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60 Planungszone. - Im Rahmen eines eine Planungszone betreffenden Beschwerdeverfah- rens kann das Baudepartement keine verbindliche Feststellung zur
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Zugehörigkeit eines Grundstücks zu einer Nutzungszone treffen (Erw. 3 und 4)
Entscheid des Verwaltungsgerichts, 4. Kammer, vom 21. November 2000 in Sachen R. AG und F. AG. gegen Entscheid des Baudepartements
Aus den Erwägungen
2. a) Das Baudepartement hat im Dispositiv des angefochtenen Entscheids erneut festgestellt, dass die Parzellen Nrn. v, w, x, y und z ausserhalb der Bauzone im Sinne von Art. 15 RPG lägen, und es hat die vom Gemeinderat für die genannten Parzellen verfügte Planungs zone "zufolge Hinfälligkeit" aufgehoben (oder vielmehr widerrufen). Zur Begründung wird im Wesentlichen ausgeführt, die im ZP 86 ausgeschiedene Bauzone der Gemeinde sei zu gross dimensioniert gewesen, weshalb der ZP 86 nach dem 1. Januar 1988 mit Bezug auf die Umschreibung des Baugebiets seine Gültigkeit verloren und Art. 36 Abs. 3 RPG Platz gegriffen habe, wonach sich der Umfang der Bauzone solange auf das "weitgehend überbaute Gebiet" be schränke, als eine den Grundsätzen des Raumplanungsgesetzes ent sprechende Planung fehle. Die fraglichen Parzellen der Beschwerde führerinnen gehörten zum "weitgehend unüberbauten Gebiet" und würden in der 2. Etappe des Baugebiets liegen. Aus dem Urteil des Bundesgerichts vom 12. Februar 1991 in Sachen Einwohnergemein de Oberrohrdorf-Staretschwil ergebe sich, dass in Gemeinden, wel che wie U. ein zu grosses Baugebiet aufwiesen und deren kommu nales Recht eine Baugebietsetappierung vorsehe, das Gebiet der 2. Etappe als Nichtbauzone zu gelten habe; der Erlass einer Pla nungszone sei vor diesem Hintergrund sinn- und zwecklos und widerspreche dem Raumplanungsgesetz. Als gegeben erachtet hat das Baudepartement auch die Voraussetzungen für einen Widerruf der Planungszone. Es bestehe ein erhebliches öffentliches Interesse an der Aufhebung der dem Bundesrecht widersprechenden Planungs zone und der Feststellung, dass der ZP 86 mit Bezug auf die Um schreibung des Baugebiets seine Gültigkeit verloren habe und Art. 36
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RPG (mit der Beschränkung der Bauzone auf das weitgehend über baute Gebiet) Platz greife. 2. b) (...) 3. a) Während der Erlass die Änderung von Nutzungsplä nen und -vorschriften (namentlich für Bau-, Landwirtschafts- und Schutzzonen, vgl. Art. 14 RPG) vorbereitet wird, können Planungs zonen für genau bezeichnete Gebiete erlassen werden, um Vorkehren zu verhindern, welche die Verwirklichung des Zwecks dieser Pläne und Vorschriften erschweren (§ 29 Abs. 1 BauG; Art. 27 RPG). Pla nungszonen gelten bis zum Inkrafttreten der Nutzungspläne und vorschriften, deren Zweck sie sichern, längstens fünf Jahre (§ 29 Abs. 2 Satz 2 BauG; Art. 27 Abs. 2 RPG). Die Planungszone stellt das klassische raumplanungsrechtliche Instrument zur (einstweiligen) Sicherung künftiger Planungen dar (BGE 123 I 185; 119 Ib 486 f.; Walter Haller/Peter Karlen, Raum planungs-, Bau- und Umweltrecht, Band I, 3. Auflage, Zürich 1999, Rz. 326 ff., insbes. 330 ff.; Alexander Ruch, in: Heinz Aemisseg ger/Alfred Kuttler/Pierre Moor/Alexander Ruch [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung [Kommentar RPG], Zü rich 1999, Art. 27 N 20 f.; Nicolas Michel, Droit public de la con struction, 2. Auflage, Fribourg 1997, S. 35 f.). b) Die Unterstellung unter eine Planungszone bewirkt (in der Regel) eine öffentlichrechtliche Eigentumsbeschränkung (BGE 120 Ia 214 f.; Alexander Ruch, in: Kommentar RPG, a.a.O., Art. 27 N 49). Eine solche ist mit der Eigentumsgarantie nur vereinbar, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruht, im überwiegenden öf fentlichen Interesse liegt, verhältnismässig ist, die Institutsgarantie nicht verletzt und voll entschädigt wird, wenn sie einer Enteignung gleichkommt (Art. 26 i.V.m. Art. 36 BV; vgl. auch BGE 105 Ia 223 ff.; AGVE 1989, S. 256; Erläuterungen zum Bundesgesetz über die Raumplanung, hrsg. vom Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepar tement/Bundesamt für Raumplanung, Bern 1981, Art. 27 Rz. 12 [im Folgenden: EJPD/BRP, Erläuterungen]; Alexander Ruch, in: Kom mentar RPG, a.a.O., Art. 27 N 24 ff.). c) Die Planungszone setzt einerseits eine begründete Planungs absicht voraus; darin besteht das öffentliche Interesse an der Mass-
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nahme (BGE 113 Ia 365; AGVE 1989, S. 256; 1985, S. 235). Ander seits muss die Planungsabsicht durch ein begründetes Planungsbe dürfnis abgedeckt sein. Dieses ist dann zu bejahen, wenn Nutzungs pläne Nutzungsvorschriften in Widerspruch zum (positiv-recht lichen) Raumplanungsauftrag und zu seiner allfälligen Konkretisie rung in übergeordneten, umsetzungsbedürftigen (Richt-)Plänen geraten sind, wenn rechtlich zulässige Zielvorstellungen beste hen, denen die für das fragliche Gebiet massgebliche rechtliche Ord nung zuwiderläuft (AGVE 1990, S. 260; 1989, S. 256 f.; 1985, S. 234; vgl. auch BGE 113 Ia 366). 4. Als Erstes stellt sich die Frage, ob das Baudepartement zur im Dispositiv seines Entscheids getroffenen - und damit rechtliche Verbindlichkeit beanspruchenden - Feststellung, es handle sich bei den von der Planungszone betroffenen Parzellen nicht um Baugebiet im Sinne von Art. 15 RPG, befugt war, was die Beschwerdeführerin nen in Abrede stellen. Das Baudepartement vertritt die Ansicht, es sei befugt, im Rahmen eines Beschwerdeentscheids vorfrageweise festzustellen, dass ein Grundstück nicht einer Bauzone im Sinne des Raumplanungsgesetzes zugewiesen sei. a) Die Zuweisung eines Grundstückes zu einer bestimmten Nutzungszone ("Zonierung") erfolgt im Verfahren der allgemeinen kommunalen Nutzungsplanung, indem das Gemeindegebiet in ver schiedene Nutzungszonen eingeteilt und Art und Mass der zulässigen Nutzung geregelt werden (§ 15 BauG). Der Nutzungsplan (zusam men mit der Nutzungsordnung) enthält die verbindliche Feststellung, zu welcher Zone ein Grundstück gehört, und wie es genutzt werden darf. Die Nutzungspläne und -vorschriften werden durch das nach der Gemeindeorganisation zuständige Organ (Einwohnergemeinde versammlung Einwohnerrat) beschlossen und vom Grossen Rat genehmigt (§§ 25 und 27 BauG; vgl. auch Art. 25 Abs. 1 und Art. 26 RPG). Auch die spätere Änderung einer (formell) rechtskräftigen Zo nierung ist nur im ordentlichen Verfahren der Nutzungsplanung gemäss den Vorschriften von §§ 22 ff. BauG möglich. Die Parzellen der Beschwerdeführerinnen sind mit dem von der Gemeindeversammlung am 20. Juni 1986 und vom Grossen Rat am 22. September 1987 genehmigten Bauzonenplan der Einfamilien-
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hauszone, 2. Etappe (Parzelle Nr. x), bzw. der Wohnzone Hang/Ter rassenzone, 2. Etappe (Parzellen Nrn. y und z) zugewiesen worden. Die Grundstücke sind somit von den zuständigen Planungsorganen (formell) rechtskräftig dem Baugebiet (zusätzliches Baugebiet, 2. Etappe) zugeteilt worden. Formell handelt es sich um rechtskräftig ausgeschiedenes und für eine spätere Überbauung vorgesehenes Baugebiet, welches indessen derzeit gemäss geltendem Recht nicht überbaut werden kann (§ 43 Abs. 2 BNO). b) aa) Die Verfügung einer Planungszone ist eine erstinstanzli che Anordnung vorsorglichen Charakters; es handelt sich um eine provisorische Planungsmassnahme (BGE 105 Ia 108). Sie ist der Nutzungsplanung zeitlich vorgelagert und dient dazu, den bestehen den Zustand zu erhalten, um den politischen Planungsorganen einen gewissen Spielraum zu verschaffen (AGVE 1989, S. 255); bewahrt werden soll die behördliche Planungs- und Entscheidungsfreiheit vor präjudizierenden Eingriffen der Eigentümer (BGE 113 Ia 362; Mi chael Merker, Rechtsmittel, Klage und Normenkontrollverfahren nach dem aargauischen Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege vom 9. Juli 1968, Diss. Zürich 1998, § 52 N 204). Mittels der Pla nungszone soll verhindert werden, dass vorgesehene planerische Neuordnungen durch bewilligte Bauten beeinträchtigt werden. Die Planungszonen haben im Gegensatz zu den provisorischen Bauzonen (Art. 36 RPG) nur negative Bedeutung; sie vermögen nur negativ eine Bodennutzung, welche dem vorgesehenen Nutzungszweck zu widerlaufen würde, zu vermeiden (BGE 117 Ia 360 f.; Alexander Ruch, in: Kommentar RPG, a.a.O., Art. 27 N 21). Auf die bestehende Zonierung des betroffenen Grundstücks der betroffenen Grund stücke ist die Planungszone ohne jeden Einfluss. Vielmehr ist es Sache des nachfolgenden Nutzungsplanungsverfahrens, im Rahmen einer umfassenden Interessenabwägung konkret festzulegen, wo allfällige Auszonungen zu erfolgen haben (vgl. BGE 114 Ia 368 ff.; AGVE 1986, S. 234). Das Planungszonenverfahren dient demgegen über dazu, mittels befristeter Eigentumsbeschränkung ungünstige Präjudizierungen im Hinblick auf die künftige Planung zu verhin dern; es darf nichts vorwegnehmen, was nachher im Nutzungspla-
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nungsverfahren zur Diskussion steht (VGE III/95 vom 10. Dezember 1993 in Sachen V. M. und W. M., S. 7). bb) Zuständig zum Erlass von Planungszonen ist bei kommu nalen Nutzungsplänen und -vorschriften der Gemeinderat. Ihm ob liegt die Abklärung, ob das öffentliche Interesse den Erlass einer Planungszone erfordert (§ 29 Abs. 1 BauG). cc) Das Baudepartement entscheidet als Rechtsmittelinstanz ge stützt auf § 29 Abs. 3 BauG über Beschwerden gegen Einspracheent scheide des Gemeinderats betreffend die Festlegung von Planungs zonen. Dem Baudepartement kommt im Beschwerdeverfahren die volle Überprüfungsbefugnis zu (§ 4 Abs. 1 BauG i.V.m. § 49 VRPG). Von der Rechtsmittelinstanz zu überprüfen ist somit die Zulässigkeit der angefochtenen Planungszone, insbesondere deren formelle und materielle Rechtmässigkeit, aber auch deren Angemessenheit. Angesichts der eigentumsbeschränkenden Wirkung der Pla nungszone hat namentlich auch eine Überprüfung der vom Gemein derat vorgenommenen Interessenabwägung zu erfolgen. Grundsätzlich ist die für die Hauptfrage zuständige Behörde zur vorfrageweisen Prüfung einer Rechtsfrage aus dem Kompetenzbe reich einer anderen Behörde berechtigt, wenn dies nicht durch eine gesetzliche Bestimmung verboten ist (Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. Auflage, Zürich 1998, Rz. 48), was hier nicht der Fall ist. In diesem Rahmen darf das Baudepartement auch die Zugehörigkeit der Grundstücke zur Bau zone im Rahmen des die Planungszone betreffenden Beschwerdever fahrens prüfen, falls und soweit der Entscheid über die Zulässigkeit der Planungszone von diesem Punkt abhängen sollte. Jedoch kann der Entscheid über die Vorfrage die sachkompetente Behörde bei ihrem späteren Entscheid nicht binden; die Entscheidung über die Vorfrage ist daher auch nicht ins Dispositiv aufzunehmen (BGE 102 Ib 369; Ulrich Häfelin/Georg Müller, a.a.O., Rz. 55. f.; René Rhi now/Heinrich Koller/Christina Kiss, Öffentliches Prozessrecht und Justizverfassungsrecht des Bundes, Basel 1996, Rz. 920). dd) In seinem Beschwerdeentscheid ist das Baudepartement zum Schluss gelangt, der Erlass einer Planungszone im Sinne von Art. 27 RPG und § 29 BauG sei im vorliegenden Fall gar nicht erfor-
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derlich, bzw. sinnlos, da es sich bei den im Abschnitt Ausserdorf 3 gelegenen Parzellen um Grundstücke handle, die nicht in einer Bau zone liegen würden und auf denen daher keine Vorhaben des allge meinen Siedlungsbaus (Wohnen, etc.) errichtet werden dürften. Im Entscheiddispositiv hat es diesen Erwägungen einerseits mit der Feststellung, die fraglichen Parzellen lägen ausserhalb der Bauzonen im Sinne von Art. 15 RPG (Disp. Ziff. 1) und anderseits mit der Aufhebung der Planungszone (Disp. Ziff. 2) Rechnung getragen. Mit der Aufnahme ins Dispositiv kommt der Feststellung verbindlichen Charakter zu (so auch VGE III/59 vom 24. April 1998 in Sachen der Beschwerdeführerinnen, S. 5 unten); die von der Behörde getroffene Feststellung wird mit Erlangung der formellen Rechtskraft allseits verbindlich (Michael Merker, a.a.O., § 38 N 24). Im vorliegenden Fall könnte sich diese Rechtsverbindlichkeit in verschiedener Hin sicht rechtlich und auch faktisch zu Ungunsten der betroffenen Grundeigentümer auswirken. Sie wäre vom Gemeinderat bei künfti gen Baugesuchen im fraglichen Gebiet zu beachten und kommt insoweit einem Bauverbot gleich. Sie würde sich wohl auch bei der bevorstehenden Nutzungsplanungsrevision und möglicherweise auch in einem allfälligen Verfahren betreffend materielle Enteignung prä judizierend auswirken. c) Im Rahmen eines eine Planungszone betreffenden Beschwer deverfahrens kann das Baudepartement nun aber klarerweise keine verbindliche Feststellung über die Frage, ob die mit der streitigen Planungszone belegten Grundstücke zur Bauzone zum Nicht baugebiet gehören, treffen. Zum einen erscheint ein solches Vorge hen von vornherein systemwidrig. Die Planungszone ist eine provi sorische (Planungs-)Massnahme zur Wahrung des derzeit bestehen den Zustandes; sie ist in diesem Sinne in ihren Auswirkungen be schränkt und zeitlich befristet; eine definitive Ordnung wird damit nicht angestrebt. Weil sie die zu genehmigende Nutzungsordnung lediglich sichern sollen, sind Planungszonen auch von der Genehmi gungspflicht gemäss Art. 26 RPG ausgenommen (Alexander Ruch, in: Kommentar RPG, a.a.O., Art. 26 N 5). Die einmal in Rechtskraft erwachsene Feststellung, ein formell dem Baugebiet zugewiesenes Grundstück gehöre nicht zur Bauzone, hat demgegenüber definitiven
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Charakter. Eine solche Feststellung ist daher nicht in einem Verfah ren, indem es lediglich um eine vorsorgliche Anordnung geht, zu treffen. Zum anderen steht die verbindliche Beantwortung der Frage, ob ein Grundstück den Bauzonen zugehört nicht, den Planungs organen im Nutzungsplanungsverfahren (vgl. §§ 22 ff. BauG) zu, allenfalls den Rechtsmittelinstanzen des Kantons und des Bundes, nicht aber dem Baudepartement und schon gar im Rahmen eines vorgeschalteten Planungszonenbeschwerdeverfahrens. Streitgegen stand (zum Begriff vgl. Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsver fahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Auflage, Zürich 1998, Rz. 402 ff., insbes. 404) in diesem Verfahren ist ausschliesslich die Planungszone im Sinne einer vorsorglichen behördlichen Anord nung zur Sicherung der bevorstehenden planerischen Neuordnung, nicht aber die - möglicherweise unklare - Zonenzugehörigkeit der mit der Planungszone belegten Grundstücke. Die Frage darf, sofern entscheidrelevant, lediglich als Vorfrage geprüft werden. Im vorlie genden Fall hat das Baudepartement, indem es diesbezüglich eine konstitutive Feststellung getroffen hat, den ausschliesslich auf die Planungszone beschränkten Streitgegenstand des Beschwerdeverfah rens eigenmächtig erweitert und seine sachlichen Kompetenzen überschritten. d) Ohne dass dies im angefochtenen Entscheid ausdrücklich erwähnt wird, ist das Baudepartement über das Beschwerdeverfahren hinaus aufsichtsrechtlich tätig geworden, indem es die vom Gemein derat verfügte Planungszone vollumfänglich - d. h. auch in Bezug auf die nicht streitbetroffenen Parzellen Nrn. v und w - aufgehoben und für sämtliche Grundstücke innerhalb des Planungszonengebiets ver bindlich festgestellt hat, es handle sich nicht um Baugebiet gemäss Art. 15 RPG. Zum einen ist es damit über die von den Beschwerde führerinnen gestellten Anträge zu deren Ungunsten hinaus gegangen; zum andern sind die belastenden Rechtswirkungen auf einen nicht am Verfahren beteiligten Dritten ausgeweitet worden. Es liegt somit ein von Amtes wegen erfolgter Widerruf der verfügten Planungszone vor. Im Bereich der Bau- und Planungssachen ist das Baudeparte ment Aufsichtsinstanz über die Gemeinden. Im Rahmen von § 43 Abs. 1 VRPG kann es daher auch in einem Beschwerdeverfahren
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seine Aufsichtsfunktionen wahrnehmen; es ist an die Beschwerdebe gehren nicht gebunden und kann die angefochtenen Verfügungen und Entscheide u.a. dann zum Nachteil der Beteiligten abändern, sofern die Voraussetzungen des Widerrufs (§ 26 Abs. 1 VRPG) gegeben sind und den Betroffenen das rechtliche Gehör gewährt wird (vgl. auch VGE III/59 vom 24. April 1998 in Sachen der Beschwerdefüh rerinnen, S. 5 f.). Verfügungen und Entscheide, die der Rechtslage den sachlichen Erfordernissen nicht entsprechen, können durch die verfügende Behörde die Aufsichtsbehörde abgeändert aufgehoben werden, wenn wichtige öffentliche Interessen es erfor dern. Soweit die Voraussetzungen für ein aufsichtsrechtliches Ein schreiten gegeben sind, darf das Baudepartement im Rahmen eines Beschwerdeverfahrens unabhängig von den Beschwerdebegehren aufsichtsrechtliche Anordnungen treffen. Grundsätzlich kann die dem Baudepartement zukommende Aufsichtsfunktion unter Umstän den einerseits die Befugnis beinhalten, anstelle des untätig bleiben den Gemeinderats eine Planungszone zu erlassen, anderseits aber auch die Befugnis in sich schliessen, eine vom Gemeinderat verfügte Planungszone aufzuheben, bzw. zu widerrufen. Dass dem Baudepar tement aber in seiner Funktion als Aufsichtsinstanz in Bau- und Pla nungssachen nicht die Befugnis zukommen kann, - anstelle der zu ständigen Planungsorgane - verbindliche Feststellungen über die Zugehörigkeit von Grundstücken zur Bauzone im Sinne von Art. 15 RPG zu machen, bedarf keiner weiteren Begründung. e) Ziffer 1 des Dispositivs erweist sich damit als unzulässig und ist in Bezug auf die Parzellen Nrn. x, y und z der Beschwerdeführe rinnen antragsgemäss aufzuheben. Die Frage, ob die Feststellung nicht sogar nichtig ist (vgl. BGE 91 I 381; Max Imboden/René A. Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Band I, Ba sel/Frankfurt a. M. 1986, Nr. 40 V. 1, S. 242), muss bei diesem Er gebnis nicht abschliessend beantwortet werden.
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