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79 Art. 22 Abs. 4 und 5 GSchG Werden neue geänderte Tankanlagen mit wassergefährdenden Flüssigkeiten ausserhalb von Gewässerschutzbereichen in Betrieb genom- men, müssen dies die Anlageinhaber der kantonalen Behörde nach deren Anordnungen melden. Der Meldung muss kein Zertifikat der Pro- dukteprüfung eines unabhängigen Prüfinstituts beigelegt werden. Es ge- nügt eine Eigendeklaration und Dokumentation des Anlageherstellers, dass die Anlage dem Stand der Technik der Branche entspricht. Aus dem Entscheid des Regierungsrats i.S. B. AG gegen die Verfügung des Departements Bau, Verkehr und Umwelt (Abteilung für Umwelt) vom 26. Oktober 2016 (RRB Nr. 2016-001224).
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Aus den Erwägungen 1. Melde-, nicht Bewilligungspflicht Gemäss Art. 19 GSchG teilen die Kantone ihr Gebiet nach der Gefährdung der ober- und der unterirdischen Gewässer in Gewässer schutzbereiche ein (Abs. 1). In den besonders gefährdeten Bereichen bedürfen die Erstellung und die Änderung von Bauten und Anlagen sowie Grabungen, Erdbewegungen und ähnliche Arbeiten einer kan tonalen Bewilligung, wenn sie die Gewässer gefährden können (Abs. 2). Diese Bewilligungspflicht gilt in Gewässerschutzbereichen insbesondere für Tankanlagen, in welchen gewässergefährdende Flüssigkeiten gelagert werden. Werden Lageranlagen mit wasserge fährdenden Flüssigkeiten dagegen ausserhalb von Gewässerschutz bereichen erstellt, geändert ausser Betrieb gesetzt, so müssen die Anlageinhaber dies dem Kanton lediglich "nach dessen Anordnungen melden" (Art. 22 Abs. 5 GSchG). Die strittige Tankan lage Nr. BT10000-U001 steht in H. unbestrittenermassen nicht in ei nem Gewässerschutzbereich und ist deshalb nicht bewilligungs pflichtig, sondern lediglich meldepflichtig (vgl. Stellungnahme der Abteilung für Umwelt BVU vom ...). Dazu in Widerspruch steht Ziffer 2 der angefochtenen Verfü gung der Abteilung für Umwelt BVU vom 23. März 2016, worin die Erwartung zum Ausdruck gebracht wird, die Beschwerdeführerin habe ein "erneutes Gesuch" einzureichen, welchem "eine Zustim mung in Aussicht gestellt" werde, sofern für die Anlage ein "Zertifi kat der Produkteprüfung nach KVU durch den SVTI" vorgelegt werde. Die Einreichung eines Gesuchs und die Einholung einer Zu stimmung der Behörden sind im Gewässerschutzgesetz nur bei be willigungspflichtigen Anlagen vorgesehen. Da sich die strittige An lage aber nicht in einem Gewässerschutzbereich befindet, genügt ei ne blosse Meldung an die zuständige kantonale Behörde nach deren Anordnungen (Art. 22 Abs. 5 GSchG). Die Inbetriebnahme eines Tanks darf ausserhalb von Gewässerschutzbereichen grundsätzlich nicht von einem Gesuch und einer kantonalen Bewilligung Zu stimmung abhängig gemacht werden. Der Kanton darf nur Anord nungen betreffend die Meldung erlassen.
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2. Anordnungen des Kantons betreffend die Meldung 2.1 Wer Anlageteile herstellt, muss prüfen, ob diese dem Stand der Technik entsprechen und die Prüfergebnisse dokumentieren (Art. 22 Abs. 4 GSchG). Die Abteilung für Umwelt BVU begründet ihre Anordnung, der Meldung der Inbetriebnahme einer neuen Tankanlage für wasserge fährdende Flüssigkeiten sei ein "Zertifikat der Produkteprüfung nach KVU durch den SVTI" beizulegen, damit, nach dem Wegfall des Zu lassungsverfahrens für Tankanlagen durch den Bund obliege die Beurteilung der Gewässerschutztauglichkeit nun den kantonalen Fachstellen. Die qualitativen Anforderungen an Tankanlagen seien unabhängig davon, ob eine Anlage bewilligungs- nur melde pflichtig sei, innerhalb und ausserhalb von Gewässerschutzbereichen zu erfüllen. Die Komplexität und die Vielfalt der Tanks, der Ausrüs tungsteile und der Tankanlagen verlangten umfassende Fachkennt nisse, welche nicht bei allen Kantonen und Umweltämtern vorhan den sein könnten. Aus diesem Grund und damit schweizweit ein ein heitliches Niveau angewendet werden könne, habe die Konferenz der Vorsteher der Umweltschutzämter der Schweiz (KVU) den Schwei zerischen Verein für technische Inspektion (SVTI) als Fachstelle für die Überprüfung und Festlegung des Stands der Technik bestimmt. Gemäss Art. 49 Abs. 3 GSchG könnten die Kantone für den Vollzug öffentlich-rechtliche Körperschaften und Private beiziehen, insbeson dere für die Kontrolle und Überwachung. Dementsprechend werde im Kanton Aargau die Produkteprüfung dem SVTI überlassen und es sei Sache der Hersteller von Tankanlagen, anlässlich der Meldung ei ner neuen Anlage ein Zertifikat des SVTI über die erfolgte Produk teprüfung vorzulegen. Es bestehe ausserdem die Möglichkeit, bei ei ner ausländischen akkreditierten Zertifizierungsstelle (z.B. TÜV SÜD) eine solche Prüfung durchführen zu lassen. 2.2 Die Beschwerdeführerin stellt nicht grundsätzlich in Frage, dass die Kantone die Kontrolle und Überwachung von Tankanlagen in ei nem gewissen Umfang dem SVTI übertragen dürfen. Sie rügt aber, dass ohne entsprechende gesetzliche Grundlage durch die Forderung
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nach einer Zertifizierung durch den SVTI eine Pflicht zur Typenprü fung Bewilligung von neuen, bloss meldepflichtigen Tankanla gen eingeführt wurde. Der Wortlaut von Art. 22 Abs. 4 GSchG, "wer Anlageteile herstellt, muss prüfen, ob diese dem Stand der Technik entsprechen und die Prüfergebnisse dokumentieren", spricht denn auch dafür, dass die Anlage(teile)hersteller die Prüfung und Doku mentation selbst vornehmen dürfen. Ein prüfen lassen müssen durch eine kantonale überkantonale Behörde eine private Stelle sieht zumindest der Wortlaut von Art. 22 Abs. 4 GSchG nicht vor. Es stellt sich somit die Frage, ob die kantonale Anordnung betreffend die vorzunehmende Meldung neuer Tankanlagen mit dem Gewässer schutzgesetz des Bundes vereinbar ist. In der ursprünglichen Fassung des Gewässerschutzgesetzes vom 24. Januar 1991 und bis zum Inkrafttreten der Revision vom 24. März 2006 am 1. Januar 2007 sah Art. 22 Abs. 2 GSchG noch vor, dass die Errichtung, Änderung und Erweiterung aller Anlagen mit wassergefährdenden Flüssigkeiten einer Bewilligung der kanto nalen Behörde bedürfen. Das Konstruktionsmaterial und die techni sche Ausgestaltung von Anlagen mit wassergefährdenden Flüssigkei ten (Zulassungsverfahren, Richtlinien und Regeln der Technik) wa ren durch die inzwischen aufgehobene bundesrätliche Verordnung über den Schutz der Gewässer vor wassergefährdenden Flüssigkeiten (VWF) vom 1. Juli 1998 detailliert geregelt. Die Inhaber von Lager anlagen und Umschlagplätzen durften nur Anlageteile verwenden, für die eine Prüfbescheinigung des zuständigen Bundesamtes bzw. eines Sachverständigen im Einvernehmen mit dem Bundesamt vor lag (vgl. Art. 21 und 22 VWF). Das galt insbesondere auch für mit telgrosse prismatische Tanks aus Metall wie den vorliegend strittigen Tank der B. AG (vgl. Art. 21 Abs. 2 lit. b VWF). Mit der am 1. Januar 2007 in Kraft getretenen Revision des Gewässerschutz gesetzes vom 24. März 2006 wollte der Bund jedoch die Vorschriften über die Anlagen mit wassergefährdenden Flüssigkeiten vereinfa chen. In der Botschaft über die Änderung des Gewässerschutzgeset zes vom 22. Dezember 2004 (BBl 2005 937 ff.) hielt der Bundesrat fest, lecke Tanks seien heute kaum mehr eine Unfallursache; Haupt grund sei menschliches Versagen (Überfüllung, Fehlmanipulationen
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usw.; BBl 2005 940). In der Übersicht zur Botschaft hielt der Bundesrat zusammenfassend fest (BBl 2005 938):
" Der Bundesrat will die Vorschriften über die Anlagen mit was-
sergefährdenden Flüssigkeiten vereinfachen. ... Die Eigenverantwor-
tung der Anlageninhaber wird verstärkt. Wichtige allgemeine Grund-
sätze wie Stand der Technik, Qualitätssicherung und Meldepflicht
werden auf Gesetzesstufe festgehalten. Die Verordnung über den
Schutz der Gewässer vor wassergefährdenden Flüssigkeiten mit ih-
ren detaillierten Vorschriften wird aufgehoben." Dementsprechend wurde mit der Streichung des bisherigen Art. 22 Abs. 2 GSchG die Bewilligungspflicht neu auf die besonders gefährdeten Gewässerschutzbereiche beschränkt. Dazu führte die Botschaft in der Erläuterung des neuen Art. 22 Abs. 2-4 GSchG aus (BBl 2005 943):
" Die bisherige Vorschrift über die kantonale Bewilligungspflicht
soll gestrichen werden. Mit den neuen Absätzen 2 bis 4 soll die Ver-
antwortung für die Sicherheit bei Tankanlagen noch stärker als bis-
her von den Anlageninhabern und der Branche wahrgenommen wer-
den. Wie in zahlreichen anderen Umweltbereichen wird auf den
Stand der Technik abgestellt, welcher letztlich durch die Branche in
eigenen Normen definiert wird." Die Regeln und der Stand der Technik sollten also nicht mehr durch den Bund, sondern durch die Branche selbst geregelt werden. Dass neu die Kantone anstelle des Bundes den Stand der Technik de finieren, war nicht vorgesehen. Die Anordnungen der Kantone be treffend die Meldung von neuen Lageranlagen gemäss Art. 22 Abs. 5 GSchG dürfen also nicht den Stand der Technik in kantonalen Konkordatsnormen frei festlegen. Die Kantone dürfen in ihren An ordnungen zur Meldung neuer geänderter Tankanlagen höchs tens den von der Branche in eigenen Normen selbst definierten Stand der Technik festhalten und verlangen, dass die Anlagehersteller deren Einhaltung prüfen, dokumentieren und bei der Meldung bestätigen. Die Zuständigkeit der Branche zur Festlegung des Stands der Technik hielt der Bundesrat auch in der Erläuterung zu Art. 26 Abs. 1 GSchG noch einmal fest und er betonte, dass künftig die Eigenver antwortung der Wirtschaft gestärkt werden solle (BBl 2005 945):
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" Zudem sollen das Konstruktionsmaterial und die technische
Ausgestaltung von Anlagen mit wassergefährdenden Flüssigkeiten
nicht mehr vom Bund (Zulassungsverfahren, Richtlinien, Regeln der
Technik), sondern einzig durch die Entwicklung in der Branche be-
stimmt werden (Stand der Technik). Damit wird der Eigenverantwor-
tung der Wirtschaft mehr Gewicht verliehen und heute noch beste-
hende Handelshemmnisse abgebaut." Die Auswirkungen der Revision auf die Kantone hielt die Bot schaft wie folgt fest (BBl 2005 946):
" Wegen dem Wegfall des Zulassungsverfahrens für Tankanlage-
teile durch den Bund werden die kantonalen Fachstellen zukünftig
die Gewässerschutztauglichkeit von neu auf dem Markt angebotenen
Anlageteilen selber beurteilen müssen. Dadurch entsteht ein gewis-
ser Mehraufwand. Kurzfristig kann auch die Umstellung des Vollzugs
zu einer Mehrbelastung führen. Durch die Beschränkung der Bewil-
ligungs-, Abnahme- und Kontrollpflicht werden die kantonalen Fach-
stellen aber entsprechend entlastet." 2.3 Seit dem 1. Januar 2007 müssen also die Kantone anstelle des Bundes die Gewässerschutztauglichkeit von neu auf dem Markt an gebotenen Anlageteilen selber beurteilen. Die kantonale Bewilli gungs-, Abnahme- und Kontrollpflicht ist aber im Vergleich zur frü heren des Bundes reduziert. Ausserhalb von Gewässerschutzberei chen müssen und dürfen sie keine Bewilligungsverfahren mehr durchführen. Zudem ist auch die Abnahme- und Kontrollpflicht redu ziert. Eine kantonale Typenprüfung neuer Tankanlagen und Anlagen teile gar eine Prüfung jeder einzelnen neuen geänderten Anlage sieht das Gewässerschutzgesetz nicht vor. Die Kantone kön nen sich darauf beschränken, die Meldung neuer geänderter Tankanlagen entgegenzunehmen und zu prüfen, ob die Hersteller die Einhaltung des Stands der Technik der Branche gehörig geprüft und dokumentiert haben. Selbstverständlich hat die Meldepflicht aber auch präventiven Charakter. Auch bei bloss meldepflichtigen Anla gen soll die Prüfung und Dokumentation des Anlageherstellers Ge wässergefährdungen vermeiden. Die Kantone dürfen zwar kein "Ge such" des Herstellers eine Typenprüfung eines Dritten (SVTI
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oder TÜV) verlangen. Damit die blosse Selbstdeklaration der Her steller, ihre Anlage entspreche dem Stand der Technik und sei ent sprechend geprüft und dokumentiert, aufgrund des Wettbewerbs un ter den Herstellern und des damit verbundenen Preisdrucks nicht da zu führt, dass bei der Tanksicherheit in gewässergefährdender Weise gespart und dies bei der Selbstdeklaration wahrheitswidrig ver schwiegen wird, dürfen die Kantone selbstverständlich stichproben weise Kontrollen durchführen, ob der deklarierte Stand der Technik tatsächlich eingehalten ist und ob dies vom Hersteller gehörig ge prüft und dokumentiert wurde. Fehlt der zuständigen kantonalen Be hörde hierzu das erforderliche Fachwissen, darf sie auch private Spe zialisten wie zum Beispiel den SVTI beiziehen (Art. 49 Abs. 3 GSchG). Kontrollen und Überwachungen dürfen aber nicht im Sinne einer regelmässigen obligatorischen Prüfung durch den SVTI auf Kosten des Herstellers gehandhabt werden. In der Regel wird die kantonale Behörde eine Überprüfung der Selbstdeklaration des Anla geherstellers dann veranlassen, wenn ein begründeter Verdacht be steht, dass die Anlage Anlageteile nicht dem Stand der Technik entsprechen dass deren Einhaltung vom Hersteller nicht gehörig überprüft und dokumentiert wurde. Die Kosten der Überprüfung durch den SVTI einen anderen privaten Gutachter dürfen dem Anlagehersteller dann überbunden werden, wenn die einzelfallweise Kontrolle tatsächlich Mängel ergibt. Erweist sich die Selbstdeklara tion des Herstellers dagegen als korrekt, gehen die Kosten der Begut achtung in der Regel zulasten des Kantons. Eine Überbindung an den Hersteller kommt nur in Frage, wenn dieser zum Beispiel durch kon kretes Fehlverhalten die Notwendigkeit einer Kontrolle tatsächlich verursacht hat (vgl. Art. 2 USG). Nach dem Gesagten darf die Abteilung für Umwelt BVU von der B. AG also nicht verlangen, dass sie anlässlich der Meldung der Inbetriebnahme Änderung einer Tankanlage eine Typenprüfung des SVTI, des TÜV einer anderen vom Hersteller unabhängigen und akkreditierten Prüfstelle vorlegt. Die Abteilung für Umwelt BVU darf aber Anordnungen treffen, wie die Meldung abzufassen ist und welche selbst vorgenommenen Prüfungen und selbst erstellten Dokumentationen des Herstellers beizulegen sind. Den Stand der
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Technik, welche die Anlage einzuhalten hat, hat grundsätzlich die Branche und nicht die KVU, die vom KVU beauftragte Arbeits gruppe Tank Schweiz der Schweizerische Verein für technische Inspektion zu definieren. Nicht zu beanstanden ist jedoch, wenn die Abteilung für Umwelt BVU die Bestätigung der B. AG vom 24. Au gust 2015 für den Tanktyp BT10000 als ungenügend erachtet und von der B. AG eine Bestätigung verlangt, dass mit der Tankanlage mindestens folgende Richtlinien eingehalten werden (vgl. ...):
· " Regeln der Technik des SVTI für die statische Berechnung,
Dimensionierung, Ausführung und Prüfung von mittelgrossen
prismatischen Tanks aus Stahl, T2d, Teil A und Teil B; Aus-
gabe 1999.
· Regeln der Technik des SVTI für die Ausführung und die Prü-
fung von Auffangwannen aus Stahl für Kleintanks und mittel-
grosse Tanks, T6d; Ausgabe 1999." Diese Regeln wurden zwar entgegen dem soeben Gesagten nicht von der Branche selbst, sondern vom grundsätzlich nicht zur Rechtsetzung befugten SVTI aufgestellt und dies auch noch lange bevor die Bewilligungspflicht ausserhalb von Gewässerschutzberei chen abgeschafft und die Eigenverantwortung der Anlageninhaber und -hersteller durch das Abstellen auf den Stand der Technik der Branche gestärkt wurde. Nachdem die Regeln aber mittlerweile sieb zehn Jahre alt sind, darf davon ausgegangen werden, dass damit kei ne übermässig hohen Anforderungen an die Tankanlagen und deren Teile gestellt werden. Der Stand der Technik der Branche dürfte heu te mindestens auf diesem Stand, eher aber darüber liegen und es steht selbstverständlich nichts entgegen, wenn eine Tankanlage zwar von den genannten Regeln des Jahres 1999 abweicht, aber höheren Anforderungen genügt, weil sich der Stand der Technik der Branche seit 1999 weiterentwickelt hat. Macht die B. AG aufgrund der Wei terentwicklung der Technik eine Abweichung von den genannten Re geln mit Stand 1999 geltend und bestehen begründete Zweifel, ob dies zu einer Verbesserung aber zu einer Verschlechterung des Sicherheitsstandards führt, ist nicht ausgeschlossen, dass die Abtei lung für Umwelt eine Überprüfung durch den SVTI einen ande ren Gutachter anordnet. Die Nachforderung einer verbesserten
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Selbstdeklaration des Anlageherstellers, dass die Anlage einem be stimmten Stand der Technik entspricht, hat aber in der Regel nicht zur Folge, dass die Anlage einstweilen nicht in Betrieb genommen werden darf. Ein Inbetriebnahmeverbot bis zur Gutheissung der ver besserten Selbstdeklaration liefe im Ergebnis auf ein ausserhalb von Gewässerschutzbereichen nicht mehr zulässiges Bewilligungsverfah ren heraus. Die Inbetriebnahme darf nur verboten werden, wenn im Einzelfall ein konkreter Grund zur Annahme besteht, dass die Anlage den Anforderungen nicht genügt und deshalb die Umwelt gefährdet. Solche Gründe sind vorliegend nicht erkennbar und die Abteilung für Umwelt BVU hat auch keine konkreten Indizien genannt, dass eine Gewässergefährdung besteht, wenn die Anlage in Betrieb genommen wird, bevor die Beschwerdeführerin eine verbesserte Selbstdeklara tion nachgereicht hat. 3. Zusammenfassung und (...) Nach dem Gesagten ist die angefochtene Verfügung der Abtei lung für Umwelt BVU in Gutheissung der Beschwerde aufzuheben. Der Kanton darf zwar das in der erwähnten Revision des Gewässer schutzgesetzes abgeschaffte Bewilligungsverfahren für Tankanlagen der hier vorliegenden Art nicht wieder einführen. Es ist der Vorin stanz indessen unbenommen, von der Beschwerdeführerin eine ver besserte Selbstdeklaration unter Bezugnahme auf einen konkret be stimmten Stand der Technik zu verlangen. Die Nachforderung einer solchen verbesserten Selbstdeklaration samt Dokumentation der Prü fergebnisse der B. AG, dass die Tankanlage BT10000-U001 dem Stand der Technik entspricht, ist im vorliegenden Fall aber keine auf schiebende Bedingung für die Inbetriebnahme der Tankanlage. (...)
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