalt. Von diesen Zahlen darf jedenfalls für die Zeit unmittelbar nach dem erwarteten Inkrafttreten des Abfallreglements ausgegangen werden. Setzt man diese Zahlen auf die Angaben des Beschwerdeführers um, so ergibt sich eine jährliche Gesamtbelastung von Fr. 178.- (52 Kehrichtsäcke à Fr. 1.50 pro Jahr plus Fr. 100.- Grundgebühr). Dieser Betrag entspricht nicht einmal der Hälfte der auf dem Gebäudeversicherungswert berechneten Gebühr von rund Fr. 500.-. Ergibt die Berechnung gestützt auf das abgelehnte Abfallreglement eine weit tiefere Gebühr als die angefochtene Abgabe, so legt dies die Verletzung von Bundesrecht im konkreten Fall offen. Die beanstandete Gebühr verstösst nicht nur in genereller Weise gegen das Verursacherprinzip, sondern es bestehen auch erhebliche Anhaltspunkte, dass die Gebühr - unabhängig von ihren Berechnungsgrundlagen - unverhältnismässig ist. Dass eine auferlegte Gebühr in einem angemessenen Verhältnis zum Wert der von der öffentlichen Hand dafür angebotenen oder erbrachten Leistung stehen muss, ist Ausfluss des Äquivalenzprinzips (vgl. Häfelin/Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. Aufl., Zürich 1998, Rz. 2054 mit Hinweisen; URP S. 2000 169). Zwar kann im vorliegenden Fall offen gelassen werden, welches Verhältnis zwischen dem Verursacherprinzip und dem Äquivalenzprinzip besteht. Ist aber das Äquivalenzprinzip allgemein Ausdruck des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes, so gilt das Verursacherprinzip als Ausfluss der Rechtsgleichheit. Beide Grundsätze führen bei der Überprüfung der konkret angefochtenen Gebühr zu ähnlichen Ergebnissen, obschon sich das Verursacherprinzip mit der Zuordnung der Kosten befasst und sich nicht wie das Äquivalenzprinzip primär am Wert der für die Abgabe erhaltenen Gegenleistung orientiert.
d) Aus dem Gesagten erhellt, dass die dem Beschwerdeführer auferlegte Gebühr zu hoch ist. In der Hinsicht erweist sich die Beschwerde als begründet und der Einspracheentscheid ist aufzuheben. Die Sache ist zur neuen Entscheidung an den Gemeinderat zurückzuweisen. Bei der Festlegung der reduzierten Gebühr wird der Gemeinderat vorab die Gesamtbelastung berücksichtigen müssen, wie sie sich aus dem Entwurf des Abfallreglements und aus den behördlichen Erläuterungen ergibt (vgl. Erw. 7c). Freilich kann die so errechnete Gebühr nur eine Minimalabgabe darstellen. Die Einführung der Sackgebühr hat nämlich erfahrungsgemäss zur Folge, dass vermehrt Rohstoffe, wie Karton, Papier und Glas, vom verbrennbaren Hauskehricht getrennt und im Rahmen von Separatsammlungen entsorgt werden. Weil die Kosten für die Wiederverwertung wesentlich geringer anfallen als die Kosten für die Verbrennung des Hauskehrichts, kann sich ein Gemeinwesen aufgrund der Verminderung des Hauskehrichts eine relativ tiefe Sackgebühr leisten. Im Bericht und Antrag an den Einwohnerrat von April 2000 stellte der Gemeinderat denn auch fest, durch die Einführung der Verursachergebühr werde sich der Anteil des brennbaren Kehrichts verringern. Das Verhältnis von Verursachergebühr zu Grundgebühr werde sich in der Grössenordnung von 50% : 50% einpendeln. Können die Kosten der Abfallbewirtschaftung mit den im Abfallreglement genannten Beträgen nur dann gedeckt werden, wenn eben das gesamte Gebührensystem eingeführt und auf dem ganzen Gemeindegebiet angewandt wird, muss der einzelne Gebührenpflichtige die Weiterführung des bisherigen Bewirtschaftungssystems und die Organisation der Entsorgung (mit-)abgelten. Einen solchen Beitrag an die Kosten des aktuellen Bewirtschaftungssystems kann der Gemeinderat vom Pflichtigen verlangen und unter diesem Titel die Gebühr angemessen erhöhen.
Der Gemeinderat muss somit nach den genannten Kriterien und Überlegungen die Kehrichtgebühr für das Jahr 2000 neu festsetzen. Welcher konkrete Betrag für den Beschwerdeführer daraus resultiert, wird der Gemeinderat in Würdigung des Einzelfalles und nach dem Gesichtspunkt der Billigkeit entscheiden. Dabei ist immerhin festzuhalten, dass eine nur geringfügige Herabsetzung der Gebühr - bei den gegebenen Verhältnissen - nicht in Betracht kommt.
e) ( ... )
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