2005 Verwaltungsbehörden 568
121 Repressives Immissionsschutzverfahren bei einem bestehenden Kulturbe- trieb.
- Verfahrensbeteiligung im repressiven Immissionsschutzverfahren (Erw. 4).
- Frage der Baubewilligungspflicht, wenn sich Art und Zahl der Kul- turveranstaltungen im Verlaufe der Zeit ändern. Verwirkung des Rechts auf Durchführung eines nachträglichen Baubewilligungsver- fahrens infolge langjähriger behördlicher Duldung (Erw. 5).
- Einschränkungen des Kulturbetriebes zur Vermeidung übermässiger Immissionen im Sinne eines angemessenen Ausgleiches zwischen dem öffentlichen Interesse an einem attraktiven Kulturangebot und dem Ruhebedürfnis der Anwohnerschaft (Erw. 6).
- Behandlung einer altrechtlichen, ursprünglich nicht nur gering- fügig Lärm verursachenden, nun aber lärmigen Anlage als neue ortsfeste Anlage im Sinne von Art. 25 USG und Art. 7 LSV, die ein Immissionsniveau einzuhalten hat, bei welchem nach richterlicher Beurteilung höchstens geringfügige Störungen auftreten. Gewährung von Erleichterungen wegen überwiegendem öffentlichem Interesse an der Anlage (Erw. 6b).
- Gewährung von Erleichterungen gemäss Art. 4 der Schall- und La- serverordnung zur Vermeidung einer übermässigen Einschränkung des Kulturbetriebes (Erw. 6c).
Aus dem Entscheid des Regierungsrates vom 17. August 2005 i.S. Genossenschaft O. und Kulturverein O. gegen Stadtrat X.
Aus den Erwägungen:
4. Verfahren
a) Es stellt sich im vorliegenden Verfahren die Frage, ob nebst
den beiden Anzeigern F. und T. allenfalls auch noch weiteren betrof-
fenen Anwohnerinnen und Anwohnern schon bereits durch den
Stadtrat X. hätte Gelegenheit eingeräumt werden müssen, sich am
bisherigen Verfahren zu beteiligen, nicht zuletzt, um den Entscheid
des Stadtrats für alle Betroffenen verbindlich werden zu lassen. Dies
2005 Bau-, Raumplanungs- und Umweltschutz 569
zusätzlich unter dem Aspekt, dass wenn eine Baubewilligungspflicht
für die Nutzung des O.-Saals nicht besteht bzw. das Recht zur Durch-
führung eines nachträglichen Baugesuchsverfahrens als verwirkt
anzusehen ist (vgl. Erw. 5 hiernach), auch keine Beteiligung von Be-
troffenen über den Weg einer Baueinsprache möglich ist.
b) Die zuständige Behörde ist verpflichtet, denjenigen Gelegen-
heit zur Verfahrensbeteiligung einzuräumen, die darin schutzwürdige
eigene Interessen geltend machen können sonstwie legitimiert
sind, sowie diejenigen, die durch das Beschwerdebegehren den
möglichen Entscheid betroffen werden, insbesondere einen Anspruch
auf rechtliches Gehör besitzen; sonst wird für sie der in Frage ste-
hende Entscheid nicht verbindlich (AGVE 1982 S. 284 ff.). Die
allgemeinen Erfordernisse nach § 38 Abs. 1 VRPG haben nicht nur
für die Beschwerdeverfahren, sondern ebenso für die Baueinsprache
und die Berechtigung zur Anzeige wegen übermässiger Immissionen
Geltung. Da nur formell beschwert ist, wer am vorinstanzlichen Ver-
fahren beteiligt gewesen ist und dort seine ihm zustehenden Rechte
wahrgenommen hat, jedoch mit seinen Begehren nicht nicht
vollständig durchgedrungen ist, wird zur Einsprache Anzeige
sinnvollerweise als legitimiert angesehen, wer nach Gesetz und Pra-
xis auch im Beschwerdeverfahren zugelassen wird. Im erstinstanzli-
chen Immissionsschutzverfahren ist daher zur Vermeidung des Vor-
wurfs formeller Rechtsverweigerung zu prüfen, ob allenfalls weitere
Berechtigte in das Verfahren einzubeziehen sind, die zur Beschwer-
deerhebung legitimiert wären. Im Verfahren des repressiven Immis-
sionsschutzes kann ein eigenes Interesse derjenige nachweisen, der
in höherem Masse als andere die Allgemeinheit von einer
Einwirkung betroffen ist. Als zur Verfahrensbeteiligung legitimierter
Nachbar bzw. legitimierte Nachbarin gilt somit nur, wer in einer rele-
vanten örtlichen Beziehung zur Immissionsquelle steht. Zur Verwirk-
lichung eines umfassenden Vorsorgeprinzips ist es begrüssenswert
und von enormer Bedeutung, dass im Fall von grossflächig wirken-
den Immissionen der Begriff der Nachbarschaft nicht zu eng ausge-
legt wird. Es erscheint als gerechtfertigt, dass sich alle von einer im-
missionsreichen Anlage Betroffenen auf dem Einsprache- und Be-
schwerdeweg zur Wehr setzen können (vgl. Daniel Gfeller, Oeffent-
2005 Verwaltungsbehörden 570
lich-rechtlicher Immissionsschutz als Aspekt des Umweltschutzes,
insbesondere im Kanton Aargau, Diss. Zürich 1984, S. 141 ff.).
c) Demgemäss gelten für das repressive Immissionsschutzver-
fahren die gleichen Voraussetzungen wie für das präventive im Rah-
men eines Baubewilligungsverfahrens. Demzufolge hätte allen be-
troffenen Anwohnerinnen und Anwohnerinnen die Möglichkeit gege-
ben werden müssen, sich am Verfahren zu beteiligen. Dies erhöht
gleichzeitig die Verbindlichkeit des Entscheides und weitere Verfah-
ren sind - ausser bei wesentlichen Sachverhalts- Rechtsände-
rungen - nicht zu befürchten. Nachdem der Stadtrat X. sich anläss-
lich der Augenscheinsverhandlung dahingehend äusserte, damit ein-
verstanden zu sein, dass der nun angefochtenen Verfügung nur vor-
läufiger Charakter zukommt, kann der Einbezug aller Betroffenen
geeigneterweise in einem weiteren erstinstanzlichen Verfahren -
Baugesuchs- repressives Immissionsschutzverfahren (vgl.
Erw. 5 hiernach) - erreicht werden.
5. Baubewilligungspflicht
a) Der Stadtrat X. verlangt in Ziff. 6 der angefochtenen Verfü-
gung von den Beschwerdeführenden die Einreichung eines Bauge-
suchs für die heutige Nutzung des O.-Saals. Demgegenüber bestrei-
ten die Beschwerdeführenden, dass heute noch ein entsprechendes
Baugesuch verlangt werden könne, nachdem dem Stadtrat X. seit
mehr als 20 Jahren bewusst gewesen sei, dass der O.-Saal für Kultur-
veranstaltungen genutzt werde; zudem erweise sich dieser zweifellos
als zonenkonform und es würden auch keine baupolizeilichen Be-
lange verletzt.
b) Gemäss § 59 Abs. 1 BauG bedürfen alle Bauten und ihre im
Hinblick auf die Anliegen der Raumplanung, des Umweltschutzes
oder der Baupolizei wesentliche Umgestaltung, Erweiterung oder
Zweckänderung sowie die Beseitigung von Gebäuden der Bewilli-
gung durch den Gemeinderat. Wird eine Baute widerrechtlich, d.h.
ohne die erforderliche Bewilligung erstellt, wird eine Baute be-
willigungslos zweckentfremdet bzw. einer dem ursprünglich bewil-
ligten Zweck zuwiderlaufenden Nutzung zugeführt und dies von der
zuständigen Behörde über Jahre hinweg sanktionslos geduldet, so
wird das Recht auf die ursprünglich widerrechtlich erstellte Baute
2005 Bau-, Raumplanungs- und Umweltschutz 571
bzw. auf eine ursprünglich unzulässige Zweckänderung nach 30 Jah-
ren insofern quasi "ersessen", als die Behörde die Durchführung
eines nachträglichen Bewilligungsverfahrens und die Beseitigung des
rechtswidrigen Zustandes nicht mehr verlangen kann. Dies hat in
Analogie zum rechtmässigen Erwerb - beispielsweise einer Lie-
genschaft durch die ausserordentliche Ersitzung nach Art. 662 ZGB -
zur Folge, dass der ursprünglich widerrechtliche Status einer Baute
oder einer Nutzung in einen rechtmässigen übergeht, es sei denn bei
einer schwerwiegenden Verletzung öffentlicher Interessen bzw. zur
Abwehr konkreter Gefahren für Polizeigüter: Eine Verjährung oder
Verwirkung des Beseitigungsanspruchs ist dann ausgeschlossen,
wenn der gesetzwidrige Zustand andauert und dadurch eine Gefahr
geschaffen wird, die von den Behörden durch die Anwendung des
Polizeirechts gerade vermieden werden soll; Massnahmen zur
Abwehr von konkreten Gefahren für Polizeigüter dürfen von den
Behörden jederzeit getroffen werden (vgl. BGE 107 Ia 121 ff., 114 Ib
54; RRB Nr. ...). Bei von weitem gut wahrnehmbaren, offensichtlich
rechtswidrigen Zuständen - d.h. in jenen Fällen, in welchen den
zuständigen Behörden die Baugesetzwidrigkeit bekannt war oder
diese bei Anwendung der gebotenen Sorgfalt hätte bekannt sein
müssen - hat der Regierungsrat zudem in Analogie zur ordentlichen
Ersitzung von Art. 661 ZGB zum Schutz von Treu und Glauben auch
schon nach 10 Jahren behördlicher Duldung angenommen, das Recht
der Behörde, ein nachträgliches Baubewilligungsverfahren durchzu-
führen und allenfalls die Wiederherstellung des rechtmässigen Zu-
standes zu verlangen, sei mangels entgegenstehender polizeilicher
Interessen verwirkt (RRB Nr. ...; vgl. zum Ganzen auch Attilio
Gadola, Verjährung und Verwirkung im öffentlichen Recht, in AJP
1995 S. 51 ff.; AGVE 1994 S. 270 ff. und 439 ff.).
c) aa) Die Beschwerdeführenden verweisen darauf, der O.-Saal
werde seit 1882 als Wirtslokal und Tanzsaal genutzt. Seit 1882 habe
keine relevante Nutzungsänderung stattgefunden. Sie machen zudem
geltend, die heutige Nutzung quasi ,,ersessen" zu haben, da der Stadt-
rat X. seit über 20 Jahren von der Nutzung als Konzertlokal Kenntnis
habe.
2005 Verwaltungsbehörden 572
Im Jahre 1981 bewilligte der Stadtrat X. die Nutzung des beste-
henden O.-Saals als ,,Grafikeratelier", ohne die bisherige Nutzung
anzugeben. Eine Aufnahme dieser neuen Nutzung erfolgte allerdings
nie; vielmehr vermietete die Beschwerdeführerin 1 dem Kulturverein
O. den Saal mit dem Zweck, diesen als ,,Tanzsaal" benützen zu dür-
fen. Seit 1982 führt der Beschwerdeführer 2 darin einen Kulturbe-
trieb, welcher sich vorwiegend an ein jugendliches Publikum richtet.
Angeboten werden seit jeher nebst verschiedensten Konzerten und
Discos etwa auch Theaterveranstaltungen, Lesungen Themenan-
lässe. Seit 1984 unterstützt die Stadt X. den Kulturverein mit finan-
ziellen Beiträgen. Bereits am 27. März 1985 bezeichnete der Stadtrat
X. in einer Patenterteilung zur Führung des Restaurationsbetriebes
,,Zum goldenen O." den ,,alten Tanzsaal" im 1. Obergeschoss
(O.-Saal) als ,,Saal für kulturelle Anlässe"; ihm musste somit bekannt
sein, dass der O.-Saal nicht als Grafikeratelier genutzt wurde. Klagen
über (Lärm-)Immissionen des Betriebes und Forderungen an den
Stadtrat, einzuschreiten, gab es sodann im Jahre 1989 und dann wie-
der in etwa ab dem Jahre 2002; dem Stadtrat X. war also mindestens
seit 1989, d.h. seit rund 16 Jahren bekannt, dass im O.-Saal zahlrei-
che Musikveranstaltungen inklusive -konzerte - nebst anderen kultu-
rellen Anlässen - durchgeführt werden.
bb) Der Stadtrat X. stellt sich auf den Standpunkt, dass sich der
Kulturbetrieb im Laufe der Zeit stark gewandelt habe, bis endlich
seit ca. 2002 fast ausschliesslich nur noch sehr lärmintensive, ,,harte"
Konzerte abgehalten worden seien, welche gesundheitsgefährdende
Schalleinwirkungen gemäss der Verordnung über den Schutz des
Publikums von Veranstaltungen vor gesundheitsgefährdenden Schall-
einwirkungen und Laserstrahlen (Schall- und Laserverordnung) vom
24. Januar 1996 mit sich brächten. Diese neuen Musikstile (,,Heavy
metal" und dergleichen) hätten zu einer massiven Verschärfung der
Situation geführt. Man könne zusammenfassend feststellen, dass sich
in den 2000er-Jahren die Anzahl der Anlässe, die Art der Anlässe
(fast nur noch Musikkonzerte), der Stil der Musik (,,Heavy metal",
harter Sound), die Technik der eingesetzten Anlagen und die Anzahl
der Besucher merklich verändert hätten; damit einhergehen würden
die zunehmenden Reklamationen. Probleme bereiten heute gemäss
2005 Bau-, Raumplanungs- und Umweltschutz 573
Aussage des Stadtrats X. denn auch nur die Musikkonzerte, bei
denen Lärmwerte erreicht würden, wie sie im Lärmgutachten vom
20. Dezember 2004 (vgl. Erw. 6 hiernach) festgestellt worden seien.
Der Beschwerdeführer 2 entgegnet, dass sich auch die Konzert-
veranstaltungen seit Beginn des Kulturbetriebes vor rund 23 Jahren
zahlenmässig praktisch immer in einem ähnlichen Rahmen bewegt
hätten. Im vorliegenden Fall fällt auf, dass sich die Nachbarn erstma-
lig im Jahre 1989 gegen die Immissionen zur Wehr gesetzt haben und
zwar im Zusammenhang mit Musikkonzerten. Der Zusammenstel-
lung der Entwicklung des Kulturangebots durch den Beschwerdefüh-
rer 2 kann denn auch entnommen werden, dass etwa auf diesen Zeit-
punkt hin die Anzahl Konzerte von vorher rund 20-30 pro Saison in
den Jahren 1988/89 auf knapp 50 gestiegen ist und bis ca. im Jahre
2003 in etwa auf einem zahlenmässigen Niveau von rund 40 verblie-
ben ist. Der Beschwerdeführer 2 gesteht zudem bezüglich der Art der
Konzerte, zwar hätte sich der Musikstil der Konzerte zweifellos ge-
wandelt (z.B. regelmässige Metal-Konzerte seit 1998); eine qualita-
tive Veränderung der Musik-Angebotsstruktur, welche sich signifi-
kant auf die Schallbelastung in der Nachbarschaft auswirken würde,
könne aber nicht erkannt werden. Zudem hätte keine wesentliche
Veränderung in der Zusammensetzung des Publikums stattgefunden.
Auch der vom Stadtrat X. beigezogene Akustiker bestätigt, dass die
gewählte Musikart kaum einen Einfluss auf die Lautstärke habe;
relevant sei, ob ein Charakter- Funktionswechsel - z.B. von
Discomusik ab CD zu Live-Musik - damit verbunden sei und im
konkreten Fall liege kein solcher Wechsel vor. Hiefür spricht etwa
auch, dass die Reklamationen aus dem Jahr 1989 in zwei Fällen auf
Jazz-Musik und in einem Fall auf ein Rockkonzert zurückzuführen
sind. Die Anzahl Besuchende dürfte sich nicht wesentlich verändert
haben, hat aber jedenfalls sicherlich nicht massgebenden Einfluss auf
die störenden Basstöne und die damit einhergehenden Reklamatio-
nen. Im Übrigen kann aus technischer Sicht bei Live-Konzerten die
Musik direkt von der Bühne und nicht über das Mischpult durch die
Boxen kommen.
cc) Die im Jahre 1998 ausgeführten Renovierungsarbeiten (neu-
es Mischpult, neue Verbindungstüre, neue Elektroinstallationen, neue
2005 Verwaltungsbehörden 574
Stahlträger für Beleuchtungskörper, Sanieren der Gipserarbeiten, Er-
gänzen fehlender Stuckaturen, Farbkonzept in Anlehnung an
ursprüngliche Farbgebung, Parkettboden abschleifen, beizen und
ölen, Sanieren der alten Flügeltüren und Beschläge) - welche offen-
bar vom Stadtrat X. mit einem Beitrag von rund Fr. 15'000.-- unter-
stützt wurden - und die damit verbundene Frage einer diesbezügli-
chen nachträglichen Baubewilligungspflicht bilden nicht Gegenstand
der angefochtenen Verfügung. Auch der seit 1989 im O.-Saal beste-
hende Barbetrieb, für den 1998 ein neuer Korpus installiert wurde,
bildet offenbar nicht Gegenstand der angefochtenen Verfügung, wird
er darin doch in keiner Art und Weise erwähnt. Er war überdies be-
reits vor den Renovierungsarbeiten bewilligt. Diese Fragen müssen
daher vom Regierungsrat nicht beurteilt werden. Immerhin ist darauf
hinzuweisen, dass offenbar der aus der Sicht der Baubewilligungsbe-
hörde heikle Neubau einer Bar mit Theke eine bereits vorbestehende
Bar mit Klapptisch ersetzte, womit der seit 1989 bestehende Barbe-
trieb lediglich fortgesetzt wurde, und mit der Renovation keine gegen
aussen wahrnehmbaren baulichen Massnahmen erfolgten. Im Hin-
blick auf die Frage einer nachträglichen Bewilligungspflicht der
Nutzungsänderung des O.-Saals kommt dieser Renovation keine
massgebende Bedeutung zu; eine baupolizeilich wesentliche Umges-
taltung, Erweiterung Zweckänderung des bestehenden Kultur-
und Barbetriebes war damit nicht verbunden.
d) Aufgrund der obenstehenden Ausführungen kommt der
Regierungsrat zu folgenden Schlüssen: Dem Stadtrat X. war seit
etwa 1984/1985 bekannt, dass der O.-Saal nicht wie bewilligt als
Grafikeratelier, sondern als Saal für kulturelle Anlässe genutzt wird.
Jedenfalls seit 1989 musste ihm auch bekannt sein, dass im O.-Saal
Musikkonzerte und andere Musikveranstaltungen durchgeführt wer-
den. Die Anzahl der Musikkonzerte bewegte sich seit ca. 1988/89 bis
heute in einem ähnlichen Rahmen. Das Recht des Stadtrats X., nach
rund 15-20 Jahren behördlicher Duldung noch ein Baugesuch für die
Nutzung des O.-Saals als Saal für kulturelle Anlässe inklusive Mu-
sikkonzerte einzuverlangen, ist somit verwirkt; insbesondere kann
nicht gesagt werden, der Kulturbetrieb im O.-Saal stelle per se eine
konkrete Gefahr für Polizeigüter, z.B. die öffentliche Gesundheit
2005 Bau-, Raumplanungs- und Umweltschutz 575
oder Ruhe innerhalb der Altstadtzone (Empfindlichkeitsstufe III: zu-
lässig sind mässig störende Betriebe) dar, die zwingend ein nach-
trägliches Baubewilligungsverfahren erfordert; die in der jüngeren
Vergangenheit erfolgte Verlagerung der gespielten Musikarten u.a.
auf ,,härtere" Musikstile stellt keine baurechtlich relevante Nutzungs-
änderung dar, zumal damit nicht zwingend eine Erhöhung der Laut-
stärke und der Immissionen verbunden ist, wie auch der vom Stadtrat
X. beigezogene Akustiker bestätigte. Zwar trifft es zu, dass einige
der durchgeführten Veranstaltungen in lärmschutzrechtlicher Hin-
sicht den Rahmen des Zulässigen übertreffen und die Anwohner und
Anwohnerinnen in dieser Hinsicht vom anlässlich der Augenscheins-
verhandlung anwesenden Akustiker als sehr tolerant bezeichnet wer-
den (vgl. Erw. 6 hiernach); indes können diesbezügliche Massnah-
men (wie z.B. betriebliche Einschränkungen) auf dem Weg eines (re-
pressiven) Immissionsschutzverfahrens allein gestützt auf die
Umweltschutzgesetzgebung des Bundes getroffen werden; der Stadt-
rat X. und die Anwohnerschaft sind zur Wahrung der Immissions-
schutzinteressen nicht auf ein Baubewilligungsverfahren angewiesen.
Zum Schutz der Besuchenden verteilt der Beschwerdeführer 2 im
Übrigen offenbar gratis Gehörschutzpfropfen (vgl. auch Art. 4 Abs. 2
der Schall- und Laserverordnung).
(...)
6. Materielles / Einschränkungen des Kulturbetriebs
a) Allgemeines
Wie vorerwähnt, kommt der angefochtenen Verfügung nur vor-
läufiger Charakter zu und es ist vor dem Stadtrat X. noch ein erstin-
stanzliches umweltschutzrechtliches Verfahren zum Erlass von
dauerhaften Anordnungen durchzuführen. Da - wie nachfolgend aus-
geführt wird - allerdings feststeht bzw. davon auszugehen ist, dass
sowohl bezüglich Innen- wie auch Aussenschall die massgebenden
Vorschriften zur Zeit nicht eingehalten werden (können), hat der Re-
gierungsrat für die Dauer dieses erstinstanzlichen Verfahrens die vom
Stadtrat angeordneten Massnahmen zu prüfen, zu bestätigen oder
nötigenfalls abweichende vorsorgliche Anordnungen zu treffen,
nachdem die Beschwerdeführenden deren Aufhebung bzw. Minde-
rung beantragen. Der Regierungsrat stützt sich dabei auf die in der
2005 Verwaltungsbehörden 576
Hauptsache zur Anwendung kommenden materiellen Bestimmungen
des eidgenössischen Umweltschutzrechts, deren Durchsetzung vor-
läufig gesichert werden soll (vgl. Michael Merker, Kommentar zu
den §§ 38-72 VRPG, Zürich 1998, N 2 f. und N 33 zu § 44;
Christoph Schaub, Der vorläufige Rechtsschutz im Anwendungsbe-
reich des Umweltschutzgesetzes, Zürich 1990, S. 44-46).
b) Aussenschall
aa) Der Stadtrat X. verfügte am 7. Februar 2005 Grenzwerte für
den Luftschall und quantitative, qualitative sowie zeitliche Beschrän-
kungen des Kulturbetriebes. Schliesslich entzog er gemäss § 44
VRPG einer Beschwerde gegen die Ziffern ... die aufschiebende
Wirkung (...).
bb) Das USG bezweckt den Schutz der Menschen, Tiere und
Pflanzen, ihrer Lebensgemeinschaften und Lebensräume gegen
schädliche lästige Einwirkungen (Art. 1 Abs. 1). Zu solchen
Einwirkungen gehören auch Lärm, Erschütterungen und Strahlen, die
durch den Bau und Betrieb einer Anlage erzeugt werden (Art. 7 Abs.
1 USG). Anlagen sind Bauten, Verkehrswege und andere ortsfeste
Einrichtungen sowie Terrainveränderungen. Den Anlagen sind Ge-
räte, Maschinen, Fahrzeuge, Schiffe und Luftfahrzeuge gleichgestellt
(Art. 7 Abs. 7 USG). Der Lärm wird am Ort der Entstehung als
Emission und dort, wo er stört, als Immission bezeichnet. Lärm
muss, ebenso wie andere Einwirkungen, durch Massnahmen an der
Quelle begrenzt werden (Art. 11 Abs. 1 USG) und zwar durch ein
zweistufiges System. In einer ersten Stufe sind unabhängig von der
bestehenden Umweltbelastung die Emissionen im Rahmen der Vor-
sorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich mög-
lich und wirtschaftlich tragbar ist (Art. 11 Abs. 2 USG). In einer
zweiten Stufe werden die Emissionsbegrenzungen verschärft, wenn
feststeht zu erwarten ist, dass die Einwirkungen unter Berück-
sichtigung der bestehenden Umweltbelastung schädlich lästig
werden (Art. 11 Abs. 3 USG). Dabei ist zu beachten, dass Art. 11
USG nicht unterscheidet, ob eine Anlage bereits in Betrieb steht oder
erst geplant ist; das Vorsorgeprinzip gilt somit für neue und beste-
hende Quellen in gleicher Weise (BGE 120 Ib 436 Erw. 2a/aa
S. 441).
2005 Bau-, Raumplanungs- und Umweltschutz 577
Für den Bereich des Lärmschutzes ist weiter festzuhalten, dass
es sich bei der in der LSV und ihren Anhängen enthaltenen Be-
lastungsgrenzwerten, also den Planungswerten und den Immissions-
grenzwerten, nicht um Emissionsbegrenzungen im Sinne von Art. 12
USG handelt, sondern um Werte, welche die Immissionen begrenzen.
Ihre Einhaltung belegt nicht ohne weiteres, dass alle erforderlichen
vorsorglichen Emissionsbegrenzungen gemäss Art. 11 Abs. 2 USG
getroffen worden sind. Eine Anlage vermag daher vor der Umwelt-
schutzgesetzgebung nicht schon deshalb zu bestehen, weil sie die
einschlägigen Belastungsgrenzwerte einhält. Vielmehr ist im Einzel-
fall anhand der in Art. 11 Abs. 2 USG, Art. 7 Abs. 1 lit. a bzw. Art. 8
Abs. 1 und 2 LSV genannten Kriterien zu prüfen, ob die Vorsorge
weitergehende Beschränkungen erfordert. Dabei ist namentlich auch
sicher zu stellen, dass auch bloss unnötige Emissionen vermieden
werden. Dies ist allerdings nicht so zu verstehen, dass jeder im stren-
gen Sinne nicht nötige Lärm absolut untersagt werden müsste; es gibt
keinen absoluten Anspruch auf Ruhe. Vielmehr sind jedenfalls
geringfügige, nicht erhebliche Störungen hinzunehmen. Die Lärm-
schutzvorschriften des Umweltschutzgesetzes sind in erster Linie
zugeschnitten auf Geräusche, die als unerwünschte Nebenwirkungen
einer bestimmten Tätigkeit auftreten. Diese können mit geeigneten
Massnahmen an der Quelle reduziert werden, ohne dass dadurch die
entsprechenden Tätigkeiten als solche in Frage gestellt werden.
Daneben gibt es jedoch auch Geräusche, welche den eigentlichen
Zweck einer bestimmten Aktivität ausmachen, wie z.B. das Musizie-
ren. Solche Lärmemissionen können nicht völlig vermieden werden
und in der Regel auch nicht in der Lautstärke wesentlich reduziert
werden, ohne dass zugleich der Zweck der sie verursachenden Tätig-
keit vereitelt würde. Derartige Lärmemissionen als unnötig und
unzulässig zu qualifizieren, würde bedeuten, die betreffende Tätig-
keit generell als unnötig zu erachten. Die Rechtsprechung hat in der
Regel derartige Emissionen zwar aufgrund des USG beurteilt, aber
zugleich unter Berücksichtigung des Interesses an der Lärm verursa-
chenden Tätigkeit diese nicht völlig verboten, sondern bloss
einschränkenden Massnahmen unterworfen. Vorzunehmen ist eine
Interessenabwägung zwischen dem Ruhebedürfnis der Bevölkerung
2005 Verwaltungsbehörden 578
und dem Interesse an der Lärm verursachenden Tätigkeit (vgl. Ent-
scheid des III. Verwaltungsgerichtshofs des Kantons Freiburg, 3A 01
47, vom 12. April 2002; BGE 126 II 300 Erw. 4c/bb und cc S. 307 f.,
130 II 32 ff.; BR 2002 S. 35 N 156; URP 2005 S. 40 ff.).
cc) Dass es sich beim O.-Saal um eine ortsfeste Anlage nach
Art. 7 Abs. 7 USG und Art. 2 Abs. 1 LSV handelt, ist unstreitig. Strit-
tig ist allerdings, ob es sich um eine neue ortsfeste Anlage i.S.v.
Art. 25 USG und Art. 7 LSV eine altrechtliche ortsfeste Anlage
handelt. USG und LSV stellen nämlich unterschiedliche Anforderun-
gen, je nachdem, ob es sich um eine bei Inkrafttreten dieser Erlasse
bestehende, neue geänderte Anlage handelt: Während die Lärm-
emissionen neuer Anlagen die Planungswerte grundsätzlich nicht
überschreiten dürfen (Art. 25 Abs. 1 USG, Art. 7 Abs. 1 lit. b LSV)
und wesentlich geänderte Anlagen die Immissionsgrenzwerte respek-
tieren müssen (Art. 8 Abs. 2 LSV), ordnet die Vollzugsbehörde die
Sanierung einer Altanlage nur an, wenn diese wesentlich zur Über-
schreitung der Immissionsgrenzwerte beiträgt (Art. 13 Abs. 1 LSV).
Wie in Erw. 5 lit. c ausgeführt, erteilte der Stadtrat X. im Jahre
1981 eine Baubewilligung zur Nutzung des O.-Saals als Grafiker-
atelier. Ein Nutzungsänderungsgesuch in einen Saal für kulturelle
Anlässe wurde unbestrittenermassen nie gestellt bzw. beurteilt, ob-
wohl der Stadtrat X. seit ca. 1984/85 davon Kenntnis hatte bzw. ha-
ben musste, dass der O.-Saal in diesem Sinne - anlehnend an die frü-
here altrechtliche Nutzung als eigentlicher Tanzsaal, welche aller-
dings in den 1970er Jahren unterbrochen wurde - genutzt wurde. Seit
1982 führt der Beschwerdeführer 2 im O.-Saal einen Kulturbetrieb
mit verschiedensten Konzerten, Discos, Theaterveranstaltungen, Le-
sungen usw. Im vorliegenden Fall fällt auf, dass sich die Nachbarn
erstmalig im Jahre 1989 gegen die Immissionen zur Wehr gesetzt ha-
ben, und zwar im Zusammenhang mit Musikkonzerten. Der Zusam-
menstellung der Entwicklung des Kulturangebots durch den Be-
schwerdeführer 2 kann denn auch entnommen werden, dass etwa auf
diesen Zeitpunkt hin die Anzahl Konzerte von vorher rund 20-30 pro
Saison in den Jahren 1988/89 auf knapp 50 gestiegen ist und bis ca.
im Jahre 2003 in etwa auf einem zahlenmässigen Niveau von rund
40 verblieben ist. Auch wenn schon seit Beginn des Kulturbetriebes
2005 Bau-, Raumplanungs- und Umweltschutz 579
im Jahre 1982 ,,laute" Konzerte durchgeführt wurden, lässt sich doch
jedenfalls aufgrund des zahlenmässig grossen Unterschiedes
vermuten, dass der Kulturbetrieb im O.-Saal in einer Art erweitert
wurde, die einer Änderung von einer wenig selten lärmerzeu-
genden in eine erheblich und regelmässig lärmerzeugende Anlage
gleichkommt. In BGE 123 II 325 E. 4c/aa hat das Bundesgericht in
Anknüpfung an seine frühere Rechtsprechung (BGE 116 Ib 435
E. 5d/bb S. 443 f.) erwogen, der Grundsatz der Vorsorge (Art. 1
Abs. 2 USG) spreche dafür, auch die Änderung einer bestehenden,
nicht nur geringfügig Lärm verursachenden Anlage zu einer lär-
migen Anlage grundsätzlich immer nach Art. 25 USG zu beurteilen.
Die Bestandesgarantie bzw. der für das Sanierungsrecht massgeben-
de Grundgedanke des Vertrauensschutzes stehe der Anwendung von
Art. 25 USG auf die Änderung von Anlagen, die zwar altrechtlich
geschaffen worden seien, indessen dabei die Planungswerte gemäss
dem neuen Recht einhielten, nicht entgegen, da durch diese strengere
Behandlung keine bereits getätigten Dispositionen beeinträchtigt
würden. Zumindest bestehe diesbezüglich kein erheblicher Unter-
schied zur Errichtung einer völlig neuen Anlage. Das Bundesgericht
hat diese Ausführungen im seinem Urteil vom 20. November 1998
(I. Oeffentlichrechtliche Abteilung; 1A.111/1998; publiziert in URP
1999 S. 264 ff.) bestätigt. Es führt darin aus, es würde dem Sinn des
Gesetzes widersprechen, wenn bestehende Anlagen, die beim In-
krafttreten der massgeblichen Lärmschutzvorschriften noch keine
störenden (insbesondere keine über die Planungswerte hinausgehen-
den) Lärm verursachten, bei einem späteren Ausbau mehr Lärm
erzeugen dürften als Anlagen, die nach dem Inkrafttreten der er-
wähnten Vorschriften erstellt wurden. Im Übrigen wäre ohnehin frag-
lich, ob auf die zwar seit 1982 bestehende, aber jedenfalls zum
Zeitpunkt des Inkrafttretens des USG und der LSV nicht rechtskräf-
tig bewilligte Anlage die Regeln der Art. 16-18 USG über die Sanie-
rung von Anlagen überhaupt anwendbar wären (vgl. Wolf, in: Kom-
mentar zum Umweltschutzgesetz, N 39 f. zu Art. 25).
Aufgrund des Gesagten hat die Anlage die Planungswerte im
Sinne von Art. 23 und 25 USG oder, soweit solche fehlen bzw. nicht
angewendet werden können, ein Immissionsniveau einzuhalten, bei
2005 Verwaltungsbehörden 580
welchem nach richterlicher Beurteilung höchstens geringfügige Stö-
rungen auftreten (BGE 123 II 325 E. 4d/bb S. 335). Besteht ein über-
wiegendes öffentliches Interesse an der Anlage und würde die Ein-
haltung der Planungswerte zu einer unverhältnismässigen Belastung
führen, so können Erleichterungen gewährt werden. Dabei dürfen je-
doch grundsätzlich die Immissionsgrenzwerte nicht überschritten
werden (Art. 25 Abs. 2 USG, Art. 7 Abs. 2 LSV), d.h. die
Lärmimmissionen dürfen die Bevölkerung in ihrem Wohlbefinden
nicht erheblich stören (Art. 15 USG).
dd) Für die durch den Kulturbetrieb im O.-Saal verursachten
Lärmimmissionen fehlen unbestrittenermassen Belastungsgrenz-
werte. Die Grenzwerte des Anhangs 6 der LSV (Industrie- und Ge-
werbelärm) können auf Lärm der vorliegend streitigen Art - Musik
und menschlichen Verhaltenslärm - weder unmittelbar angewendet
noch sinngemäss herangezogen werden (BGE 123 II 325 E. 4d/aa
und bb S. 333 ff.). Die Lärmimmissionen sind daher nach den
gesetzlichen Kriterien bezüglich dieser Grenzwerte zu beurteilen
(vgl. Art. 40 Abs. 3 LSV). Bei der Würdigung auf der Grundlage der
Kriterien der Planungswerte - bzw. mit Erleichterungen auf der Basis
der Immissionsgrenzwerte - muss auch der Charakter des Lärms, der
Zeitpunkt und die Häufigkeit seines Auftretens sowie die Lärm-
empfindlichkeit bzw. Lärmvorbelastung der Zone, in der die
Immissionen auftreten, berücksichtigt werden. Dabei ist nicht auf das
subjektive Lärmempfinden einzelner Personen abzustellen, sondern
eine objektivierte Betrachtung unter Berücksichtigung von Personen
mit erhöhter Empfindlichkeit (Art. 13 Abs. 2 USG) vorzunehmen.
Dabei können unter Umständen fachlich genügend abgestützte aus-
ländische bzw. private Richtlinien eine Entscheidungshilfe bieten,
sofern die Kriterien, auf welchen diese Unterlagen beruhen, mit
denjenigen des schweizerischen Umweltschutzrechts vereinbar sind
(BGE 123 II 325 E. 4d/bb S. 334).
Der Stadtrat X. stellt in diesem Zusammenhang im angefochte-
nen Entscheid auf die Vollzugshilfe der Vereinigung kantonaler
Lärmschutzfachleute (,,Cercle bruit") vom 10. März 1999 zur Ermitt-
lung und Beurteilung der Lärmbelastung im Zusammenhang mit dem
Betrieb öffentlicher Lokale (nachfolgend: Richtlinie des ,,Cercle
2005 Bau-, Raumplanungs- und Umweltschutz 581
bruit") ab und legt dementsprechend die Grenzwerte für Luftschall
auf 40 dB(A) - zwischen 22.00 und 07.00 Uhr - bzw. 45 dB(A) -
zwischen 19.00 und 22.00 Uhr - fest (Werte für Neuanlagen). Bei
der Richtlinie des ,,Cercle bruit" handelt es sich um einen Entwurf
zum Sammeln von Praxiserfahrungen. Sie ist zugeschnitten auf den
Betrieb öffentlicher Lokale und gilt analog auch für die Beurteilung
der Lärmbelastung im Zusammenhang mit Räumlichkeiten, in denen
regelmässig Musik gespielt wird. Der Stadtrat X. stellt in seiner Ver-
nehmlassung vom 28. April 2005 die Anwendbarkeit dieser Richt-
linie im vorliegenden Fall allerdings bereits wieder selber in Frage,
da bei einer Einschränkung der Anzahl Anlässe unklar sei, ob es sich
noch um ein öffentliches Lokal handle, in dem regelmässig Musik
gespielt werde (vgl. Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung des
Bundesgerichts vom 11. Oktober 2004, 1A.39/2004, E. 3.3, in: URP
2005 S. 46, in welchem die Anwendbarkeit dieser Richtlinie verneint
wird bei einem Musikfest, das lediglich an einigen Tagen im Jahr
stattfindet). Er gesteht zudem ein, dass mit Betriebseinschränkungen
(Einschränkungen der Anzahl Anlässe und zeitliche Reduktion der
Konzerte) die Grenzwerte der Richtlinie des ,,Cercle bruit" gar nicht
eingehalten werden können; auch mit einer Reduktion der Lautstärke
als Betriebseinschränkung könnten die verfügten Grenzwerte aus der
Sicht des Stadtrats X. wohl kaum eingehalten werden, da das Mass
der Überschreitung u.a. infolge der geringen Schalldämmung der Ge-
bäudehülle zu hoch sei. Wie hoch die Lärmimmissionen nach der
Realisierung verhältnismässiger baulicher und betrieblicher Mass-
nahmen sein können, sei Gegenstand zusätzlicher Abklärungen und
könne heute nicht gesagt werden.
Unter diesen Umständen macht es von vornherein wenig Sinn,
die Richtlinie des ,,Cercle bruit" vorliegend - zumindest zum jetzigen
Zeitpunkt - anzuwenden, zumal der Betrieb im Sinne vorsorglicher
Anordnungen tatsächlich gewisse Beschränkung zu gewärtigen hat
und demnach nicht mit Sicherheit davon ausgegangen werden kann,
dass selbst die Vorinstanz diese Richtlinie noch anwenden würde
(vgl. lit. ee hiernach). Zudem kann davon ausgegangen werden, dass
eine Anwendung dieser Richtlinie dazu führen würde, dass der Be-
schwerdeführer 2 den Betrieb der Musikveranstaltungen bereits jetzt
2005 Verwaltungsbehörden 582
gänzlich einzustellen hätte. Weiter kann bei unmittelbarer Anwend-
barkeit dieser Grenzwerte der Lärmempfindlichkeit bzw. Lärmvorbe-
lastung der Zone, in der die Immissionen auftreten, sowie der
unbestrittenermassen kulturellen Bedeutung des O.-Saals (vgl. lit. ee
hiernach) nicht nur eingeschränkt Rechnung getragen werden
(vgl. Ziff. 4 der Richtlinien des ,,Cercle bruit").
ee) Dass sich die von den Bässen ausgehenden tiefen Frequen-
zen insbesondere nachts störend auf die in der Empfindlichkeitsstufe
III befindliche Nachbarschaft auswirken, entspricht der allgemeinen
Lebenserfahrung. Es ist denn auch aufgrund der vorgenommenen
Schallmessungen grundsätzlich unstreitig, dass der bisherige Kultur-
betrieb im O.-Saal mehr als nur geringfügige Störungen verursacht.
Der Lärm führt dazu, dass die Anwohner und Anwohnerinnen nicht
schlafen können bzw. dabei gestört werden. Damit werden sie in
ihrem Wohlbefinden gestört. Diese Immissionen treten störend bei
etwa einem ,,harten" Konzert pro Monat auf, und dies hauptsächlich
dann, wenn die Konzerte bis ca. 01.00 Uhr dauern. Nach Ansicht ei-
ner anderen Anwohnerin stören hauptsächlich die Heavy-Metal- bzw.
Funk-Konzerte; nach deren Ansicht ist pro Monat ein Konzert an-
nehmbar. Die Lärmbelastung der Disco-Musik ist für die Anwohner
und Anwohnerinnen zweitrangig. Aus den Akten ist erstellt, dass die
angeführten Konzerte die Anwohner und Anwohnerinnen beeinträch-
tigen und stören. Zu den wichtigsten Arten von Störungen des
Wohlbefindens der Bevölkerung als Folge von Lärmimmissionen
gehören u.a. die Schlafstörung sowie die Störung der übrigen Ruhe
und Erholung. Den nächtlichen Schlafstörungen kommt ein besonde-
res Gewicht zu. Sie können die Wiederherstellung der am Tag bean-
spruchten Kräfte zum Teil verhindern und damit über die Belästigung
hinaus zu krankhaften Zuständen wie chronischen Ermüdungser-
scheinungen führen (Christof Zäch, Kommentar zum Umweltschutz-
gesetz, 2. A., Zürich 2004, Art. 15 N 12 mit Hinweisen). Zu beachten
ist insbesondere, dass Lärmbekämpfungsmassnahmen nicht erst dann
zu ergreifen sind, wenn die Umweltbelastung lästig gar
schädlich wird; es sollen vielmehr auch die bloss unnötigen Emis-
sionen, beispielsweise durch die Anordnung von Betriebs- an-
2005 Bau-, Raumplanungs- und Umweltschutz 583
derweitigen Beschränkungen, vermieden werden (vgl. PVG 2000
S. 191 ff.).
Dem Betrieb des Beschwerdeführers 2 kommt für die Stadt X.
andererseits unbestrittenermassen kulturelle Bedeutung zu. Die Stadt
spricht jährlich Kulturbeiträge zu; zudem bildet der Kulturbetrieb
Bestandteil des städtischen Jugendarbeitskonzepts. Ein solches über-
wiegendes öffentliches Interesse an der Anlage kann bei der Anwen-
dung von Art. 25 Abs. 2 USG geltend gemacht werden und es kön-
nen Erleichterungen gewährt werden, wenn die Einhaltung der Pla-
nungswerte zu einer unverhältnismässigen Belastung führen würde.
Trotzdem verlangt auch diese Norm, dass die Immissionsgrenzwerte
nicht überschritten werden: Wenn es also unverhältnismässig er-
scheint, Betriebseinschränkungen festzulegen, die geeignet wären,
jegliche Störung der Nachbarn während der Nacht zu verhindern, so
muss dennoch darauf geachtet werden, dass es nicht zu empfindli-
chen Beeinträchtigungen kommt (vgl. Pra 2005 Nr. 16). Vorliegend
steht aufgrund der jahrelangen Reklamationen der Anwohner und
Anwohnerinnen fest, dass diese hauptsächlich durch den Konzertbe-
trieb erheblich in ihrem Wohlbefinden gestört werden; auch der an
der Augenscheinsverhandlung anwesende Akustiker sowie der
Vertreter der Abteilung für Umwelt des Baudepartements teilen diese
Ansicht. Derartige Einwirkungen sind der Nachtruhe und Erholung
suchenden Anwohnerschaft zumindest nicht im bisherigen zahlen-
mässigen Ausmass zuzumuten. Der Stadtrat hat daher zu Recht im
Sinne des Vorsorgeprinzips die Anzahl der Veranstaltungen für die
Dauer des erstinstanzlichen Verfahrens im Sinne der Ziff. 7.1 und 7.2
begrenzt und dabei vorläufig auf das von den Anwohnerinnen und
Anwohnern angesprochene momentane Hauptstörungspotential
(,,harte" Konzerte) Rücksicht genommen. Unter ,,ähnliche" Konzerte
haben dabei zum Schutz der Anwohner auch Funk-Konzerte zu
fallen. So ist es dem Beschwerdeführer 2 dennoch möglich - wie im
Rahmen des laufenden Verfahrens gewünscht - 3 Konzerte pro Mo-
nat durchzuführen. Und auch der geplanten dreimonatigen ,,Testpha-
se" mit einem Heavy-Metal-Konzert und mit einer bis zwei Funk-
discos steht mit diesen betrieblichen Auflagen nichts entgegen. Inso-
fern liegt ein angemessener Ausgleich zwischen dem öffentlichen
2005 Verwaltungsbehörden 584
Interesse an einem attraktiven Kulturangebot für Jugendliche und
dem Ruhebedürfnis der Anwohnerschaft vor.
(...)
c) Innenschall
aa) Gemäss Art. 3 der Schall- und Laserverordnung muss der
Veranstalter die Veranstalterin die Schallemissionen so weit be-
grenzen, dass die von der Veranstaltung erzeugten Immissionen den
über 60 Minuten gemittelten Pegel LAeq von 93 dB nicht überstei-
gen. Die Behörde gewährt Erleichterungen, wenn die Emissionsbe-
grenzungen nach Art. 3 zu einer unverhältnismässigen Einschrän-
kung der Veranstaltung führen würden (Art. 4 Abs. 1). In keinem Fall
dürfen jedoch die Immissionen den Mittelungspegel LAeq von 100
dB und den Maximalpegel LAFmax von 125 dB für die gesamte
Dauer der Veranstaltung übersteigen (Art. 4 Abs. 2).
bb) Es ist unbestritten, dass der Beschwerdeführer 2 den an sich
massgebenden Grenzwert von 93 dB anlässlich eines Grossteils der
Konzerte (ca. 80%) nicht einhält bzw. nicht einhalten kann. Er bringt
vor, bereits die Instrumente auf der Bühne würden allein schon mehr
als 93 dB erzeugen und selbst mit einer unverstärkten Band käme er
mit diesem Wert nicht aus. Damit der Kulturbetrieb nicht massiv ein-
geschränkt werde, sei er daher auf die Gewährung von Erleichterun-
gen gemäss Art. 4 der Schall- und Laserverordnung angewiesen. An-
lässlich der Augenscheinsverhandlung konkretisierte der Beschwer-
deführer 2 diesen Antrag für drei Anlässe pro Monat. Gleichzeitig
führt er aus, dass selbst die mit den verfügten Betriebsbeschrän-
kungen gemäss Ziff. 7.1 und Ziff. 7.2 noch zulässigen Konzerte im
O.-Saal dann überhaupt nicht durchführbar wären, wenn der
Grenzwert von 93 dB eingehalten werden müsste; die angefochtene
Verfügung widerspreche sich insoweit selber.
Die Ausführungen des Beschwerdeführers 2 erweisen sich als
glaubhaft. Zudem hat der Stadtrat X. anlässlich der Augenscheinsver-
handlung ausgeführt, es sei ihm daran gelegen, den Betrieb im Rah-
men der gesetzlichen Vorschriften weiterlaufen zu lassen und nicht
,,kaputt zu machen". Auch die anlässlich der Augenscheinsverhand-
lung anwesenden Anwohner und Anwohnerinnen schliessen gewisse
Erleichterungen nicht von vornherein aus; nicht zuletzt kann so im
2005 Bau-, Raumplanungs- und Umweltschutz 585
Sinne eines ,,Versuchsbetriebs" festgestellt werden, welche Konzerte
sich störend auf die Nachbarn auswirken. Im Sinne einer vorsorgli-
chen Anordnung kann der Regierungsrat daher dem Antrag des Be-
schwerdeführers 2 zustimmen und für die Dauer des erstinstanzli-
chen Immissionsschutzverfahrens drei Anlässen pro Monat Erleichte-
rungen im Sinne von Art. 4 der Schall- und Laserverordnung gewäh-
ren. Dies v.a. unter dem Aspekt, dass bei deren Nichtgewährung
weitgehend keine Konzerte mehr im O.-Saal durchgeführt werden
könnten, dass dem Kulturbetrieb im O.-Saal aber unbestrittenermas-
sen kulturelle Bedeutung für die Stadt X. zukommt (was auch bezüg-
lich des Aussenschalls ein temporär höheres Immissionsniveau zu-
lässt) und dass andere Standorte in X. - zumindest kurzfristig bzw.
während der Dauer des Immissionsschutzverfahrens - offenbar nicht
verfügbar sind. Die Betriebszeiten und die Art der zulässigen Veran-
staltungen richtet sich nach den im Rahmen dieses Entscheides zu
bestätigenden Ziff. 7.1 bzw. 7.2 der angefochtenen Verfügung. Im
Übrigen ist zu beachten, dass der Beschwerdeführer 2 dem Publikum
einen Gehörschutz anzubieten und das Publikum in angemessener
Weise auf die mögliche Schädigung des Gehörs aufmerksam zu ma-
chen hat (Art. 4 Abs. 2 der Schall- und Laserverordnung).
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