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[...]
72 Beschwerdelegitimation in Nutzungsplanverfahren; Gemeindeautonomie und Überprüfungsbefugnis der Genehmigungsbehörde. - Relevante örtliche Beziehung als Voraussetzung zur Beschwerdefüh- rung bezüglich der Zonierung von Nachbarparzellen (Erw. I/4). - Die Grösse des Baugebiets einer Gemeinde berührt den einzelnen Grundeigentümer nicht mehr als die Allgemeinheit (Erw. I/4/d). - § 27 Abs. 2 Satz 1 BauG verlangt eine Zweckmässigkeitskontrolle in dem Sinne, dass die Genehmigungsinstanz einen Nutzungsplan auf die Vereinbarkeit mit kantonalen und regionalen Interessen sowie den wegleitenden Grundsätzen und Zielen des Planungsrechts zu prüfen hat. Bei der Beurteilung ausschliesslich kommunaler öffentlicher In- teressen schliesst die Zweckmässigkeitsprüfung aber aus, dass die Genehmigungsbehörde anstelle des zuständigen Planungsträgers ihr Ermessen ausübt (Erw. II/3/a-c). - Eine Rückweisung an die Gemeinde mit starrem, unverrückbarem Revisionsauftrag ist mit § 27 Abs. 2 BauG grundsätzlich nicht verein- bar, weil die Entscheidungsfreiheit der Gemeinde auch im Rückwei- sungsfall zu wahren ist (Erw. II/3/d). - Formelle Voraussetzung für eine direkte Änderung durch die Geneh- migungsbehörde (Erw. II/3/e).
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Entscheid des Verwaltungsgerichts, 4. Kammer, vom 23. Dezember 2002 in Sachen M. und Mitb. gegen den Grossen Rat und den Regierungsrat.
Aus den Erwägungen
I. 4. a) Nach § 28 BauG können Entscheide über Nutzungspläne und Nutzungsvorschriften von den in schutzwürdigen eigenen Inter essen Betroffenen und von den Gemeinden beim Verwaltungsgericht angefochten werden. Diese Bestimmung umschreibt die Legitimati onsanforderungen inhaltlich übereinstimmend mit der allgemeinen Legitimationsvorschrift in § 38 Abs. 1 VRPG und lehnt sich an die Rechtsprechung des Bundesgerichts zu Art. 103 lit. a OG an. Nach langjähriger gefestigter Praxis muss ein Beschwerdeführer in den eigenen Interessen tatsächlich "berührt sein", d.h. durch den ange fochtenen Rechtsakt in irgend einer Art und Weise in seiner Interes sensphäre in höherem Masse als die Allgemeinheit beeinträchtigt sein und ein Interesse an der Aufhebung Änderung haben (vgl. dazu und zum Folgenden AGVE 1998, S. 326, AGVE 1993, S. 409 ff.; Michael Merker, Rechtsmittel, Klage und Normenkontrollverfah ren nach dem aargauischen Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege vom 9. Juli 1968 [Kommentar zu den §§ 38-72 VRPG], Diss. Zürich 1998, § 38 N 146 ff.; Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 4. Auflage, S. 544 ff. mit Hinweisen; BGE 124 II 305 ff.). Dieses Interesse kann rechtlicher bloss tatsächlicher Natur sein. Ein schutzwürdiges Interesse liegt dann vor, wenn die tatsächliche rechtliche Situation des Beschwerdeführers durch den Ausgang des Verfahrens beeinflusst werden kann. Wird ein Ver waltungsentscheid in materiellem Sinne nicht von den direkt betrof fenen Verfügungsadressaten, sondern von Dritten angefochten, hat die Legitimationsfrage insofern eine besondere Bedeutung, als mit den gestellten Anforderungen Popularbeschwerden ausgeschlossen werden sollen. Ist in solchen Fällen ein Berührtsein die spezifi sche Beziehungsnähe gegeben, hat der Beschwerdeführer ein ausrei chendes Rechtsschutzinteresse, dass der Entscheid aufgehoben abgeändert wird. Das Interesse besteht letztlich im praktischen Nut-
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zen, den eine erfolgreiche Beschwerde dem Beschwerdeführer ein bringen wird, indem ein materieller ideeller Nachteil des ange fochtenen Entscheides für ihn abgewendet wird (vgl. BGE 121 I 177 f.; BGE 120 Ib 385 ff.; AGVE 1998, S. 325 ff; AGVE 1992, S. 360, je mit Hinweisen). Diese Grundsätze gelten auch in Nutzungsplan verfahren (AGVE 2000, S. 367; AGVE 1999, S. 264; AGVE 1997, S. 288). b) Als Eigentümer der vom Rückweisungsentscheid betroffenen Grundstücke im Gebiet "Rütene" (Parzellen Nrn. 1262, 1263, 2399 und 2706) sind die Beschwerdeführer 2 sowohl durch deren Zuwei sung in eine Nichtbauzone im Beschwerdeverfahren als auch durch die Rückweisung im Genehmigungsverfahren ohne weiteres in ihren schutzwürdigen, eigenen Interessen betroffen und damit zur Verwal tungsgerichtsbeschwerde gemäss § 28 BauG legitimiert. c) aa) Die Beschwerdeführerin 1 stellt Eventualanträge für die Zonierung der Parzellen Nrn. 1467, 1456, 1466 und 1455. Der Re gierungsrat hat im Beschwerdeentscheid die Bezeichnung der Par zelle Nr. 1466 auf die Nr. 2838 korrigiert. Die Beschwerdeführerin 1 ist gemäss den eingereichten Grundbuchauszügen Eigentümerin der Parzellen Nrn. 1467, 1456, 1499 und 3022. In Bezug auf die Zuwei sung ihrer eigenen Parzellen Nrn. 1467 und 1456 zum Nichtbauge biet ist sie somit ohne weiteres zur Beschwerde legitimiert. (...). bb) Die Beschwerdeführerin 1 stellt zusätzlich Zonierungsan träge für die Parzellen Nrn. 1466 (oder nach dem Regierungsrat 2838) und 1455, welche nach Auskunft des Grundbuchamtes alle drei nicht im Eigentum der Beschwerdeführerin 1 stehen, jedoch unmittelbar an deren Parzellen Nrn. 1467 bzw. 1456 angrenzen. Die Beschwerdeführerin 1 ist damit benachbart und eine Beeinträchti gung ihrer Interessen durch die mit der Nutzungsplanrevision auf diesen Parzellen zulässigen Nutzung ist grundsätzlich möglich. Da mit ist die erste Voraussetzung (besondere, beachtenswerte und rele vante örtliche Beziehung) erfüllt, auch wenn sie nicht Eigentümerin der Parzellen Nrn. 1466 ( 2838) und 1455 ist. Die Beschwerde führerin 1 macht geltend, mit der Zuweisung aller vier Parzellen entstünde eine kompakte Bauzone. Damit beruft sie sich für die Zo nierung ihrer eigenen Parzellen auf die Planungsgrundsätze in Art. 3
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Abs. 2 lit. b RPG (Einordnung von Bauten) und Art. 3 Abs. 3 RPG (Gestaltung und Abgrenzung des Siedlungsraumes). Für die Legiti mation genügt in der Regel, wenn die beschwerdeführende Nachba rin eine andere als die im angefochtenen Plan festgesetzte Zonenzu weisung geltend macht und die Zonierung der Nachbarparzelle Aus wirkungen (tatsächlicher rechtlicher Natur) auf ihr Grundei gentum haben kann. Ob tatsächlich eine Beeinträchtigung ihrer In teressen besteht, ist dann eine Frage des materiellen Rechts (AGVE 1998, S. 326). d) Die Beschwerdeführer 2 bestreiten die Legitimation der Be schwerdeführerin 1 hinsichtlich der Frage der Zonierung ihrer Grundstücke im Gebiet "Rütene". Der Beschwerdeführerin 1 fehle jegliche relevante örtliche Beziehung und zwischen der Zonierung ihrer Grundstücke im Gebiet "Ei" und der Zonierung im Gebiet "Rütene" bestehe keinerlei ursächlicher Zusammenhang, weshalb ihr ein schutzwürdiges Interesse fehle. aa) Die Grundstücke der Beschwerdeführerin 1 liegen im Ge biet "Ei" am südöstlichen Siedlungsrand der Gemeinde. Die Entfer nung zum Gebiet "Rütene" beträgt über 1.2 km (Luftlinie). Die Be schwerdeführerin 1 ist damit nicht benachbart und eine Beeinträchti gung ihrer Interessen durch die Nutzungsplanrevision im Gebiet "Rütene" ist grundsätzlich schon auf Grund der örtlichen Gegeben heiten nicht auszumachen. Eine besondere, beachtenswerte und rele vante örtliche Beziehung wird von der Beschwerdeführerin 1 auch nicht geltend gemacht. bb) Die Beschwerdeführerin 1 begründet ihre Legitimation im Wesentlichen damit, dass der Regierungsrat ihre Legitimation bejaht habe und sie zudem berechtigt sei, unsachliche unrechtmässige Einzonungen, welche die Bauzonengrösse beeinflussen, zu beanstan den. Die Beschwerdeführerin 1 könne die rechtsgleiche Anwendung von Art. 15 RPG in der Nutzungsplanung geltend machen und schliesslich seien ihre Chancen auf eine Einzonung ihrer Grund stücke in der nächsten Planungsphase durch die Einzonungen im Ge biet "Rütene" verschlechtert. cc) Die Legitimation ist als Sachurteilsvoraussetzung in jeder Instanz von Amtes wegen zu prüfen (Merker, a.a.O., Vorbemerkun-
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gen zu § 39 N 3 f.). Die im Beschwerdeverfahren vom Regierungsrat anerkannte Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführerin 1 ent bindet das Verwaltungsgericht daher nicht von der Prüfung der Legi timation. Die Grösse des Baugebiets der Gemeinde G. berührt die Beschwerdeführerin 1 grundsätzlich nicht in höherem Masse in ihren (Eigentums-)Interessen als jeden andern Grundeigentümer in der Gemeinde G. Dieses Interesse entspricht letztlich jenem der Allge meinheit, dass keine zu grossen Baugebiete ausgeschieden werden und die Landschaft zu schonen ist (Art. 3 Abs. 2 RPG). Die Festset zung von Baugebieten, welche den Anforderungen von Art. 15 RPG entsprechen, ist daher ein typisches allgemeines, öffentliches Inter esse und die Beschwerdeführerin 1 ist vom Planungsentscheid im Gebiet "Rütene" auch nicht mehr als die Allgemeinheit betroffen. Dieses Anliegen vermag ein praktisches Interesse der Beschwerde führerin 1 an einer Nicht- Auszonung der Grundstücke der Beschwerführer 2 im Gebiet "Rütene" nicht zu begründen. dd) Das schützenswerte Interesse muss überdies aktuell sein (vgl. AGVE 1990, S. 329; vgl. dazu auch BGE 125 II 442 f. und BGE 118 Ia 53 f.). Soweit die Beschwerdeführerin 1 schlechtere Chancen für eine Einzonung ihrer Grundstücke in der nächsten Pla nungsperiode behauptet (Art. 15 lit. b RPG), ist grundsätzlich davon auszugehen, dass die virtuelle Betroffenheit von zukünftigen Nut zungsplanungen die Legitimationsvoraussetzung für ein Rechtsmit telverfahren in der angefochtenen Planrevision nicht zu begründen vermag. Die zukünftigen Planungen sind weder in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht annähernd absehbar, noch ist ihr Zeitpunkt be stimmbar. Unbestimmt ist ebenso, ob die Beschwerdeführerin 1 dannzumal noch Grundeigentümerin im Gemeindegebiet sein wird. Der von ihr geltend gemachte Beschwerdegrund geht damit auch nicht über das Interesse zukünftiger Grundeigentümer in der Ge meinde G. hinaus. Die Möglichkeit in G. Grundeigentum zu erwer ben, steht grundsätzlich jedermann offen und kann deshalb für die Betroffenheit gemäss § 28 BauG und § 38 Abs. 1 VRPG nicht aus reichen. Die Parzelle Nr. 1467 der Beschwerdeführerin 1 wurde teil weise der Übergangszone gemäss § 170 Abs. 2 BauG (§ 33 BNO)
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zugewiesen. Sie kann nach 10 Jahren und damit vor Ablauf der or dentlichen Planungsperiode eine Überprüfung der Zonenzuteilung dieser Grundstücke verlangen. Eine Benachteiligung der Beschwer deführerin 1 im Hinblick auf die zukünftigen Nutzungsplanrevisio nen ist daher selbst dann nicht anzunehmen, wenn das Baugebiet im angefochtenen Nutzungsplan zu knapp bemessen wäre. e) Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Beschwerdefüh rerin 1 nicht legitimiert ist, den Genehmigungsentscheid des Grossen Rats hinsichtlich der Zonierung der Grundstücke der Beschwerde führer 2 im Gebiet "Rütene" anzufechten. Die Planung der Gemeinde G. im Gebiet "Rütene" und der Ausgang des verwaltungsgerichtli chen Beschwerdeverfahrens beeinflusst ihre Interessensphäre weder in rechtlicher und tatsächlicher, noch in wirtschaftlicher ideeller Art in einem für die Legitimation notwendigen höheren Ausmass als jeden andern Grundeigentümer die Allgemeinheit. Auf den Hauptantrag ihrer Beschwerde ist daher nicht einzutreten. (...) II. 3. a) Die Genehmigung von Nutzungsplänen regelt bundes rechtlich Art. 26 RPG. Gemäss Art. 26 Abs. 2 RPG sind Nutzungs pläne auf ihre Übereinstimmung mit den Richtplänen zu prüfen. Die bundesrechtlich vorgeschriebene Rechtmässigkeitskontrolle umfasst die selbständig anwendbaren Vorschriften des RPG, sowie die Um weltschutz-, die Gewässerschutz- und die Waldgesetzgebung des Bundes usw. auf Gesetzes- und Verordnungsstufe (vgl. BGE 112 Ia 65 ff.; Erläuterungen zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Hrsg.: Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement [Bundesamt für Raumplanung], Bern 1981 [im Folgenden: Erläuterungen EJPD], Art. 26 N 7 f.; Alexander Ruch in: Heinz Aemissegger/Alfred Kuttler /Pierre Moor/Alexander Ruch [Hrsg.], Kommentar zum Bundes gesetz über die Raumplanung [Kommentar RPG], Zürich 1999, Art. 26 N 27 ff.). Eine Zweckmässigkeitsprüfung im Genehmigungs verfahren verlangt das RPG nicht. Den Kantonen ist es aber nicht verwehrt, die bundesrechtliche Überprüfungskompetenz auszudeh nen (Erläuterungen EJPD, Art. 26 N 9 f.). aa) § 27 Abs. 2 Satz 2 BauG sieht über die erwähnten bundes rechtlichen Vorschriften hinaus die Berücksichtigung der kantonalen
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und regionalen Interessen vor. Nach dem Wortlaut dieser Bestim mung ist weder eine Zweckmässigkeits- noch eine Angemessen heitsprüfung zulässig. Das Verwaltungsgericht hat in AGVE 1996, S. 307 f. zur kantonalen Regelung erwogen, die Kognitionsbefugnis der Genehmigungsinstanz umfasse über die kantonalen und regiona len Interessen hinaus (§ 27 Abs. 2 Satz 2 BauG) auch eine Zweck mässigkeitsprüfung. An dieser Umschreibung der kantonalen Rege lung hat es in der Folge mit der Begründung festgehalten, dass das BauG 1993 an der unter dem alten BauG vom 2. Februar 1971 (aBauG) geltenden Ordnung der Genehmigung kommunaler Nut zungsplanungen, insbesondere an der Kognitionsbefugnis der Ge nehmigungsbehörde, materiell nichts geändert hat (AGVE 1997, S. 284 f.; VGE IV/67 vom 13. November 2001 [BE.1996.00284] in Sachen B., S. 15 f.). Die Prüfung auf Zweckmässigkeit ist als Kon trolle der Vereinbarkeit einer kommunalen Nutzungsplanung mit übergeordneten kantonalen und regionalen Interessen zu verstehen (Ruch, a.a.O., Art. 26 N 31). In diesem Sinne und damit im Sinne einer Stärkung der Stellung der Gemeinden im Planfestsetzungsver fahren gegenüber der Ermessensbetätigung der Genehmigungsbe hörden ist die Regelung in § 27 BauG auch nach dem Willen des Gesetzgebers zu verstehen (vgl. Protokoll des Grossen Rates vom 24. Mai 1992, Art. 1670, S. 2800; Botschaft zum Baugesetz vom 21. Mai 1990, S. 20). § 27 Abs. 2 Satz 1 BauG verlangt somit eine Zweckmässigkeitskontrolle in dem Sinne, dass die Genehmigungsin stanz einen Nutzungsplan dann zurückzuweisen hat, wenn er mit kantonalen und regionalen Interessen unvereinbar ist, den wegleiten den Grundsätzen und Zielen des Planungsrechts nicht entspricht diesen unzureichend Rechnung trägt (vgl. BGE vom 24. Dezember 1998 [1P.512/1997] in: ZBl 101/2000, S. 194). Bei der Beurteilung ausschliesslich kommunaler öffentlicher Interessen schliesst aber die Zweckmässigkeitsprüfung im Sinne von § 27 Abs. 2 BauG aus, dass die Genehmigungsbehörde anstelle des zuständigen Planungsträgers ihr Ermessen ausübt. Die Nichtgenehmigung eines Nutzungsplanes aus solchen Gründen ist als Eingriff in das Planungsermessen der Gemeinde unzulässig (Art. 2 Abs. 3 RPG). In diesem Zusammen hang ist allerdings festzuhalten, dass die Überprüfungsbefugnis der
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Genehmigungsbehörde auch eine rechtsfehlerbehaftete Ermessens betätigung der Planungsbehörde, d.h. die Ermessensüberschreitung, die Ermessensunterschreitung und den Ermessensmissbrauch um fasst. Solche Fehler in der Ermessensbetätigung sind von der Ge nehmigungsbehörde und vom Verwaltungsgericht im Rahmen der Rechtskontrolle zu prüfen (vgl. zum Ganzen: VGE IV/67 vom 13. November 2001 [BE.1996.00284] in Sachen B., S. 15). bb) Gelangt der Grosse Rat im Rahmen der Genehmigung eines kommunalen Nutzungsplanes zum Schluss, dass der Nutzungsplan einer Änderung bedarf, so kann er nach Anhörung des Gemeindera tes und den in ihren schutzwürdigen eigenen Interessen Betroffenen eine Änderung selbst vornehmen, wenn sie von geringer Tragweite ist keine erhebliche Entscheidungsfreiheit besteht (§ 27 Abs. 2 Satz 2 BauG). Das so umschriebene Rückweisungsrecht der Geneh migungsbehörde ist eine Konkretisierung der Gemeindeautonomie, will mehr unmittelbare Demokratie ermöglichen, den Einfluss des Kantons mässigen, die gegenseitige Kontrolle fördern sowie eine bessere und sachgerechtere Aufgabenerfüllung ermöglichen, wie dies bereits unter dem alten Baugesetz der Fall war (§ 147 Abs. 3 aBauG; AGVE 1996, S. 307 f.; AGVE 1994, S. 186 ff. mit weiteren Hinwei sen; AGVE 1986, S. 218 ff.). cc) Wie sich aus den Beratungen und dem Entscheid vom 20. Juni 2000 ergibt, ging es dem Grossen Rat im vorliegenden Fall nicht um eine Änderung von geringer Tragweite um eine solche, bei der die Gemeinde keine erhebliche Entscheidungsfreiheit hat. Der Rückweisungsentscheid des Grossen Rats erging vielmehr aus der Überlegung, dass gerade die Entscheidungsfreiheit der Gemeinde gegen den regierungsrätlichen Beschwerdeentscheid geschützt wer den solle und er einen Beschwerdeentscheid nicht aufheben könne. Mit der Rückweisung wollte der Grosse Rat daher diesem Grundsatz bzw. der institutionellen Unterscheidung zwischen Genehmigungs und Rechtsmittelinstanz nachleben (Protokoll des Grossen Rates vom 20. Juni 2000, Art. 2038, S. 3145, Voten Gloor und Pfisterer). b) Damit stellt sich die Frage, welche Kompetenzen der Ge nehmigungsinstanz gegenüber ihr unrechtmässig erscheinenden Be schwerdeentscheiden zustehen.
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aa) Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG verlangt eine volle Überprüfung der angefochtenen Nutzungspläne in einem Rechtsmittelverfahren. Dies bedeutet, dass die Rechtsmittelinstanz auch die Angemessenheit einer Planung umfassend zu überprüfen hat (§ 49 VRPG i.V.m. § 4 Abs. 1 BauG; BGE 127 II 242 mit weiteren Hinweisen; Heinz Ae misegger/Stephan Haag, in: Kommentar RPG, Art. 33 N 52 ff). Die Pflicht zur vollen Überprüfung ist nicht dadurch ausgeschlossen, dass sich die Rechtsmittelinstanz eine gewisse Zurückhaltung aufer legt, wenn der Planungsträger unbestimmte Gesetzesbegriffe zu be urteilen hat sein Planungsermessen ausübt (Pierre Tschannen, in: Kommentar RPG, Art. 2 N 60 ff.). Die Beschwerdebehörde hat zu prüfen, ob der Planungsträger sein Planungsermessen richtig und zweckmässig ausgeübt hat. Diese Überprüfung erfolgt aber im Be wusstsein der spezifischen Rolle als kantonale Rechtsmittelinstanz und nicht anstelle des Planungsträgers (BGE 127 II 242; BGE 109 Ib 123 f.). So hat sich die Angemessenheitsprüfung auf die Frage zu beschränken, ob überhaupt eine angemessene Lösung getroffen wurde. Die Wahl unter mehreren zur Verfügung stehenden angemes senen Vorkehren soll grundsätzlich der nachgeordneten Behörde überlassen bleiben (BGE 121 I 122). bb) Die Überprüfungsbefugnis des Regierungsrates geht damit über jene der Genehmigungsinstanz hinaus. Eine umfassende Über prüfung der Planung einschliesslich der Ermessenskontrolle findet nur im Beschwerdeverfahren gemäss § 26 Abs. 1 BauG statt. Zwi schen den Verfahren vor der Rechtsmittelinstanz und vor der Ge nehmigungsinstanz besteht hinsichtlich der Überprüfungsbefugnis ein grundsätzlicher Unterschied. In der Literatur ist das Problem der unterschiedlichen Kognition erkannt. Gemäss Aemisegger/Haag führt diese auf den ersten Blick unbefriedigende Situation in der Praxis kaum zu Schwierigkeiten, weil die kantonalen Genehmi gungsinstanzen in der Regel auch eingreifen, wenn sich eine Planung als "unzweckmässig" erweist und andererseits auch bei voller Über prüfungsbefugnis eine gewisse Zurückhaltung der Rechtsmittelbe hörde gerechtfertigt ist (Aemisegger/Haag, a.a.O., Art. 33 N 61). Nach Tschannen hat sich wegen Art. 2 Abs. 3 RPG die Angemessen heitsprüfung auf die Frage zu beschränken, ob überhaupt eine ange-
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messene Lösung getroffen wurde. Die Wahl unter mehreren zur Ver fügung stehenden, angemessenen Vorkehren soll grundsätzlich der nachgeordneten Behörde überlassen bleiben (Tschannen, a.a.O., Art. 2 N 64; vgl. auch Hänni, a.a.O., S. 514). Die übergeordnete Be hörde darf auch eine unangemessene Lösung der Planungsbehörden nicht aus ihrem eigenen Ermessen ersetzen, solange sachliche Gründe für den Entscheid der Planungsbehörde vorliegen. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts muss die kantonale Instanz auch bei bestehender Ermessenskontrolle dem Planungsträger - in der Re gel der Gemeinde - einen Beurteilungsspielraum belassen (BGE vom 17. August 1999 [1A.37/1999, 1P.133/199] = Pra 2000, S. 42; BGE 121 I 122; BGE 116 Ia 227; BGE 112 Ia 284). Für die Prüfung der Angemessenheit eines Nutzungsplanes folgt aus dieser Einschrän kung der Kognitionsbefugnis eine Differenzierung bei der Ermes sensbetätigung je nach den vom Entscheid betroffenen privaten und öffentlichen Interessen. Während bei den überkommunalen öffentli chen Interessen die volle Überprüfung durch die Rechtsmittelinstanz bedeutet, dass sie uneingeschränkt auf ihre angemessene Berück sichtigung zu prüfen und gegenüber den involvierten privaten andern öffentlichen Interessen umfassend (uneingeschränkt) abzu wägen und zu beurteilen sind, verlangt schon das Bundesrecht (Art. 2 Abs. 3 RPG) und insbesondere die Gemeindeautonomie (§ 106 Abs. 1 und 5 KV; § 13 Abs. 1 BauG), dass sich die Ausübung des Ermessens bei der Beurteilung rein kommunaler Interessen und der Privatinteressen auf eine Zweckmässigkeitskontrolle beschränkt, wie sie für die Genehmigungsinstanz gilt (siehe vorne, Erw. a/aa). Art. 2 Abs. 3 RPG und die Gemeindeautonomie gelten auch im Beschwer deverfahren gegen die Nutzungsplanungen und der Regierungsrat verletzt die Gemeindeautonomie, wenn er in den Ermessensbereich der Gemeinde eingreift (AGVE 2000, S. 203; ähnlich Aemiseg ger/Haag, a.a.O., Art. 33 N 56; Tschannen, a.a.O., Art. 2 N 60 ff.). cc) Für die Bedeutung und Auswirkungen des Beschwerdeent scheides auf die Genehmigung ist ein weiterer verfahrensrechtlicher Unterschied wesentlich. Im Rechtsmittelverfahren gemäss Art. 33 RPG bzw. § 26 BauG werden die Nutzungsplanung und die Nut zungsordnungen nicht insgesamt überprüft. Der Rechtsschutz be-
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schränkt sich auf den Streitgegenstand, welcher - nebst dem An fechtungsobjekt - durch die Anträge, die Beschwerdegründe und die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen bestimmt wird (§ 38 ff. VRPG). Der individuelle Rechtsschutz umfasst die Überprüfung nur jener Teile einer Nutzungsplanung, welche durch den Verfahrensgegen stand festgesetzt sind. Für die Kognitionsbefugnis des Grossen Rats spielt es daher eine untergeordnete Rolle, ob ein Beschwerdeent scheid ergangen ist und welchen Inhalt er hat. Der individuelle Rechtsschutz verlangt zwar eine gewisse Bindung der Genehmi gungsbehörde an den Beschwerdeentscheid in dem der Entscheid eine Randbedingung für das Genehmigungsverfahren setzt und eine Anordnung darüber trifft, auf welche Art ein Nutzungsplan rechtlich für den Fall der Genehmigung ausgestaltet sein darf. Trotz dieser Bindungswirkung bleibt die Genehmigungsbehörde aber in ihrer Funktion und ihrer Kognitionsbefugnis nicht eingeschränkt. Die Ge nehmigungsbehörde hat sich daher bei der Recht- und Zweckmässig keitsprüfung mit dem Beschwerdeentscheid auseinander zu setzen. Bestehen Gründe gemäss § 27 Abs. 2 BauG, die nach Auffassung des Grossen Rats das Ergebnis des Beschwerdeentscheides nicht recht fertigen, darf und muss er die Genehmigung verweigern. Entgegen der Auffassung des Regierungsrats hat die volle Kognitionsbefugnis der Rechtsmittelinstanz gemäss Art. 33 Abs. 2 RPG nicht zwangsläu fig zur Folge, dass dem Beschwerdeentscheid reformatorische Wir kung in der Sache selbst zukommt. Die Beschwerdeinstanz kann ausschliesslich in jenen Fällen selber entscheiden, in welchen die Gemeinde über keinen Planungsspielraum mehr verfügt. Wo jedoch ein solcher Planungsspielraum besteht, darf der Regierungsrat auf Grund von Art. 2 Abs. 2 RPG nicht sein Ermessen an die Stelle des kommunalen Ermessens setzen. In diesem Fall kann er lediglich die Fehlerhaftigkeit des angefochtenen Planungsentscheides im Be schwerdeverfahren feststellen und das Planwerk entweder an die Gemeinde zur neuen Planung zurückweisen der Genehmigungs behörde die Nichtgenehmigung beantragen. Soweit in einem Be schwerdeverfahren ein Planungsentscheid nicht angefochten ist, die festgestellte Fehlerhaftigkeit einer Nutzungsplanung ausserhalb des Streitgegenstandes eines Beschwerde-Verfahrens liegt, hat der
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Regierungsrat einzig die Möglichkeit, der Genehmigungsbehörde in seiner Botschaft die Nichtgenehmigung zu beantragen (§ 50 des Ge schäftsverkehrsgesetzes [GVG; SAR 152.200] vom 19. Juni 1990). Eine Rückweisung an die Gemeinde durch ihn ein selbständiger Planungsentscheid kommen in diesem Fall nicht in Betracht. Auch in dieser Hinsicht hat sich im neuen BauG gegenüber der publizierten Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts zum alten Baugesetz nichts geändert (AGVE 1994, S. 188 f. mit Hinweisen). dd) Diese Unterschiede in der Kognitionsbefugnis und im Ver fahrensgegenstand beim (individuellen) Rechtsschutz- und Geneh migungsverfahren liegen der besonderen Regelung von § 26 Abs. 2 BauG zugrunde, wonach die Abänderungen aus Beschwerdeentschei den für die Genehmigungsbehörde verbindlich sind (Satz 1) und die Genehmigungsbehörde den Nutzungsplan insgesamt in wesent lichen Teilen nicht genehmigen kann (§ 26 Abs. 2 Satz 2 BauG). Sie sind auch für die Auslegung dieser Bestimmungen und ihrem Verhältnis zur Befugnis der Genehmigungsbehörde gemäss § 27 Abs. 2 Satz 2 BauG fundamental. Will die Genehmigungsbehörde aus welchen Gründen auch immer, die Abänderungen, welche sich aus einem Beschwerdeentscheid ergeben, nicht akzeptieren, so sehen § 26 Abs. 2 Satz 2 und § 27 Abs. 2 Satz 2 BauG grundsätzlich die Rückweisung einer Nutzungsplanung insgesamt vor. Der Grosse Rat kann direkte Änderungen unter Beachtung des rechtlichen Gehörs selber ausnahmsweise dann vornehmen, wenn sie von geringer Tragweite sind Änderungen anstehen bei denen keine erhebli che Entscheidungsfreiheit besteht. Eine erhebliche Entscheidungs freiheit besteht in der Regel dort, wo der Gemeinde das Planungser messen zusteht. Die Entscheidungsfreiheit fehlt anderseits dort, wo für eine raumplanerische Festsetzung aus rechtlichen Gründen wegen überregionaler Interessen keine Planungsvarianten mehr möglich sind. Massstab für die in § 27 Abs. 2 Satz 2 BauG geforderte "Erheblichkeit" der Entscheidungsfreiheit und die "geringe Tragweite" ist damit die Gemeindeautonomie. Bei jedem Planungs entscheid, der eine eingehende und umfassende Interessenabwägung mit Ermessensbetätigung im kommunalen Zuständigkeitsbereich erfordert, ist demzufolge die Planung an die zuständige Gemeinde
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zurückzuweisen, damit diese neu entscheide. Darüber hinaus kann aus tatsächlichen Gründen die Planänderung bei objektiver Betrach tungsweise für die betroffenen privaten und öffentlichen Interessen ohne Bedeutung sein das Planungsermessen in einem konkreten Fall lediglich noch marginale Abweichungen an einer Änderung im Genehmigungsverfahren zulassen. Nur in diesem beschränkten, letztlich auf verfahrensökonomischen Gründen beruhenden Rahmen, kann der Grosse Rat nach Anhörung der Betroffenen und der Ge meinde einen Nutzungsplan selber abändern. Eine Rückweisung soll demnach nur dann unterbleiben, wenn eine neue "Planungsrunde" unter Berücksichtigung der Erkenntnisse aus dem Genehmigungsver fahren am Ergebnis keine nur geringfügige Änderungen bringen kann, so dass ein neuerliches Planverfahren sinn- zwecklos, wenn nicht gar überflüssig erscheint (AGVE 1996, S. 309). Entgegen der Auffassung des Regierungsrats begründet § 26 Abs. 2 Satz 2 BauG keine Beschränkung der Prüfungs- und Geneh migungsbefugnisse des Grossen Rats. Mit dem Recht, einen Nut zungsplan insgesamt zurückzuweisen (§ 27 Abs. 2 Satz 2 am Anfang BauG) hat der Grosse Rat "in maiore minus" auch ein Recht auf Teilgenehmigungen. Dieses Recht ist nicht deshalb "auf wesentliche Teile" beschränkt, weil über einen Teil eines Nutzungsplanes ein Be schwerdeentscheid ergangen ist. Die "wesentlichen Teile" gemäss § 26 Abs. 2 Satz 2 am Ende BauG beschränken auch nicht die Ge nehmigungskompetenz, sondern nur, aber immerhin, die Änderungs kompetenz: Die Genehmigungsbehörde ist keine Rechtsmittelinstanz und kann im Genehmigungsverfahren einen Beschwerdeentscheid nicht selber abändern. Die Abänderungen eines Nutzungsplanes im Rechtsschutzverfahren sind in der Regel keine Planungsentscheide von "geringer Tragweite" von unerheblicher Entscheidungsfrei heit. Die wesentlichen Teile der Nutzungsplanung sind schliesslich auch nicht durch die Grösse des betroffenen Gebietes definiert, son dern durch ihre Bedeutung für die involvierten öffentlichen und pri vaten Interessen. c) Im vorliegenden Fall hat der Regierungsrat im Beschwerde verfahren in Abänderung des Beschlusses der Einwohnergemeinde versammlung vom 31. August 1998 eine Fläche von rund 76 a im
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Gebiet "Rütene" direkt der Landwirtschaftszone zugewiesen. Die Zuweisung in eine Naturschutzzone gemäss Botschaft beruht of fensichtlich auf einem Versehen. Diese Änderung wurde vom Gros sen Rat mit Beschluss vom 20. Juni 2000 nicht genehmigt und der Grosse Rat hat zusätzlich rund 28 a in die Nichtgenehmigung einbe zogen und den Nutzungsplan an die Gemeinde zurückgewiesen. Beim Entscheid über die Einzonung eines Gebietes von über einer 1 ha handelt es sich offensichtlich nicht um eine Änderung von ge ringer Tragweite um eine Änderung, bei der keine erhebliche Entscheidungsfreiheit der Gemeinde besteht. Die Festlegung des Baugebiets, deren Zuweisung zu einer bestimmten Bauzone und deren Abgrenzung ist für die Gemeinde und die betroffenen Grund eigentümer offensichtlich nicht von untergeordneter Bedeutung. Es lässt sich insbesondere nicht sagen, dem kommunalen Planungsträger komme im vorliegenden Fall keinerlei Ermessensspielraum mehr zu. Allein die Tatsache, dass der Grosse Rat zusätzlich zum Gebiet, wel ches im Beschwerdeverfahren umstrittenen war, weitere Teilparzel len von der Genehmigung ausgenommen hat, machte eine Rückwei sung an die Gemeinde erforderlich. Das Gebiet "Rütene" wie es im Plan der Abteilung für Raumentwicklung vom 4. Juli 2000 als Inhalt des grossrätlichen Beschlusses ausgewiesen ist, entspricht nicht dem Planergebnis des Beschlusses der Gemeindeversammlung vom 31. August 1998. Die genaue Festsetzung der Bauzone fällt in das Planermessen und muss von der Gemeinde entschieden werden. Die Tatsache, dass sich die Einwohnergemeindeversammlung und der Gemeinderat im Verlaufe des Beschwerde- und Genehmigungsver fahrens gegen die Nichteinzonung ausgesprochen haben, rechtfertigt einen Verzicht auf die Rückweisung ohnehin nicht. Der Grosse Rat darf solche Abänderungen erst dann in Zusammenarbeit mit dem Regierungsrat selbst vornehmen, wenn diese durch die Gemeinde nicht fristgemäss und zweckmässig erfolgen (§ 14 BauG; AGVE 2000, S. 204 mit Hinweisen). d) Die Beschwerdeführer 2 begründen einen Verstoss gegen § 27 Abs. 2 BauG zusätzlich damit, dass mit der Anweisung des Grossen Rats im Rückweisungsentscheid, das Gebiet "Rütene" einer Bauzone zuzuweisen, die Gemeinde nicht mehr über eine erhebliche
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Entscheidungsfreiheit verfüge und damit von einem Anwendungsfall der direkten Planänderung auszugehen sei. Indem der Grosse Rat sein Änderungsrecht unter diesen Voraussetzungen nicht ausübe, sei die Rückweisung verfehlt. Ob eine Anweisung zur Festsetzung einer bestimmten Zonie rung zulässig ist, erscheint in der Tat fraglich. Die Rückweisung mit starrem, unverrückbarem Revisionsauftrag ist mit § 27 Abs. 2 BauG grundsätzlich nicht vereinbar, weil die Entscheidungsfreiheit der Gemeinde auch im Rückweisungsfall grundsätzlich zu wahren ist (AGVE 2000, S. 204; AGVE 1996, S. 309). Dieser Mangel des Ge nehmigungsentscheides hat indessen nur zur Folge, dass diese An weisung aufzuheben und der Rückweisungsentscheid in dem Sinn zu präzisieren ist, dass der Gemeinde im zweiten Umgang das volle Pla nungsermessen zusteht. Die Gemeinde kann somit in die von der Ge nehmigungsbehörde geforderte Überarbeitung des Nutzungsplans auch bereits genehmigte Teile einbeziehen, soweit ein zureichender innerer Zusammenhang mit der verlangten Überarbeitung der Pla nung im Gebiet "Rütene" besteht (AGVE 1996, S. 310). e) Schliesslich fehlt es für eine direkte Änderung im Genehmi gungsverfahren an den formellen Voraussetzungen. Vor der Beratung des Antrags Zubler wurden weder der Gemeinderat, noch die betrof fenen Grundeigentümer vom Grossen Rat seiner Bau- und Pla nungskommission angehört. Das Gebiet "Rütene" stand in den Be ratungen der Kommission nicht zur Diskussion (vgl. Protokoll des Grossen Rates, S. 3145, Votum Killer). Die Beteiligung der Grundei gentümer an einem Beschwerdeverfahren kann die Anhörung gemäss § 27 Abs. 2 BauG nicht ersetzen. f) Unter diesen Umständen drängt sich die Rückweisung an die Gemeinde auf, auch wenn damit eine Verfahrensverzögerung ver bunden ist. Die Entscheidung über die Einzonung und die definitive Abgrenzung des Baugebiets sowie die Anforderungen einer umfas senden Interessenabwägung verlangen einen neuerlichen Planungs entscheid des Planungsträgers. Ausgeschlossen ist ohnehin, dass das Verwaltungsgericht die Zuweisung zu einer bestimmten Zone selbst vornimmt, da das Verwaltungsgericht weder Planungs- noch Geneh migungsbehörde ist. Auch eine Rückweisung an den Grossen Rat mit
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Weisungen ist nicht möglich, weil der Genehmigungsbehörde kein Änderungsrecht gemäss § 27 Abs. 2 Satz 2 BauG für die Planung im Gebiet "Rütene" zusteht (Erw. a). Entgegen der Auffassung der Be schwerdeführer 2 kann auch die Möglichkeit, dass gegen den neuen Planungsentscheid Rechtsmittel ergriffen werden, keine andere Be urteilung rechtfertigen. Die Rückweisung an die Gemeinde rechtfer tigt sich im vorliegenden Fall umso mehr, als auf kommunaler Ebene die Einzonungen im Gebiet "Rütene" an der Gemeindeversammlung und abweichend von der publizierten Revisionsvorlage direkt vorge nommen wurden. Institutionell und nach der Natur des Verfahrens vor der Gemeindeversammlung fehlt einem solchen Planentscheid die umfassende raumplanerische Beurteilung und Interessenabwä gung und diese Planungsgrundsätze wurden auch im Genehmigungs verfahren vor dem Grossen Rat nicht eingehalten. Da die kantonale Beurteilung durch den Regierungsrat aus dem Beschwerdeentscheid, seiner Botschaft und den Vernehmlassungen klar ist, macht eine Rückweisung an den Grossen Rat entgegen der Auffassung der Be schwerdeführer 2 keinen Sinn. Der Grosse Rat müsste erneut an die Gemeinde zurückweisen, da er nicht als Oberplanungsbehörde die Abgrenzung der Bauzone und die Zuweisung zu einer bestimmten Zone vornehmen darf. 4. Somit ist festzuhalten, dass der Rückweisungsentscheid des Grossen Rats nicht gegen die Bindungswirkung gemäss § 26 Abs. 2 Satz 2 BauG verstösst. Der Regierungsrat macht zu Recht auch keine Gründe namhaft, dass auf Grund des Ergebnisses des Beschwerde entscheides kein Planungsermessen bestehe. Auch ein Verstoss gegen § 27 Abs. 2 Satz 2 BauG liegt in einer grundsätzlichen Rückweisung nicht vor. Der Genehmigungsentscheid leidet nur insofern an einem Rechtsmangel, als die Auflage, das Gebiet "Rütene" einer Bauzone zuzuweisen, unzulässigerweise in das der Gemeinde bei einer Rück weisung zustehende Planungsermessen eingreift.
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