2009 Einbürgerungen 261
X. Einbürgerungen
48 Rechtsmittelweg gegen ablehnende Bürgerrechtsentscheide der Gemein- deversammlung - Bei der Anfechtung von ablehnenden Entscheiden der Gemeinde- versammlung über ordentliche Einbürgerungen von Ausländern ist der Regelrechtsmittelweg gemäss VRPG einzuhalten, indem zunächst verwaltungsintern Beschwerde zu führen ist und erst anschliessend der Weg ans Verwaltungsgericht offen steht.
Entscheid des Verwaltungsgerichts, 2. Kammer, vom 29. September 2009 in Sachen J.G. gegen die Einwohnergemeinde S. (WBE.2009.219).
Aus den Erwägungen
I.
1.
Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes
wegen (§ 8 Abs. 1 VRPG).
Bestehen - wie hier (siehe hinten Erw. 4.1 ff.) - Zweifel an der
Zuständigkeit, führt das Verwaltungsgericht ein Meinungsaustausch-
verfahren mit den für die Behandlung der entsprechenden Eingabe in
Betracht fallenden Behörden durch (§ 8 Abs. 2 VRPG). Zuständig-
keitskonflikte, auch negative Kompetenzkonflikte (keine der im Mei-
nungsaustauschverfahren einbezogene Instanz hält sich für zustän-
dig), entscheidet das Verwaltungsgericht (§ 9 Abs. 2 VRPG).
2.
2.1.
Gemäss § 54 Abs. 1 VRPG ist gegen letztinstanzliche Entschei-
de der Verwaltungsbehörden und, wenn vorgesehen, gegen Entschei-
de der Spezialverwaltungsgerichte, die Verwaltungsgerichtsbe-
schwerde zulässig. Als Vorfrage ist zunächst zu prüfen, ob ein Aus-
2009 Verwaltungsgericht 262
schluss im Sinne des Ausnahmekatalogs gemäss § 54 Abs. 2 VRPG
oder nach § 54 Abs. 3 VRPG vorliegt.
2.2.
§ 54 Abs. 2 VRPG schliesst für verschiedene Sachbereiche aus-
drücklich die Verwaltungsgerichtsbeschwerde aus (vgl. die Aufzäh-
lung in § 54 Abs. 2 lit. a - h). Hier liegt keiner der in § 54 Abs. 2 lit. a
- h VRPG genannten Ausschlussgründe vor.
2.3.
2.3.1.
§ 54 Abs. 3 VRPG behält für die Zulässigkeit der Verwaltungs-
gerichtsbeschwerde zusätzlich Sonderbestimmungen in anderen
Gesetzen vor. In Betracht fällt hier allein das Gesetz vom
22. Dezember 1992 über das Kantons- und Gemeindebürgerrecht
(KBüG; SAR 121.100).
2.3.2.
Gemäss § 13 KBüG ist der Gemeinderat zuständig für Einbür-
gerungen von Schweizerbürgern (ebenso wie für Entlassungen aus
dem Kantons- und Gemeindebürgerrecht). Als Rechtsweg gegen sol-
che Beschlüsse des Gemeinderats sieht § 16 Abs. 1 erster Satz KBüG
die Beschwerde beim Departement Volkswirtschaft und Inneres
(DVI) sowie gegen dessen Entscheid die Verwaltungsgerichtsbe-
schwerde vor.
2.3.3.
Im Gegensatz dazu trifft der Gemeinderat im hier massgeben-
den Einbürgerungsverfahren für Ausländer diejenigen Erhebungen,
die für die Beurteilung der Einbürgerungsvoraussetzungen erforder-
lich sind und legt anschliessend, wenn die Wohnsitzerfordernisse er-
füllt sind, das Gesuch der Gemeindeversammlung zur Beschlussfas-
sung über die Zusicherung des Gemeindebürgerrechts vor (§ 11
Abs. 2 KBüG). Nach Rechtskraft des (positiven) Beschlusses der
Gemeindeversammlung übermittelt der Gemeinderat die Akten dem
DVI, welches seinerseits die eidgenössische Einbürgerungsbewilli-
gung einholt und dann die Akten mit Bericht und Antrag an die Ein-
bürgerungskommission des Grossen Rats weiterleitet (§ 11 Abs. 3
und 4 KBüG).
2009 Einbürgerungen 263
Gegen Entscheide der Gemeindeversammlung, des Einwohner-
rats, des Grossen Rats oder der Einbürgerungskommission des Gros-
sen Rates ist die Beschwerde gemäss § 16 Abs. 1 zweiter Satz KBüG
- im Gegensatz zu § 16 Abs. 1 erster Satz KBüG - generell
ausgeschlossen. Mit der genannten Norm besteht somit eine Sonder-
bestimmung im Sinne von § 54 Abs. 3 VRPG, welche die Zulässig-
keit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde grundsätzlich ausschliesst.
3.
3.1.
Gemäss § 54 Abs. 4 VRPG ist indes die Beschwerde auch in
den Fällen von Abs. 2 und 3 zulässig, wenn die Verletzung des An-
spruchs auf Beurteilung von Streitigkeiten durch eine richterliche
Behörde gerügt wird. Mit der Bestimmung soll bereits innerkantonal
reagiert werden können, wenn ein Sachgebiet zu Unrecht dem ge-
richtlichen Rechtsschutz entzogen worden ist, damit nicht zuerst ein
Bundesgerichtsentscheid ergehen muss, der den Kanton zur Ände-
rung zwingt (Botschaft des Regierungsrats des Kantons Aargau an
den Grossen Rat vom 14. Februar 2007 zum Gesetz über die Ver-
waltungsrechtspflege, Bericht und Entwurf zur 1. Beratung [Bot-
schaft VRPG], S. 66).
3.2.
Der Beschwerdeführer macht zwar nicht ausdrücklich geltend,
§ 16 Abs. 1 zweiter Satz KBüG verletze den Anspruch auf Beurtei-
lung von Streitigkeiten durch eine richterliche Behörde. Dazu be-
stand indessen für ihn auch kein Anlass, gelangte er doch erst auf-
grund der Rechtsmittelbelehrung in der angefochtenen Verfügung,
welche auf die Möglichkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde
hinweist, ans Verwaltungsgericht (zur Rechtsmittelbelehrung siehe
hinten). Damit geht der Beschwerdeführer (ebenso wie die Gemeinde
S., das DVI und der Regierungsrat) der Sache nach davon aus, es
müsse entgegen § 16 Abs. 1 zweiter Satz KBüG die Möglichkeit der
richterlichen Überprüfung von ablehnenden Entscheiden über die
ordentliche Einbürgerung bestehen. Dies ist im Folgenden zu prüfen.
2009 Verwaltungsgericht 264
3.3.
3.3.1.
Jede Person hat bei Rechtsstreitigkeiten Anspruch auf Beurtei-
lung durch eine richterliche Behörde. Bund und Kantone können
durch Gesetz die richterliche Beurteilung in Ausnahmefällen aus-
schliessen (Art. 29a BV). Die neuere Lehre und Rechtsprechung
(vgl. ANDREAS KLEY, in: St. Galler Kommentar zu Art. 29a BV,
2. Aufl., Zürich/St. Gallen 2008, Art. 29a N 34 f. mit Hinweisen;
Urteil des Bundesgerichts vom 15. Juni 2009 [1D_1/2009], Erw. 2.2)
geht davon aus, dass Einbürgerungsentscheide nicht zu den Ausnah-
mefällen zählen, für welche der Bund oder die Kantone einen Aus-
schluss von der Rechtsweggarantie vorsehen können. Der Ausschluss
jeglichen Rechtsschutzes gegen Einbürgerungsentscheide der
Gemeindeversammlung gemäss § 16 Abs. 1 zweiter Satz KBüG er-
weist sich somit als verfassungswidrig.
3.3.2.
Dieses Ergebnis wird ausdrücklich durch die Neufassung von
Art. 50 des Bundesgesetzes vom 29. September 1952 über Erwerb
und Verlust des Schweizer Bürgerrechts (BüG; SR 141.0, Fassung
gemäss Ziff. I des Bundesgesetzes vom 21. Dezember 2007, AS
2008 S. 5911 f., in Kraft seit 1. Januar 2009) bestätigt, der die Kan-
tone dazu verpflichtet, Gerichtsbehörden einzusetzen, die als letzte
kantonale Instanzen Beschwerden gegen ablehnende Entscheide über
die ordentliche Einbürgerung beurteilen (vgl. zum Ausschluss des
Rechtsschutzes gegen positive Entscheide: Amtliches Bulletin der
Bundesversammlung, Nationalrat [Amtl. Bull. N] 2007, Herbst-
session, S. 1579 ff.). Die Notwendigkeit eines derartigen kantonalen
Rechtsmittels leitet sich gemäss dem Bericht der staatspolitischen
Kommission des Ständerats vom 27. Oktober 2005 zur parlamenta-
rischen Initiative des damaligen Ständerats Thomas Pfisterer (nach-
folgend Bericht) "insofern aus der Rechtsweggarantie (Art. 29a BV
gemäss Justizreform) her, als die Kommission den Entscheid über
Gesuche um ordentliche Einbürgerung nicht nur als politischen Akt,
sondern auch als individuell-konkreten Rechtsanwendungsakt er-
achtet. (...). Art. 50a BüG zeigt also deutlich die Interpretation des
Gesetzgebers, wonach Streitigkeiten im Bereich der ordentlichen
2009 Einbürgerungen 265
Einbürgerung keinen vorwiegend politischen Charakter im Sinne von
Art. 86 Abs. 3 des Bundesgerichtsgesetzes haben" (BBl 2005, Nr. 48,
S. 6953). Art. 50 BüG ist weiter hinsichtlich des kantonalen
Rechtsschutzes so auszulegen, dass es sich um ein oberes kantonales
Gericht handeln muss, sofern nur eine gerichtliche Instanz vorgese-
hen wird. Dies ergibt sich aus Art. 50 BüG in Verbindung mit den
Vorschriften des Bundesgesetzes über das Bundesgericht vom
17. Juni 2005 (BGG; SR 173.110). Gemäss Art. 113 BGG ist gegen
Entscheide letzter kantonaler Instanzen über ordentliche Einbürge-
rungen die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gegeben (vgl. zum
Ausschluss der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenhei-
ten Art. 83 lit. b BGG). Für die kantonalen Vorinstanzen greift (durch
den Verweis in Art. 114 BGG) Art. 86 Abs. 2 BGG, wonach die
Kantone als Vorinstanz des Bundesgerichts obere Gerichte einzuset-
zen haben.
3.4.
Der generelle Ausschluss des Beschwerderechts gemäss § 16
Abs. 1 zweiter Satz KBüG verstösst - wie dargelegt - sowohl gegen
Art. 29a BV als auch gegen Art. 50 BüG, da beide Vorschriften auf
kantonaler Ebene eine gerichtliche Überprüfung von Einbürgerungs-
entscheiden verlangen. Insoweit erweist sich die Beschwerde als be-
gründet. Es ist festzustellen, dass der Ausschluss der Verwaltungs-
gerichtsbeschwerde gegen negative Entscheide über die ordentliche
Einbürgerung gemäss § 54 Abs. 3 VRPG i.V.m. § 16 Abs. 1 zweiter
Satz KBüG nicht greift und die Verwaltungsgerichtsbeschwerde bei
ablehnenden Entscheiden über die ordentliche Einbürgerung gemäss
der Generalklausel von § 54 Abs. 1 VRPG grundsätzlich zulässig ist.
4.
4.1.
Das VRPG sieht für die Anfechtung behördlicher Anordnungen
als Regel die Möglichkeit der Beschwerde an eine Verwaltungsbe-
hörde vor (§ 41 Abs. 1 VRPG; vgl. auch § 50 Abs. 1 und 2 VRPG
betreffend die durch den Regierungsrat zu behandelnden Beschwer-
den bzw. die Kompetenzdelegation an andere Behörden). Dement-
sprechend ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde erst gegen letzt-
instanzliche Entscheide der Verwaltungsbehörden, d.h. grundsätzlich
2009 Verwaltungsgericht 266
erst nach Ausschöpfung des verwaltungsinternen Rechtsmittels,
zulässig (§ 54 Abs. 1 VRPG). Es ergibt sich ein zweistufiger Regel-
rechtsmittelweg mit einer verwaltungsinternen und einer
verwaltungsexternen Instanz (ebenso Botschaft VRPG, S. 7 f., wo-
nach ein ideales Instanzenmodell zwei Rechtsmittelinstanzen umfasst
(erste Instanz: Ermessenkontrolle; zweite Instanz: unabhängige rich-
terliche Instanz) sowie Protokoll des Grossen Rates [Prot. GR] vom
5. Juni 2007, Art. 1132, S. 2273, Votum Regierungsrat Wernli). Da-
mit stellt sich hier die Frage, ob der Entscheid der Gemeindever-
sammlung S. vom 18. Juni 2009 nicht zunächst mit Beschwerde
beim Regierungsrat anzufechten ist.
4.2.
4.2.1.
§ 16 Abs. 1 zweiter Satz KBüG schliesst jeglichen Rechtsschutz
gegen Entscheide der Gemeindeversammlung über die ordentliche
Einbürgerung von Ausländern aus. Die Bestimmung enthält somit
ihrem Wortlaut nach nicht nur einen - wie dargelegt unzulässigen -
Ausschluss der gerichtlichen Überprüfung entsprechender Ent-
scheide der Gemeindeversammlung, sondern sie versperrt darüber
hinaus auch den Weg des verwaltungsinternen Rechtsschutzes mittels
Beschwerde.
Diese Regelung beruht auf der Prämisse, dass es sich beim Ent-
scheid über die ordentliche Einbürgerung von Ausländern um einen
politischen Akt handelt, welcher wegen seiner Qualität als freier Er-
messensentscheid des Souveräns jeglicher Überprüfung entzogen
sein soll. Diese Grundlage trägt indessen - wie dargelegt - von Bun-
desrechts wegen nicht mehr, sondern es ist im Gegenteil von einer
Doppelnatur des Einbürgerungsentscheids als politischer Akt, aber
auch als individuell-konkreter Verwaltungsakt auszugehen (siehe
vorne Erw. 3.3.2). Daher ist bei der Auslegung von § 16 Abs. 2
KBüG danach zu fragen, wie der Gesetzgeber legiferiert hätte, wenn
er um die Unrichtigkeit der Prämisse gewusst hätte, insbesondere ob
er in diesem Fall eine direkte Anfechtung beim Verwaltungsgericht
vorgesehen, d.h. auch dann die verwaltungsinterne Kontrolle des
Einbürgerungsentscheids ausgeschlossen hätte. Eine Antwort auf
diese Frage lässt sich aus § 16 Abs. 1 zweiter Satz KBüG naturge-
2009 Einbürgerungen 267
mäss nicht ableiten, da der Gesetzgeber bei Erlass der Bestimmung -
damals zu Recht - (noch) von der Prämisse der politischen Natur des
Einbürgerungsentscheids ausging und sich damit für ihn diese Frage
gar nicht stellte.
4.2.2.
Dieses Zwischenergebnis - bundesrechtliche Notwendigkeit ei-
ner gerichtlichen Überprüfung, keine Aussage in § 16 Abs. 1 zweiter
Satz KBüG darüber, ob der gerichtlichen Überprüfung eine ver-
waltungsinterne Kontrolle vorauszugehen hat - steht im Einklang mit
den Materialien, insbesondere mit der Behandlung der Frage nach
dem Rechtsschutz gegenüber ablehnenden Einbürgerungsentscheiden
im Rahmen der Beratung des VRPG durch den Grossen Rat. Der
Antrag, Einbürgerungsentscheide in den Ausnahmekatalog von § 54
Abs. 2 VRPG aufzunehmen, wurde abgelehnt, wobei in der Debatte
darauf hingewiesen wurde, dass es einen solchen Ausschluss im
Verwaltungsrechtspflegegesetz nicht brauche: § 54 Abs. 3 VRPG
behalte die Bestimmungen in anderen Gesetzen vor und § 16 KBüG
stelle eine solche Bestimmung dar. Im Übrigen wurde darauf
hingewiesen, dass ein solcher genereller Ausschluss zu weit führe, da
damit auch Schweizer Bürgern die bisher ausdrücklich in § 16 Abs. 1
erster Satz KBüG eingeräumte Möglichkeit der Beschwerde ans
Verwaltungsgericht genommen werde (vgl. zum Ganzen: Prot. GR
vom 5. Juni 2007, Art. 1132, S. 2272, Votum Stüssi-Lauterburg,
S. 2278 f., Voten Hollinger und Regierungsrat Wernli sowie Prot. GR
vom 4. Dezember 2007, Art. 1451, S. 3025 f., Voten Stüssi-
Lauterburg, Hollinger und Regierungsrat Wernli). Auch der Grosse
Rat ging somit bei der Beratung des VRPG noch davon aus, dass der
generelle Rechtsmittelausschluss von § 16 Abs. 1 zweiter Satz KBüG
bei Entscheiden über die ordentliche Einbürgerung von Ausländern
zulässig sei und stellte sich gar nicht die Frage nach der
Ausgestaltung des Rechtswegs im Falle der Unzulässigkeit des
Rechtsmittelausschlusses.
4.2.3.
Vielmehr wurde in der Debatte ausdrücklich hervorgehoben,
dass sich allenfalls infolge der Gesetzgebungsarbeiten im Bund (Än-
derung des Bürgerrechtsgesetzes) die Notwendigkeit ergeben könne,
2009 Verwaltungsgericht 268
§ 16 KBüG zu revidieren. Gerade in diesem Zusammenhang fehlt
indessen jeglicher Anhaltspunkt dafür, dass der Gesetzgeber bereits
irgendwelche Überlegungen in Richtung auf eine Durchbrechung des
Regelrechtsmittelzugs gemäss VRPG bei der allfällig notwendig
werdenden Änderung von § 16 Abs. 1 zweiter Satz KBüG angestellt
hätte (vgl. Prot. GR vom 5. Juni 2007, Art. 1132, S. 2278 f., Voten
Hollinger und Regierungsrat Wernli). Damit muss insoweit der
Regelrechtsmittelzug des Verwaltungsrechtspflegegesetzes gelten.
Für die Anwendung dieser Rechtsmittelordnung auch bei der
Anfechtung ablehnender Einbürgerungsentscheide sprechen im Üb-
rigen neben dem Wortlaut und der Systematik des VRPG weitere
gewichtige Gründe:
4.2.3.1.
Ein zweistufiger Rechtsschutz gilt auch nach dem Gemeindege-
setz, welches in § 105 GG gegen Entscheide von Organen der Ge-
meinden (und damit auch der Gemeindeversammlung) zunächst die
Verwaltungsbeschwerde vorsieht.
4.2.3.2.
In vergleichbarer Weise sind Einwendungen individuell Betrof-
fener gegen Beschlüsse der zuständigen Gemeindeorgane (z.B. Ge-
meindeversammlung) über Nutzungspläne und -vorschriften zu-
nächst beim Regierungsrat anzufechten (vgl. § 26 BauG).
4.2.3.3.
Ebenso gilt der zweistufige innerkantonale Regelrechtsmittel-
weg gemäss § 16 Abs. 1 erster Satz KBüG i.V.m. § 13 KBüG gegen-
über Beschlüssen des Gemeinderats betreffend die Einbürgerung von
Inländern sowie Entlassungen aus dem Kantons- und Gemein-
debürgerrecht, wobei aufgrund der vorhandenen Kompetenzdelega-
tion nicht der Regierungsrat, sondern das DVI als erste Rechtsmit-
telinstanz entscheidet (siehe vorne Erw. 2.3.2).
4.2.3.4.
Gegen den ordentlichen Regelrechtsmittelweg lässt sich auch
nicht einwenden, der Entscheid der Gemeindeversammlung über die
ordentliche Einbürgerung von Ausländern stelle einen Volksentscheid
dar, der - wenn überhaupt - nur einer gerichtlichen, nicht aber der
Überprüfung durch eine Verwaltungsbehörde zugänglich sei, da auch
2009 Einbürgerungen 269
andere Entscheide der Gemeindeversammlung der Beschwerde an
den Regierungsrat unterliegen (siehe vorne Erw. 4.2.3.1 und 4.2.3.2).
4.2.4.
Diese Auslegung von § 54 Abs. 1 VRPG erweist sich schliess-
lich auch als bundesrechtskonform. Den Materialien zu Art. 50 BüG
ist nämlich zu entnehmen, dass sich der Bundesgesetzgeber mit der
Frage der Ausgestaltung des kantonalen Rechtsmittelzugs nicht be-
schäftigt hat. Er wollte vielmehr den Kantonen diesbezüglich freie
Hand lassen (vgl. ausdrücklich Bericht, S. 6953, wonach es den
Kantone obliegt, die Fragen der Legitimation zur Beschwerde bei der
letztinstanzlichen kantonalen Gerichtsinstanz (wie auch deren
Überprüfungs- und Entscheidbefugnisse) zu klären; ebenso Amtl.
Bull. Ständerat 2005, Wintersession, S. 1141, Votum Inderkum).
Insbesondere äusserte sich der Bundesgesetzgeber nicht dazu, ob der
von Bundesrechts wegen erforderlichen gerichtlichen Überprüfung
ablehnender Entscheide über die ordentliche Einbürgerung ein ver-
waltungsinterner Rechtsschutz vorauszugehen hat, sondern er be-
schränkte sich auf die (Minimal-)Forderung eines gerichtlichen
Rechtschutzes.
4.3.
Im Ergebnis und mangels einer anderslautenden spezialgesetzli-
chen Lösung ist folglich bei der Anfechtung von ablehnenden Ent-
scheiden der Gemeindeversammlung über ordentliche Einbürgerun-
gen von Ausländern der Regelrechtsmittelweg gemäss VRPG ein-
zuhalten, indem zunächst verwaltungsintern Beschwerde zu führen
ist und erst anschliessend der Weg ans Verwaltungsgericht offen
steht. Da eine Delegation der Entscheidzuständigkeit vom Regie-
rungsrat ans DVI (im Gegensatz zu § 16 Abs. 1 erster Satz KBüG)
bisher nicht stattgefunden hat, ist der Regierungsrat für die Be-
handlung der Beschwerde zuständig.
4.4.
An diesem Ergebnis ändert auch der Umstand nichts, dass der
Regelrechtsmittelweg gegen ablehnende Entscheide des Grossen
Rats bzw. seiner Einbürgerungskommission über die Erteilung des
Kantonsbürgerrechts nicht offensteht. Eine Parallelität des Rechts-
mittelwegs, wie sie der Regierungsrat für Entscheide der Gemeinde-
2009 Verwaltungsgericht 270
versammlung bzw. des Einwohnerrats einerseits und des Grossen
Rats bzw. seiner Einbürgerungskommission andererseits postuliert,
ist nicht geboten. Auch wenn die Erteilung des Gemeinde-, des
Kantons- und des Schweizerbürgerrechts materiell und verfahrens-
rechtlich miteinander verknüpft sind, werden mit dem jeweiligen
Bürgerrecht doch je verschiedene Rechte verliehen bzw. Pflichten
auferlegt. Hinzu kommt, dass das Kantonsbürgerrecht gemäss § 11
Abs. 2 und 3 KBüG erst nach Zusicherung des Gemeindebürger-
rechts und anschliessender Einholung der eidgenössischen Einbürge-
rungsbewilligung (§ 11 Abs. 4 KBüG; diesbezüglich greift gemäss
Art. 51 BüG der Regelrechtsmittelweg des Bundesrechts; vgl. dazu
THOMAS HÄBERLI, in: Basler Kommentar Bundesgerichtsgesetz,
Basel 2008, Art. 83 N 49) erteilt wird. Die Situation beim Entscheid
des Grossen Rats bzw. der Einbürgerungskommission, der erst zu
fällen ist, nachdem - allenfalls nach Beschreitung des Rechts-
mittelwegs - rechtskräftig das Gemeindebürgerrecht zugesichert
wurde und überdies die rechtskräftige eidgenössische Einbürge-
rungsbewilligung vorliegt, stellt sich somit anders dar als jene beim
Entscheid über die Zusicherung des Gemeindebürgerrechts.
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