17 Baubewilligungsgebühr; Überwälzung der Kosten der externen
Bauverwaltung auf die Bauherrschaft
Ein Gebührenreglement, welches sich nicht einmal in den Grundzü-
gen zur Bemessung der Kosten der externen Bauverwaltung äussert,
genügt nicht als gesetzliche Grundlage.
Die Kosten der externen Bauverwaltung müssen zwingend an die für
die eigene Tätigkeit der Gemeinde erhobene Baubewilligungsgebühr
angerechnet werden.
Aus dem Entscheid des Verwaltungsgerichts, 3. Kammer, vom 24. Oktober
2019, in Sachen A. gegen Gemeinderat B. und Departement Bau, Verkehr und
Umwelt (WBE.2019.114).
2.3.
Gestützt auf § 5 Abs. 2 BauG und § 20 Abs. 2 lit. i GG hat die
Gemeindeversammlung der Gemeinde B. am 25. November 1998
das Gebührenreglement beschlossen. Dieses lautet:
1.
Für die Behandlung von Baugesuchen und Gesuchen um Vorentschei-
de sind folgende einmalige Gebühren zu entrichten:
a) (...)
b) Für bewilligte Baugesuche
provisorisch
2 ? der errechneten Bausumme für Gebäude auf Grund der kubischen
Berechnung der nach SIA-Normen geschätzten Baukosten, mindes-
tens aber Fr. 100.00.
definitiv (Endabrechnung)
2 ? der Summe der Gebäudeschätzung nach AVA, mindestens aber
Fr. 100.00.
(...)
c) Für abgelehnte Baugesuche
Nach dem Aufwand der Gemeindeverwaltung und dem Aufwand einer
allfälligen externen Prüfung im Rahmen des Gebührensatzes für be-
willigte Baugesuche.
2. (...)
3.
Die effektiven Kosten einer externen Bauverwaltung für Profilkon-
trolle, die baupolizeiliche Prüfung und Bearbeitung des Baugesuches
einschliesslich Brand-, Lärm- und Zivilschutz sowie den Nachweis
energetischer Massnahmen und die gesetzlich vorgeschriebenen Bau-
kontrollen sind vom Baugesuchsteller zu bezahlen.
4. (...)
5. - 9. (...)
(...)
2.4.
Die Vorinstanz erblickt in Ziffer 3 des Gebührenreglements eine
hinreichende gesetzliche Grundlage für die Überwälzung der Kosten
der externen Bauverwaltung auf die Beschwerdeführerin.
Die Bestimmung wurde von der Gemeindeversammlung erlas-
sen und erfüllt das Erfordernis der Gesetzesform. Die Grundlagen für
die Bemessung der Kosten der externen Bauverwaltung müssen sich
nicht zwingend aus der erwähnten Bestimmung ergeben, nachdem
bei kostenabhängigen Kausalabgaben, insbesondere bei Verwal-
tungsgebühren, als Surrogat für eine Bemessungsgrundlage in einem
formellen Gesetz das Äquivalenz- und das Kostendeckungsprinzip
herangezogen werden dürfen. Der Kreis der Abgabepflichtigen
(Baugesuchsteller) und der Gegenstand der Abgabe (Einreichung
eines Baugesuchs, für dessen Beurteilung der Gemeinderat die ex-
terne Bauverwaltung beiziehen darf) werden in Ziffer 3 des Gebüh-
renreglements i.V.m. mit § 48 BNO genügend bestimmt definiert.
Das entbindet aber die Gemeinde nach dem oben Gesagten jedoch
nicht davon, wenigstens in einem generell-abstrakten (delegierten,
unterstufigen) Erlass (des Gemeinderats) zu regeln, wie die von der
Bauherrschaft zu tragenden Kosten der externen Bauverwaltung be-
messen werden. Es spricht nichts dagegen, zumindest den der exter-
nen Bauverwaltung für ihre Tätigkeiten zu vergütenden Stundenan-
satz generell-abstrakt zu regeln einen Kostenrahmen festzule-
gen. Immerhin wird jedes Baugesuch durch die externe Bauverwal-
tung bearbeitet, d.h. sie wird regelmässig für den Gemeinderat tätig.
Es sind auch keine Praktikabilitätsgründe ersichtlich, die einer Fest-
legung des Stundenansatzes eines Kostenrahmens in einem ge-
nerell-abstrakten Erlass entgegenstünden, sei es im Gebührenregle-
ment selber in dazugehörigen Ausführungsbestimmungen des
Gemeinderats. Zudem wäre eine gewisse Schematisierung des für die
Beurteilung eines Baugesuchs anfallenden Aufwands, allenfalls ab-
gestuft nach Grösse und Bedeutung des Bauvorhabens, denkbar.
In der jetzigen Fassung ist hingegen Ziffer 3 des Gebührenreg-
lements mit Bezug auf die Bemessung der Kosten der externen Bau-
verwaltung zu unbestimmt. Sie erlaubt es der Bauherrschaft nicht,
diese Kosten vorgängig abzuschätzen, zumal die Diskrepanz zwi-
schen der berechenbaren ordentlichen Baubewilligungsgebühr (Zif-
fer 1 lit. b) und den Kosten der externen Bauverwaltung für die Be-
handlung des Baugesuchs erheblich sein kann. Hier beträgt die
ordentliche (Promille)Gebühr Fr. 382.00, während sich die Kosten
der externen Bauverwaltung auf Fr. 2'924.10 belaufen. Die externen
Kosten betragen somit mehr als das Siebenfache der ordentlichen
Gebühr, was ein klares Missverhältnis darstellt.
Dass für die Bemessung der Kosten die Schranken des Äquiva-
lenz- und Kostendeckungsprinzips zu beachten sind, macht sie nicht
unbedingt voraussehbarer, solange nicht bekannt ist, zu welchem
Stundenansatz die externe Bauverwaltung abrechnet und wie gross
der zeitliche Aufwand für die Prüfung eines Baugesuchs in etwa ist.
Rein aufgrund der bestehenden gesetzlichen Vorgaben könnte die ex-
terne Bauverwaltung jeweils unterschiedliche Stundenansätze an-
wenden und es existiert für sie auch keinerlei Anreiz, den Aufwand
möglichst gering zu halten. Schliesslich kann es den Rechtsunterwor-
fenen nicht zugemutet werden, in jedem konkreten Anwendungsfall
überprüfen zu müssen auf dem Rechtsweg überprüfen zu lassen,
ob der von der externen Bauverwaltung konkret betriebene Aufwand
gerechtfertigt war, was naturgemäss mit einem nicht unerheblichen
Ermessensspielraum verbunden ist (zum Ganzen: VGE vom 15. Juli
2019 [WBE.2019.38], S. 3 ff.).
Nachdem sich Ziffer 3 des Gebührenreglements, nicht einmal in
den Grundzügen zur Bemessung der Kosten der externen Bauverwal-
tung äussert und auch kein unterstufiger generell-abstrakter Erlass
(des Gemeinderats) existiert, aufgrund dessen sich die Kosten für
einen betroffenen Bauherrn vorab in etwa abschätzen lassen, ist das
Legalitätsprinzip bzw. das Erfordernis der genügenden Bestimmtheit
des Rechtssatzes verletzt.
Soweit das Verwaltungsgericht in der Vergangenheit ähnliche
Bestimmungen geschützt hat (vgl. AGVE 2003, S. 107 ff.), kann an
dieser Praxis unter Hinweis auf vorstehende Begründung nicht mehr
festgehalten werden. Es ist Sache der Gemeinde B., das bestehende
Gebührenreglement entsprechend anzupassen. Zum einen ist für die
Kosten der externen Bauverwaltung eine rechtsgenügliche Grundlage
zu schaffen, zum anderen ist das Verhältnis bzw. die Anrechnung der
ordentlichen (Promille)Gebühr und den externen Bauverwaltungs-
kosten zu klären. Offen bleiben kann, ob dem Bauherren die gesam-
ten effektiven Kosten der externen Bauverwaltung überwälzt werden
dürfen ob die Festlegung von Maximalwerten angezeigt ist.
2.5. (...)
3.
Strittig ist schliesslich, ob der Gemeinderat B. neben einer Ge-
bühr von neu Fr. 1'245.00 für die Tätigkeiten der externen Bauver-
waltung gestützt auf Ziffer 1 lit. b eine Gebühr in Höhe von
Fr. 382.00 in Rechnung stellen darf.
Die effektiven Kosten der externen Bauverwaltung stellen
nach der Konzeption von § 5 Abs. 2 BauG nicht (Expertise-)Kosten,
sondern Gebühren für eine staatliche Tätigkeit (Prüfung des Bauge-
suchs) dar. Daran ändert nichts, dass eine Gemeinde diese typische
Bauverwaltertätigkeit auf externe regionale Stellen auslagert. Folge-
richtig müssen die Kosten der externen Bauverwaltungen (für die
Prüfung des Baugesuchs) zwingend an die gemäss Ziffer 1 lit. b des
Gebührenreglements geschuldete, in Promille der Bausumme ausge-
drückte Gebühr für das Baubewilligungsverfahren angerechnet wer-
den. Das ergibt sich aus dem Äquivalenzprinzip. Verlangt nämlich
die Gemeinde B. trotz Einsparung eigener Ressourcen im Bereich
der Bauverwaltertätigkeit zusätzlich zur vollen Gebühr nach Ziffer 1
lit. b des Gebührenreglements, die ausdrücklich als Entgelt für die
Prüfung von Baugesuchen gedacht ist ( Für die Behandlung von
Baugesuchen [...] sind folgende Gebühren zu entrichten ), die Er-
stattung der Kosten der externen Bauverwaltung, entsteht zwischen
den vom Baugesuchsteller gesamthaft zu übernehmenden Gebühren
und den staatlichen Leistungen, die er dafür empfängt, ein Missver-
hältnis (zum Ganzen: VGE vom 7. Juli 2016 [WBE.2015.456],
S. 11 ff.). Angaben über die Anzahl Stunden, welche der Gemeinde
für eigene Bauverwaltertätigkeit für die Behandlung des Baugesuchs
der Beschwerdeführerin aufwenden musste, fehlen im konkreten
Fall. In seiner Beschwerdeantwort vom 22. Mai 2019 zählte der
Gemeinderat die verschiedenen von der Gebühr erfassten Leistungen
auf, dabei handelt es sich im Wesentlichen um administrative
Tätigkeiten (Registrierung Baugesuch, Weiterleitung an externe
Bauverwaltung, öffentliche Auflage usw.). Diese rechtfertigen jedoch
nicht die (zu den Kosten der externen Bauverwaltung hinzukom-
mende) zusätzliche Forderung der vollen Gebühr nach Ziffer 1 lit. b.
Eine angemessene Reduktion ist im Hinblick auf das
Äquivalenzprinzip zwingend geboten. Nachdem das Gebührenreg-
lement eine Anrechnung weder vorgibt noch beziffert, kann - wie
von der Beschwerdeführerin verlangt - im vorliegenden Fall auf die
im Gebührenreglement festgelegte Minimalgebühr abgestellt werden.
Die in der Beschwerdeantwort beschriebenen administrativen Tätig-
keiten fallen unabhängig von der Grösse des Bauvorhabens bzw. der
Bausumme an. Es ist davon auszugehen, dass diese mit der im Ge-
bührenreglement festgelegten Minimalgebühr abgedeckt sind. (...)
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