2002 Bau-, Raumplanungs- und Umweltschutzrecht 205
VIII. Bau-, Raumplanungs- und Umweltschutzrecht
63 Ortsbildschutz in einer Dorfkernzone (Mobilfunkantenne). - Umschreibung des massgeblichen Orts- bzw. Quartierbildes (Erw. 2/b/aa). - Kommunale Anforderungen (Erw. 2/b/bb/bbb). - Einheitlichkeit der Bebauungsstruktur auf Grund typischer, charak- teristischer Gestaltungselemente (Erw. 2/b/bb/ccc). - Fehlende Ortsbildverträglichkeit, auch wenn das Bauvorhaben am Rand der Dorfkernzone geplant ist (Erw. 2/b/bb/ddd). - Fehlen überwiegender entgegenstehender Interessen (Erw. 2/b/bb/ eee).
Entscheid des Verwaltungsgerichts, 3. Kammer, vom 6. Dezember 2001 in
Sachen Einwohnergemeinde Küttigen gegen Baudepartement.
Aus den Erwägungen
1. Die Beschwerdegegnerin beabsichtigt, auf dem Dach des
Gebäudes Nr. 1349 einen Antennenmast mit vier Antennen für den
Mobilfunk GMS zu erstellen. Zwei Antennen senden auf dem Fre-
quenzband 900 MHz, zwei Antennen auf dem Frequenzband 1'800
MHz. Der Mast soll den First des Satteldachs um 4.50 m überragen.
Gemäss dem Bauzonenplan der Gemeinde Küttigen vom 25. März
1994 / 11. März 1997 befindet sich das Baugrundstück (Parzelle
Nr. 4875) in der Dorfkernzone.
2. Die Beschwerdeführerin macht vor Verwaltungsgericht aus-
schliesslich noch geltend, einer Baubewilligung stünden die An-
forderungen des Ortsbildschutzes entgegen; die Vereinbarkeit des
Bauvorhabens mit der bundesrätlichen Verordnung über den Schutz
vor nichtionisierender Strahlung (NISV; SR 814.710) vom
23. Dezember 1999 ist dagegen kein Thema mehr.
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a) Zu den Rechtsgrundlagen ist Folgendes anzumerken:
aa) Gebäude müssen sich hinsichtlich Grösse, Gestaltung und
Oberfläche des Baukörpers sowie dessen Aussenraumes so in die
Umgebung einordnen, dass eine gute Gesamtwirkung entsteht; Bau-
ten, Anschriften, Bemalungen, Antennen und Reklamen dürfen ins-
besondere Landschaften sowie Orts-, Quartier- und Strassenbilder
nicht beeinträchtigen (§ 42 BauG). Ergänzend bestimmt § 31 Abs. 3
der Bauordnung (BO) der Gemeinde Küttigen (mit denselben Be-
schluss- und Genehmigungsdaten wie der Bauzonenplan) zum Er-
scheinungsbild von Bauten und Anlagen in der Dorfkernzone:
"An Bauten und Anlagen werden in dieser Zone sowohl bezüglich ih- rer Gesamtwirkung wie auch bezüglich Ausmass, Stellung, kubischer Gliederung, Gestaltung von Fassaden und Dachflächen, Baumateria- lien und Farbgebung besonders hohe Anforderungen gestellt, um den ausgeprägten Dorfkerncharakter zu erhalten." Zu beachten ist ferner § 64 Abs. 2 BO, der vorschreibt, dass
sich Aussenantennen aller Art "einwandfrei in das Orts- und Land-
schaftsbild einzupassen" haben.
bb-dd) (Siehe AGVE 1993, S. 379 ff.; 1995, S. 334)
b) Die Rechtsanwendung ergibt was folgt:
aa) Als massgebliches Orts- bzw. Quartierbild ist im vorliegen-
den Falle die Überbauung innerhalb des der Dorfkernzone zugewie-
senen Schildes zu betrachten. Dieser Schild beginnt im Süden beim
Waldbach und erstreckt sich dann, unterbrochen nur durch die Zone
für öffentliche Bauten und Anlagen im Bereich der Schulanlagen, in
einer Tiefe zwischen rund 40 und rund 120 m sowie über eine
Strecke von rund 500 m beidseits der Hauptstrasse und von rund 150
m beidseits der Benkenstrasse.
bb) aaa) Die Beschwerdeführerin beruft sich im Wesentlichen
auf den Grundsatz der Gemeindeautonomie. Bei der Ausscheidung
von Nutzungszonen (§ 15 BauG) komme den Gemeinden eine ver-
hältnismässig erhebliche Entscheidungsfreiheit zu. Es müsse ihnen
auch das Recht zustehen, die von ihnen erlassenen Reglemente selbst
auszulegen; die kantonalen Beschwerdeinstanzen dürften nicht von
einer vertretbaren Auslegung des kommunalen Rechts durch die
Gemeindebehörden von einer klaren und konstanten Praxis der
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Gemeindebehörden abweichen. Die Gemeinden hätten insoweit das
Letztentscheidungsrecht. Mit § 31 Abs. 1 BO werde bezweckt, in der
Dorfkernzone aus Rücksicht auf den typischen Charakter des alten
Dorfteils als Juradorf besondere und damit strengere Bauvorschriften
als in andern Zonen durchzusetzen. Mit dem Argument, die
Schutzwürdigkeit der Dorfkernzone sei nicht überall gleich hoch ein-
zustufen, werde deren Sinn und Zweck in Frage gestellt. Ebenso we-
nig dürfe argumentiert werden, aus grosser Distanz sei nicht auszu-
machen, ob die fragliche Antenne überhaupt in der Dorfkernzone
stehe; andernfalls würden die Zonengrenzen völlig verwischt.
bbb) Fest steht zunächst, dass bei Bauvorhaben in der Dorf-
kernzone, welche "bezüglich Gruppierung und Bausubstanz den
eigentlichen Kern des ursprünglichen Strassendorfes" bildet (§ 31
Abs. 1 Satz 1 BO), unter dem Ortsbildschutzaspekt besondere Sensi-
bilität verlangt wird. Von allen Bauzonen in der Gemeinde ist der
Schutzgrad hier am höchsten, höher auch als in der Dorfzone, die
den Übergangsbereich zwischen der Dorfkernzone und den eigentli-
chen Neubaugebieten umfasst (§ 30 Abs. 1 BO). Um das Erhaltungs-
ziel zu erreichen, werden in der Dorfkernzone an die Erscheinungs-
weise von Bauten und Anlagen "besonders hohe Anforderungen"
gestellt (§ 31 Abs. 3 BO; siehe auch § 31 Abs. 1 Satz 2 BO). Als
beurteilungsrelevante Elemente gelten das Ausmass, die Stellung und
die kubische Gliederung der Baute, die Gestaltung von Fassaden und
Dachflächen, die Baumaterialien und die Farbgebung (§ 31 Abs. 3
BO). Sodann findet sich in der - für das ganze Gemeindegebiet
geltenden - Spezialbestimmung über die Antennen das Erfordernis,
dass sich Antennen "einwandfrei" ins Ortsbild einzupassen haben
(§ 64 Abs. 2 BO).
ccc) Im Folgenden ist zu eruieren, welches in der Dorfkernzone
die typischen, charakteristischen Gestaltungselemente sind und ob
von einer einheitlichen Bebauungsstruktur gesprochen werden kann.
aaaa) In seiner Stellungnahme vom 26. November 2001 ver-
weist der Gemeinderat zunächst auf den folgenden Wortlaut von § 12
Abs. 1 der gegenwärtig noch im Entwurf vorliegenden Sondernut-
zungsvorschriften des Gestaltungsplans "Dorfkern Süd / Gänsacker /
Biel":
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"Die bestehenden Bauten innerhalb des Perimeters weisen zum gros- sen Teil einheitliche Gestaltungsmerkmale auf, welche in Ergänzung zu den Vorschriften von § 30 BO (Dorfzone) für die Projektierung neuer Bauten Bauteile als Richtlinie gelten: Einfache Baukörper aus massivem, verputztem Mauerwerk, Fassadengestaltung mit Loch- fenstern von hochrechteckigem Format, grössere Öffnungen holzverkleidete Partien allenfalls beim Ökonomieteil der landwirt- schaftlichen Bauten, Vor- Anbauten als Leichtkonstruktionen in Holz, ruhige, wenig durchbrochene Satteldächer mit Tonziegelein- deckung." Ergänzend merkt der Gemeinderat in der erwähnten Stellung-
nahme an, dass die Perimeter der Dorfkernzone und des Gestaltungs-
plans "Dorkern Süd / Gänsacker / Biel" zwar nicht identisch seien,
sich jedoch zu einem wesentlichen Teil überschnitten. Für den Be-
reich der Dorfkernzone allein gelte als weiteres Merkmal die starke
Betonung und gute Ablesbarkeit des ehemaligen Strassendorfcha-
rakters. Dies äussere sich in einer starken räumlichen Geschlossen-
heit beidseits der Hauptstrasse einschliesslich der Verzweigung Ben-
kenstrasse, einer baulichen Massierung (Dichte, Masse der Bauten)
und einer deutlich höheren Zahl von Bauten mit öffentlicher oder
halböffentlicher Nutzung (Läden, Restaurants, Post). Entsprechend
höher seien dieser Strassenraum und seine Gestaltung innerhalb des
gesamten Ortsbildes zu werten. Besondere Bedeutung komme der
Gestaltung der Dachlandschaft zu. Weil der Kernbereich des Dorfs in
einer Geländemulde liege, seien die Dächer von den umliegenden
Hügeln aus besonders gut einsehbar. Eine erhöhte Sorgfalt bei der
Gestaltung dieser für die Gesamterscheinung und Fernwirkung
wichtigen Elemente sei deshalb angebracht. Die als Charakteristikum
beschriebenen Gestaltungsmerkmale seien im Ist-Zustand
selbstverständlich nicht durchwegs und flächendeckend anzutreffen.
Sie entsprächen aber den vorherrschenden, ortsüblichen Bautypen
und seien Richtschnur für Um- und Neubauten sowie die Beseitigung
störender Elemente. Es gehe dabei nicht um eine historisierende
Konservierung und Ergänzung des ursprünglich fast rein bäuerlich
geprägten Dorfkerns. Neue und zeitgemässe Elemente sollten
möglich sein, müssten sich aber an den vorhandenen räumlichen und
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baulichen Grundmustern orientieren, welche das Ortsbild in mar-
kanter Weise prägten.
bbbb) Das Dorf Küttigen figuriert auch im Bundesinventar der
schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (ISOS), wenn auch nicht als
Objekt von nationaler Bedeutung (Art. 1 der Verordnung über das
ISOS [VISOS; SR 541.12] vom 9. September 1981 i.V.m. Art. 5
NHG). In der einschlägigen Dokumentierung vom 9. Dezember 1975
wird ausgeführt, dass sich das Bauerndorf Küttigen vorerst als lang-
gestreckte, geschlossene Anlage entlang der nach Aarau führenden
Strasse entwickelt habe. Durch die wirtschaftliche Entwicklung im
18. und 19. Jahrhundert (Weinbau, Abbau von Bohnerz) sei eine
grössere Anzahl von "Kleinweinbauern-Arbeiterhäusern" entstanden,
die in lockerer Anordnung entlang kleinerer Erschliessungsstrassen
im Anschluss an das eigentliche Dorf aufgereiht seien und als Cha-
rakteristikum bei den Tenneinfahrten grosse sandsteingefasste
Rundbogentore aufwiesen. Auf der Siegfriedkarte von 1878 sei die
Durchgangsstrasse als Hauptbebauungsachse mit den ältesten Anla-
geteilen der Siedlung erkennbar, und als seitliche Bebauungsäste
griffen die erwähnten Ortserweiterungen mit Kleinbauernhäusern in
die Landschaft aus. In der Folge habe sich die Bautätigkeit auf Er-
neuerungen der Bausubstanz entlang der Durchgangstrasse be-
schränkt. Diese Bebauung weise trotz einzelnen Neubauten noch
immer das alte Bebauungsmuster mit vorwiegend zweigeschossigen
Giebelbauten auf, wobei sich eine Baugruppe im Bereich der ehe-
maligen Mühle durch seine Intaktheit deutlich abhebe. Bei der Be-
wertung des Ortsbildes im regionalen Vergleich werden dem Dorf
"gewisse räumliche Qualitäten durch den zusammenhängenden
Strassenraum entlang der Durchgangsstrasse mit differenzierter
Begrenzung durch die leichte Staffelung der Bauten" zugebilligt.
cccc) Der Rundgang entlang der Haupt- und der Benkenstrasse
anlässlich der Augenscheinsverhandlung hat gezeigt, dass der Grad
der Einheitlichkeit innerhalb der bäuerlich geprägten Dorfkernzone
tatsächlich recht hoch ist. In Bezug auf den äusseren Baustil handelt
es sich vorwiegend um zweigeschossige Bauten mit rechteckigem
Grundriss. Die Baukörper verfügen über massives, verputztes Mau-
erwerk und hochrechteckige Fensterfronten. Fast sämtliche Häuser
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weisen Sattel- Walmdächer mit Tonziegeleindeckung und ein-
heitlicher Dachneigung auf. Dachdurchbrüche und Dachaufbauten
sind nur wenige vorhanden, wobei die Dachaufbauten fast aus-
schliesslich herkömmliche Lukarnen mit einem Sattel- oder
Walmdach sind. Von Aussenantennen sind die Dächer in der Dorf-
kernzone - bis auf vier unbewilligte Antennen (eine TV-Antenne auf
der Parzelle Nr. 6494 [erstellt vor 1980], zwei Parabolspiegel-Anten-
nen auf der Parzelle Nr. 3296 [erstellt ca. 1996] sowie eine Ama-
teurfunkantenne auf der Parzelle Nr. 6812 [erstellt ca. 1993]) -
durchwegs frei.
dddd) Dem Gemeinderat muss somit attestiert werden, dass die
von ihm artikulierten Anliegen in Bezug auf die Erhaltung einer
intakten Dachlandschaft innerhalb der Dorfkernzone keine blossen
Lippenbekenntnisse sind. Vielmehr ist es ihm in der Vergangenheit
offensichtlich gelungen, durch eine konsequente Praxis ins Gewicht
fallende "Bausünden" zu vermeiden. Namentlich sind weder unter
der früheren noch unter der geltenden Bauordnung in der Dorfkern-
zone Baubewilligungen für Dachantennen erteilt worden (siehe auch
den VGE III/58 vom 16. Juni 1992 [BE.1992.00030] in Sachen W. u.
M., S. 6 f., 13 f.; BGE vom 4. Februar 1994 in gleicher Sache
[1P.66/1993], S. 9). Je näher die effektive Bebauungsweise dem
Idealbild kommt, desto eher lässt sich eine solche restriktive Praxis
rechtfertigen. Es mag sein, dass darin eine eher konservative Grund-
haltung zum Ausdruck kommt, doch liegt dies klar innerhalb des
Beurteilungsspielraums, der dem Gemeinderat auf Grund der Ge-
meindeautonomie zugebilligt werden muss. Es geht hier um die
Entscheidung einer Frage, die von ausschliesslich lokaler Bedeutung
ist; auf dieser Ebene muss der Gemeinderat unter verschiedenen
Lösungsmöglichkeiten auswählen können, sofern und soweit er seine
Wahl mit entsprechenden Argumenten unterlegen kann. Die
präjudizierende Wirkung einer Bewilligung kann dabei eine wichtige
Rolle spielen (siehe zum Ganzen: AGVE 1993, S. 384; VGE III/84
vom 18. September 1989 in Sachen P., S. 8). Richtig ist anderseits,
dass die gemeinderätliche Praxis nicht zu einem generellen Anten-
nenverbot in der Dorfkernzone ausarten darf; Antennen sind ja
grundsätzlich erlaubt, sofern sie den Anforderungen von § 31 Abs. 3
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BO und § 64 Abs. 2 BO genügen. Dessen ist sich auch der Ge-
meinderat bewusst, weshalb er nach wie vor beispielsweise das Er-
richten von Parabolantennen auf dem Boden an der Fassade
erlaubt. Jedenfalls gelangt das Verwaltungsgericht zur Auffassung,
dass der gemeinderätlichen Bewilligungspraxis betreffend Dachan-
tennen keine unsachlichen, dem Zweck der massgebenden Vor-
schriften fremden Erwägungen zugrunde liegen; die dargelegten
Gründe erscheinen durchwegs nachvollziehbar.
ddd) Die Verweigerung der Baubewilligung für den von der Be-
schwerdegegnerin geplanten Antennenmast auf dem Dach des Ge-
bäudes Nr. 1349 liegt auf der Linie der erwähnten Praxis. Nach Mei-
nung der Beschwerdeführerin genügt die Baute dem Einordnungsge-
bot von § 64 Abs. 2 BO nicht. Die optischen Auswirkungen, welche
die Mobilfunkantenne auf Grund ihrer Höhe und Form auf das Dorf-
bild habe, seien derart einschneidend, dass für eine Bewilligung kein
Raum bleibe; von den insgesamt vier GSM-Sendern seien insbeson-
dere die beiden grossen Antennen ausserordentlich klobig und auf-
fallend. Tatsächlich ist die "Fremdkörperwirkung" des den Dachfirst
um 4.50 m überragenden (vorne Erw. 1) Antennenmastes mit den
vier Antennen unter Berücksichtigung der in der Dorfkernzone
vorherrschenden Dachlandschaft und der Einbettung des Dorfes in
eine weiträumige, gut einsehbare Geländekammer nicht unerheblich;
von einer "relativ filigranen Baute" kann kaum gesprochen werden.
Das Ganze wird entgegen der Auffassung des Baudepartements auch
nicht dadurch entscheidend relativiert, dass das Bauvorhaben am
Rand der Dorfkernzone realisiert werden soll. Die Beschwerde-
führerin hält diesem Argument zu Recht entgegen, dass auf diese
Weise die Bestimmungen über die Dorfkernzone aufgeweicht bzw.
unterlaufen werden könnten; naturgemäss muss bezüglich der Zo-
nenunterteilung irgendwo eine Grenze gezogen und aus Gründen der
Rechtssicherheit und Rechtsgleichheit dann auch strikte beachtet
werden (siehe VGE III/58 vom 22. September 1988 in Sachen S. und
S., S. 11). Die ästhetische Bewertung des Bauvorhabens durch den
Gemeinderat lässt sich somit nicht beanstanden.
eee) Überwiegende öffentliche und/oder private Interessen, die
einer Ablehnung des Baugesuchs entgegenstehen könnten, sind nicht
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ersichtlich. Gemäss den Angaben der Beschwerdegegnerin wird mit
dem Bauvorhaben der Zweck verfolgt, die NATEL-Versorgung in
Küttigen zu verbessern und zusätzliche Bandbreite zu gewinnen. So
müsse die Versorgung auch in den Häusern gewährleistet sein, was
derzeit nicht unbedingt der Fall sei. Ferner diene das Bauvorhaben
der Entlastung des Standorts Aarau. Mit Blick auf die dort geplante
Verkleinerung der Zellen würde der Verzicht auf das Bauvorhaben in
Küttigen zu einer weiteren Verschlechterung der Versorgung führen.
Dies hätte zur Folge, dass man die internen Vorgaben nicht mehr
einhalten könnte. Auch die Konzession verlange ein qualitativ
hochstehendes Netz. Das Bauvorhaben dient somit bloss dazu, die
Versorgung in Küttigen in qualitativer Hinsicht zu verbessern und
den Standort Aarau zu entlasten. Eine eigentliche Versorgungslücke,
wie sie von der Beschwerdegegnerin behauptet wird, besteht indes-
sen offensichtlich nicht. Abgesehen davon schliesst auch die Be-
schwerdegegnerin selber nicht aus, dass es auf dem Gemeindegebiet
von Küttigen weitere passende Standorte geben könnte; Alternativ-
standorte sind aber bisher überhaupt nicht geprüft worden. Zu be-
rücksichtigen ist schliesslich, dass durch die Ablehnung des Bauge-
suchs der bestimmungsgemässe Gebrauch der Parzelle Nr. 4875 we-
der verunmöglicht noch stark erschwert wird, weshalb auch unter
diesem Gesichtspunkt kein Anlass besteht, die autonome Stellung der
Gemeinde und ihrer Organe einzuschränken (AGVE 1993, S. 384).
c) Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Beschwerde
gutzuheissen, der angefochtene Entscheid des Baudepartements vom
22. November 2000 aufzuheben und der ablehnende Bauge-
suchsentscheid des Gemeinderats Küttigen vom 15. Mai 2000 zu
bestätigen ist.
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