2001 Bau-, Raumplanungs- und Umweltschutzrecht 245
XI. Bau-, Raumplanungs- und Umweltschutzrecht
59 Negativer Kompetenzkonflikt; Zuständigkeit für Beschwerden betreffend Parkplatzersatzabgaben und die Gesuche um vorzeitigen Baubeginn. - Der Entscheid über die Parkplatzersatzabgabe ist keine "andere Abgabeverfügung" im Sinne von § 35 Abs. 2 Satz 1 BauG (Erw. 3 a und b) - Für die Beurteilung der Parkplatzersatzabgaben im Beschwerdever- fahren ist auch nach der Revision des BauG vom 31. August 1999 der Regierungsrat bzw. das Baudepartement zuständig (Erw. 4) - Das Baudepartement bzw. der Regierungsrat entscheiden über Ge- suche um vorzeitigen Baubeginn (§ 65 Abs. 2 BauG) auch in den Fäl- len, in welchen gegen Entscheide über Grundeigentümerbeiträge oder -gebühren Beschwerde bei der Schätzungskommission erhoben wird. Der Schätzungskommission steht das Recht zum Entzug der auf- schiebenden Wirkung zu (Erw. 6 und 7).
Entscheid des Verwaltungsgerichts, 4. Kammer, vom 15. März 2001 in Sachen Schätzungskommission nach Baugesetz und Regierungsrat des Kan- tons Aargau
Aus den Erwägungen
2. a) Der vorliegende negative Kompetenzkonflikt zwischen der Schätzungskommission und dem Baudepartement entstand aus der Revision der §§ 34 und 35 BauG vom 31. August 1999. Zu prüfen ist daher, ob mit dieser Revision (in Kraft seit 1. Januar 2000 [AGS 1999, S. 387]) die Rechtsmittelzuständigkeit zur Beurteilung der Parkplatzersatzabgaben geändert hat, bzw. wie der Rechtsmittelweg nach dieser Revision ausgestaltet ist. Unter dem Aspekt der Rechts- kraft der Baubewilligung und der Festsetzung der Erschliessungsab- gaben und -gebühren ist andererseits antragsgemäss zu beurteilen,
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welche Instanz für die Erteilung der vorzeitigen Baubewilligung gemäss § 65 Abs. 2 BauG zuständig ist in jenen Fällen, in welchen die Baubewilligung auch die Erschliessungsabgaben im Sinne von §§ 34 f. BauG und die Parkplatzersatzabgaben festsetzt, und nur diese Auflagen und Bedingungen, diese zusammen mit andern Bestimmungen der Baubewilligung angefochten werden. b) Die Schätzungskommission ist der Auffassung, dass die kantonale Baugesetzgebung den Rechtsschutz gegen Parkplatzer- satzabgaben nicht regle. Die Schätzungskommission sei seit Inkraft- treten des neuen Baugesetzes nie beschwerdeweise angerufen wor- den, obschon § 148 Abs. 3, 2. Satzteil BauG ihr eine subsidiäre Ge- neralzuständigkeit zuweise. Der Widerspruch zwischen dieser Be- stimmung und § 41 Abs. 1 ABauV habe sich aufgrund der faktischen Vorrangstellung des Baudepartements als erstem Ansprechpartner der Gemeinden in Baugesetzfragen bis heute nicht aktualisiert. Soweit die Parkplatzerstellungspflicht als Teil der Baureife beziehungsweise der Erschliessung zu werten sei, könne sich die Zuständigkeit der Schätzungskommission allenfalls auf den neuen § 35 Abs. 2 BauG stützen. c) Die gegenteilige Auffassung begründet das Baudepartement einerseits unter Hinweis auf § 148 Abs. 3 BauG, anderseits mit dem Argument, wonach Bauten nur auf baureifen Grundstücken im Sinne von § 32 Abs. 1 BauG erstellt werden dürfen. Die Erschliessungsan- lagen müssten nicht nur bis zur Bauparzelle genügen, sondern auch eine genügende parzelleninterne Erschliessung aufweisen. § 55 BauG statuiere die Pflicht zur Erstellung von Abstellplätzen ein- schliesslich der erforderlichen Verkehrsflächen für den Zubringer- dienst. Daraus ergebe sich, dass für eine genügende Erschliessung im Sinne von § 32 Abs. 1 lit. b BauG auch eine genügende Anzahl Ab- stellplätze vorhanden sein müsse. Systematisch gehörten die Abstell- plätze deshalb zu den Erschliessungsanlagen und deren Vorhanden- sein in genügender Anzahl zu den Voraussetzungen der Baureife. Folgerichtig erscheine deshalb, eine Ersatzabgabe im Rahmen der Pflicht zur Erstellung von Abstellplätzen im gleichen Verfahren zu beurteilen wie die andern Erschliessungsabgaben. Zwischen den Abgaben bestehe ein sachlicher Zusammenhang und es sei zweck-
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mässig alle Erschliessungsabgaben im gleichen Verfahren zu behan- deln. Den Erschliessungsabgaben für die öffentliche Kanalisation für die Erstellung der Zufahrt bis zum Grundstück würden die gleichen Grundsätze zugrunde liegen wie den Parkplatzersatzabga- ben. Beide Abgaben knüpften an eine zurechenbare Leistung des Gemeinwesens an und es handle sich um Kausal- beziehungsweise Ersatzabgaben, die sich nach dem Verursacherprinzip richteten. 3. a) Nach dem Gesetzeswortlaut von § 35 Abs. 2 BauG in der revidierten Fassung kann gegen den Beitragsplan während der Auf- lagefrist und gegen andere Abgabeverfügungen innert 20 Tagen seit Zustellung beim verfügenden Organ Einsprache erhoben werden (§ 35 Abs. 2 Satz 1). Einspracheentscheide können mit Beschwerde bei der Schätzungskommission, deren Entscheide beim Verwal- tungsgericht angefochten werden können (§ 35 Abs. 2 Satz 2 BauG). Der Begriff "andere Abgabeverfügungen" bezieht sich nach dem systematischen und sachlichen Zusammenhang auf die Einzelverfü- gungen gemäss § 35 Abs. 1 Satz 3 BauG, wonach der Gemeinderat (beziehungsweise bei Gemeindeverbänden der Vorstand) die Bei- tragspflichtigen und deren Beiträge an die Grob- und Feinerschlies- sung anstelle eines Beitragsplanes in Einzelverfügungen bestimmen kann. Soweit keine kantonalen Vorschriften bestehen, beziehungs- weise der Grosse Rat keine präzisierenden und ergänzenden Vor- schriften erlassen hat, können die Gemeinden die Erhebung der Ge- bühren regeln (§ 34 Abs. 3 und 4 BauG). Die Beiträge und Gebüh- ren, die sachlich unter diese Bestimmungen fallen, umschreiben § 34 Abs. 1 und 2 BauG. Die Grundeigentümer können zu Beiträgen an die Kosten der Erstellung und Änderung von Strassen (§ 34 Abs. 1 BauG) und die Erstellung, Änderung und Erneuerung von Anlagen der Versorgung mit Wasser und elektrischer Energie sowie der Ab- wasserbeseitigung (§ 34 Abs. 2 BauG) verpflichtet werden. Überdies verpflichtet § 34 Abs. 2 Satz 2 BauG in der Fassung vom 19. August 1999 die Gemeinden, Gebühren für den Betrieb und den ungedeckten Teil der Kosten zu erheben. Aus dem Wortlaut und dem systema- tischen und sachlichen Zusammenhang der Bestimmungen in den §§ 34 f. BauG lässt sich daher nichts entnehmen, wonach unter dem
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Begriff "andere Abgabeverfügungen" auch die Parkplatzersatzabga- ben zu verstehen sind. b) aa) Für die Auffassung des Baudepartements finden sich auch keine Hinweise in den Materialien zur Revision der §§ 34 f. BauG. In der Botschaft des Regierungsrats vom 16. Dezember 1998 "Baugesetz; Änderung der §§ 34, 35, 88, 166 und 169 (Erschlies- sungsfinanzierung)" (im Folgenden: Botschaft 1998) wird zum Rechtsschutz ausgeführt, dass die Zuständigkeit der Schätzungskom- mission neu für Beschwerden gegen die Elektroabgaben begründet werden soll. Rechtsmittelinstanz für Abgaben und Beiträge an die Elektrischen Anlagen war nach dem bisherigen Recht das Departe- ment des Innern (§§ 105 und 109 GG i.V.m. § 2 Abs. 1 lit. a der Ver- ordnung über die Delegation von Kompetenzen des Regierungsrats [DelV, SAR 153.111] vom 8. November 1982). Eine Ausdehnung der sachlichen und funktionalen Zuständigkeit der Schätzungskommis- sion auf Parkplatzersatzabgaben war nicht vorgesehen (vgl. Vorlage zur Volksabstimmung vom 28. November 1999, S. 2 und Anhang 3). In diesem Zusammenhang ist auch darauf hinzuweisen, dass die Zuständigkeit der Schätzungskommission bereits in § 35 Abs. 2 BauG in der ursprünglichen, nicht in Kraft gesetzten Fassung vom 19. Januar 1993, für Beschwerden gegen den Beitragsplan vorgese- hen war. Diese Zuständigkeit war auf Beschwerden gegen den Bei- tragsplan beschränkt, wollte man doch mit dem neuen Baugesetz 1993 die im alten Baugesetz 1971 (§ 32 aBauG) vorgesehene Ver- waltungsbeschwerde durch die Beschwerde an ein unabhängiges (Spezial-)Verwaltungsgericht ersetzen (Botschaft 1 zum Baugesetz 1993, S. 24). Den negativen Kompetenzkonflikt schaffte somit nicht die Zuständigkeitsvorschrift, sondern die Einführung der Einzelver- fügungen, die mit der Revision 1999 ebenfalls dem Rechtsmittelver- fahren (Einsprache- beziehungsweise Beschwerdeverfahren) vor der Schätzungskommission zugewiesen wurden. bb) Die Botschaft 1998 führte zum sachlichen Geltungsbereich der Revision und der Verfügungskompetenz der Gemeinde aus, diese sei bewusst auf Anlagen beschränkt worden, die für die Baureife erforderlich seien (S. 10). Nach der Botschaft sind dies "Strassen, Anlagen der Versorgung mit Wasser und elektrischer Energie sowie
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Abwasseranlagen"; weiter führt die Botschaft aus, dass "Vorschriften über die Finanzierung anderer Einrichtungen wie Gas, Fernwärme, TV, Telefon usw." in den §§ 34 und 35 nicht enthalten seien, und die neuen Vorschriften des Baugesetzes kommunale Regelungen nicht verhinderten. Die Parkplatzersatzabgaben betreffen Einrichtungen, die das kommunale Recht regelt. cc) Der Begriff "andere Abgabeverfügungen" wird in der Bot- schaft des Regierungsrats vom 9. Juni 1999 (Bericht und Entwurf zur 2. Beratung der Baugesetzänderung [im Folgenden: Botschaft 1999], S. 5) als Stilbruch qualifiziert. Diese Umschreibung sei aber bewusst deshalb gewählt worden, um sicher zu gehen, dass im Falle der Ab- lösung der (altrechtlichen) Anschlussgebühren auch diese Abgaben übergangsrechtlich abgedeckt seien. Ausserdem wolle man der Ge- fahr vorbeugen, dass das Verwaltungsgericht bei der Verwendung des Begriffes "Gebühren" zum Schlusse kommen könnte, die Erhebung von Anschlussgebühren seien nicht geregelt. Überdies seien Bei- träge, welche durch Einzelverfügungen auferlegt werden, keine Ge- bühren (Botschaft 1999, S. 5 f.). Die Begriffsbildung stammt aus dem Mitbericht des Rechtsdienstes des Regierungsrats vom 3. Dezember 1998. Der Rechtsdienst schlug zum Vorentwurf vor, dass der ursprüngliche verwendete Begriff "andere Erschliessungs- abgaben" sprachlogisch durch "gegen andere Verfügungen betreffend Erschliessungsabgaben", wörtlich: "da schon aus dem Zusam- menhang hervorgeht, dass die Verfügungen Erschliessungsabgaben betreffen, kürzer, gegen andere Abgabeverfügungen" ersetzt werde (Mitbericht, S. 3). Im Gesetzesentwurf vom 11. Dezember 1998 wurde diese gekürzte Version aufgenommen. Jedenfalls steht fest, dass ein Bezug zu den Parkplatzersatzab- gaben bei der Begriffsbildung nicht erkannt wurde, und deren Einbe- zug in die Revision vom Gesetzgeber nicht gewollt war. In der bera- tenden Kommission und im Grossen Rat wurde die geltende Formu- lierung einstimmig gutgeheissen und ohne Diskussion genehmigt (Protokoll der nicht ständigen Kommission Nr. 16 "Baugesetz", Än- derungen der §§ 34, 35, 88, 166 und 169 [Erschliessungsfinanzie- rung], 3. Sitzung vom 10. August 1999, S. 13; Protokoll des Grossen Rats vom 31. August 1999 [Art. 1371], S. 2062).
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dd) Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass der Ge- setzgeber unter dem Begriff "andere Abgabeverfügungen" nicht an die Parkplatzersatzabgaben dachte, was insofern verständlich er- scheint, als die Revision der §§ 34 f. BauG nur die Anlagen der Grob- und Feinerschliessung einschliesslich der Basiserschliessung zum Gegenstand hatte (Botschaft 1998, S. 13; Botschaft 1999, S. 3). c) Die Begriffe Grob- und Feinerschliessung sind bundesrecht- liche Umschreibungen der Erschliessungsanlagen. Gemäss Art. 19 Abs. 1 RPG ist Land erschlossen, wenn die für die betreffende Nut- zung hinreichende Zufahrt besteht und die erforderlichen Wasser-, Energie- sowie Abwasserleitungen so nahe heranführen, dass ein Anschluss ohne erheblichen Aufwand möglich ist. Der Begriff der Erschliessung ist vom Bundesrecht abschliessend definiert; die Kantone dürfen den Begriff nicht verschieden definieren (André Jomini in: Heinz Aemisegger/Alfred Kuttler/Pierre Moor/Alexander Ruch [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 1999, Art. 19 N 10). Art. 4 Abs. 1 WEG definiert den Begriff der Groberschliessung als "Versorgung eines zu überbauenden Ge- biets mit den Hauptsträngen der Erschliessungsanlagen, namentlich Wasser-, Energieversorgungs- und Abwasserleitungen sowie Strassen und Wege, die unmittelbar dem zu erschliessenden Gebiet dienen". Art. 4 Abs. 2 WEG definiert die Feinerschliessung als den Anschluss der einzelnen Grundstücke an die Hauptstränge. Beide Gesetze er- wähnen die Parkplätze nicht als Bestandteile einer Erschliessung (vgl. auch Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, Band I, 3. Auflage, Zürich 1999, Rz. 576 ff.; Erich Zimmerlin; Baugesetz des Kantons Aargau, Kommentar, 2. Auflage, Aarau 1985, § 156 N 8a). Damit bestehen auch aus dem Wortlaut "Grob- und Feinerschliessung" keine Anhaltspunkte für einen Mit- einbezug der Parkplatzersatzabgabe unter die Beitragspflicht gemäss § 35 BauG. Abstellplätze gehören nach dem Sinn und Wortlaut dieser Definitionen klar nicht zu den Erschliessungsanlagen. d) Weder aus dem Wortlaut, noch aus der gesetzlichen Syste- matik und Entstehungsgeschichte ergeben sich Anhaltspunkte dafür, dass mit der Revision des Baugesetzes von 1999 die Zuständigkeit
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für das erstinstanzliche Rechtsmittelverfahren bei Streitigkeiten über die Parkplatzersatzabgaben geändert wurde. 4. a) Baureif ist ein Grundstück, wenn es nach Lage, Form und Beschaffenheit für die Überbauung geeignet und erschlossen ist (vgl. den dritten Teil des Baugesetzes "Baureife und Erschliessung"; § 32 Abs. 1 BauG). Erschlossen ist ein Grundstück, wenn eine Zufahrt ein Zugang, die dem Zweck der Baute genügen, und die nötigen Anlagen für Trinkwasser, Löschwasser- sowie Energieversorgung und für die Abwasserbeseitigung vorhanden sind mit dem Ge- bäude erstellt werden (Art. 32 Abs. 1 lit. b BauG und Art. 19 Abs. 1 RPG). Das Erfordernis der genügenden strassenmässigen Erschlies- sung soll den Anschluss an das öffentliche Strassennetz unter ver- kehrs-, feuer-, sicherheits- und gesundheitspolizeilichen sowie raum- planerischen Gesichtspunkten sicherstellen und bezieht sich auf die gesamte Wegstrecke mit Feinerschliessungsfunktion (Erläuterungen zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Bern 1981, Art. 19 N 12; Erich Zimmerlin, a.a.O., § 156 N 8a, AGVE 1990, S. 249 ff. mit Hinweisen). Die Erschliessung der Bauzonen obliegt den Gemeinden (§ 33 BauG) und kann von den Grundeigentümern vorfinanziert und durchgeführt werden, wenn ein Sondernutzungsplan vorliegt. Private Erschliessungsanlagen sind von der Gemeinde grundsätzlich zu übernehmen (§ 37 BauG). Die Baureife knüpft sachlich an ein Grundstück (§ 32 Abs. 1 Satz BauG; Art. 4 Abs. 2 WEG), das "Land" (vgl. Art. 19 Abs. 1 RPG) das "Gebiet" (vgl. Art. 4 Abs. 1 WEG) an. Die Erschliessung ist - nebst den Voraussetzungen in § 32 Abs. 1 lit. a BauG - eine Voraussetzung der Überbaubarkeit von Bauland, aber keine Voraussetzung an ein konkretes Bauvorhaben. Unter Zufahrt ist die Strassenverbindung zwischen dem Bau- grundstück und dem öffentlichen Strassennetz zu verstehen (vgl. zum bundesrechtlichen Begriff der Zufahrt in Art. 19 RPG: Erläuterungen zum RPG, herausgegeben vom eidg. Justiz- und Polizeidepartement, Abteilung Raumplanung, Bern 1981, Art. 19 N 12 - 14; und die Ver- wendung dieses Begriffs in § 113 BauG; AGVE 1990, S. 248 mit Hinweisen), weitere parzelleninterne Anlagen, insbesondere Park- plätze, fallen nicht darunter. Dass die Parkplatzerstellungspflicht auch nicht Teil der ausnahmsweise ausreichenden Erschliessung
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durch einen "Zugang" ist, bedarf keiner eingehenden Begründung (vgl. Erich Zimmerlin, a.a.O., § 156 N 8c). Die Revision von 1999 beschränkte sich - wie oben ausgeführt (vgl. vorne Erw. 3) - auf die Regelung der Erschliessung der Bauzonen im öffentlichen Aufga- benbereich. § 32 BauG und der Rechtsgehalt der Baureife blieben in der Revision von 1999 unverändert. b) Die Parkplatzerstellungspflicht und die Pflicht zur Schaffung der erforderlichen Verkehrsflächen für den Zubringerdienst gemäss § 55 BauG sind demgegenüber Grundanforderungen an Bauvor- haben. Sie sind systematisch im vierten Teil "Nutzungs- , Bau- und Schutzvorschriften" des Baugesetzes eingeordnet. Die Beschaffen- heit der Bauvorhaben, nicht des Grundstücks, ist Gegenstand dieser Regelungen. Die Erfüllung der Parkplatzerstellungspflicht ist eine Voraussetzung für die Erteilung einer Baubewilligung. Grundlage für die Bestimmung der erforderlichen Anzahl Parkplätze sind die pro- jektierten Bauten und Anlagen, beziehungsweise die Umgestaltung, Erweiterung Zweckänderung bestehender Bauten, nicht die rechtliche und tatsächliche Qualität des Baugrundstückes (§ 56 Abs. 1 Satz 2 BauG und §§ 25 f. ABauV). Vorrang bei der Parkplatz- erstellungspflicht hat die Realerfüllung. Lediglich in Ausnahmefällen kann muss die Pflicht durch Leistung von Ersatzabgaben abge- löst werden. Die Ersatzabgabe für Parkplätze ist damit eine Folge- koste eines Bauvorhabens, die anfällt, weil der Bauwillige die von seinem Bauvorhaben ausgelöste Parkplatzerstellungspflicht aus irgend einem Grund nicht real erfüllt. Die Abgeltung von Leistungen des Gemeinwesens ist sodann nicht Voraussetzung der Ersatzabgabe, und sie verhindert auch keine polizeiwidrigen Verhältnisse. Dies folgt schon daraus, dass die Abgabepflicht entfällt, wenn die Erstel- lung von Parkplätzen untersagt ist, und keine öffentlichen Parkie- rungsanlagen in nützlicher Distanz vorhanden sind (§ 58 Abs. 2 BauG). Diese Ersatzabgaben sind demgemäss weder nach dem Geset- zeswortlaut, noch der gesetzlichen Systematik, noch der Sache nach ein Teilgehalt der Baureife im Sinne von § 32 Abs. 1 BauG. c) Die Parkplatzersatzabgaben sind Folge der Nichterfüllung der Parkplatzerstellungspflicht, weshalb ihre Beurteilung und Be-
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messung regelmässig vorfrageweise die Erstellungspflicht zu beur- teilen hat. Unbestrittenermassen wird die reale Erfüllung der Park- platzerstellungspflicht im Rechtsmittelverfahren durch das Baude- partement beurteilt. Dass in den Ersatzabgabefällen die Schätzungs- kommission vorfrageweise die Pflicht und die Anspruchsgrundlagen selbstständig beurteilt, ist einer einheitlichen Rechtsanwendung von § 55 ff. BauG weniger dienlich als allfällige Abweichungen bei der Anwendung allgemeiner Grundsätze. In der Hauptsache ist daher für die Beurteilung der Parkplatzersatzabgaben die Zuständigkeit des Baudepartements im Beschwerdeverfahren nach § 46 VRPG und § 41 ABauV auch nach der Revision des BauG 1999 gegeben. d) § 148 Abs. 3 BauG sieht eine subsidiäre Zuständigkeit der Schätzungskommission in den Verfahren nach Baugesetz vor. Diese Zuständigkeitsnorm anerkennt andere Zuständigkeiten unabhängig davon, auf welcher Stufe die Regelung erfolgt. Es kann daher offen bleiben, ob sich diese Zuständigkeitsregel auf Grund der Gesetzessy- stematik nur auf den 9. Teil (Enteignung) des Baugesetzes bezieht, weitere "Streitigkeiten" erfasst. 5. Die gesetzliche Zuständigkeitsordnung hat für die Abgaben und Gebühren gemäss § 34 ff. BauG, welche als Auflagen Be- dingungen einer Baubewilligung verfügt werden, zur Folge, dass die Schätzungskommission nach dem Einspracheverfahren Beschwer- deinstanz ist. Die Rechtsmittelbelehrung in der Baubewilligung hat für diese Auflagen und Bedingungen auf die Einsprache gemäss § 35 Abs. 2 BauG und für die übrigen Bestimmungen auf die Beschwerde an das Baudepartement gemäss § 41 ABauV hinzuweisen. 6. a) Nach § 65 Abs. 2 BauG kann die Beschwerdebehörde im Baubewilligungsverfahren den Baubeginn ganz teilweise be-
willigen, sofern dadurch ihre Entscheidungsfreiheit nicht beeinträch- tigt wird. Die Bestimmung entspricht im Wesentlichen dem Grund- satz der aufschiebenden Wirkung von Beschwerden (§ 44 Abs. 1 VRPG) und dem in § 44 Abs. 2 Satz 2 VRPG der Beschwerdeinstanz zustehenden Möglichkeit, die aufschiebende Wirkung einer Be- schwerde zu entziehen (vgl. AGVE 1996, S. 396 f. mit Hinweisen). b) Der Schätzungskommission steht das Recht zum Entzug der aufschiebenden Wirkung gemäss § 44 Abs. 2 VRPG zu. Sie ist keine
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Beschwerdeinstanz im Baubewilligungsverfahren, weshalb sie keine Bewilligungen nach § 65 Abs. 2 BauG erteilen kann. c) Mit der Revision vom 31. August 1999 wurde die Einspra- chemöglichkeit gegen den Beitragsplan und die Verfügungen über Erschliessungsabgaben als neues Element in das Rechtsschutzverfah- ren nach Baugesetz eingeführt (§ 35 Abs. 2 Satz 1 BauG). Dies auf- grund der Erfahrungen mit dem Einspracheverfahren in andern Sachbereichen, wie z.B. im Landumlegungsverfahren (Botschaft 1998, S. 12). Diese Einsprache ist ein Rechtsmittel, welches von der anordnenden Behörde entschieden wird (§ 4 Abs. 2 BauG). Andere ergänzende Verfahrensvorschriften finden sich weder in der ABauV noch im VRPG. Aus den gesetzlichen Bestimmungen folgt, dass der Gemeinderat als Einspracheinstanz keinen vorzeitigen Bau- beginn im Sinne von § 65 Abs. 2 BauG bewilligen kann. Auch ein nachträglicher Entzug der aufschiebenden Wirkung liegt nicht in seiner Kompetenz (§ 44 Abs. 2 VRPG). Eine solche Bestimmung die analoge Anwendung dieser Bestimmungen auf das Einspra- cheverfahren vor dem Gemeinderat ist indessen nicht erforderlich. Die Einsprache verschafft dem Rechtssuchenden einen Anspruch auf Überprüfung der Verfügung. Die angefochtene Verfügung fällt dahin und der Gemeinderat hat über die Erschliessungsabgaben neu zu ent- scheiden. Der Rechtsschutz ist sichergestellt und die Kognition des Gemeinderats als Einspracheinstanz ist umfassend. Letztere schliesst sämtliche Anordnungen und Auflagen, die materiell (sachlich), funk- tional, verfahrensrechtlich zum Beitragsplan und den "andern Abgabeverfügungen" gehören, ein. In dieser Überprüfungsbefugnis eingeschlossen sind die Anordnungen über die Fälligkeit der Er- schliessungsabgaben entsprechend den kommunalen kantonalen Reglementen. Will der Gemeinderat die Zahlung die Sicherstel- lung der Erschliessungsabgaben -gebühren an den Baubeginn knüpfen, beziehungsweise aus der Sicht des betroffenen Bauge- suchsstellers, den Baubeginn von der Bezahlung der Abgaben und Gebühren abhängig machen, kann und muss er dies im Einspra- cheentscheid neu verfügen. Ausgeschlossen sind der vorsorgliche Entzug der aufschiebenden Wirkung der Einsprache (§ 44 Abs. 2 VRPG) andere vorsorgliche Massnahmen. Der Entscheid über
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die Fälligkeit der Abgaben hat im Einspracheentscheid zu ergehen, wobei im Einspracheentscheid die aufschiebende Wirkung einer Beschwerde an die Schätzungskommission entzogen werden kann, sofern wichtige Gründe vorliegen (§ 44 Abs. 1 VRPG). d) Die Spaltung der Rechtmittelverfahren schafft auch mit Be- zug auf die Möglichkeit des vorzeitigen Baubeginns unterschiedliche Zuständigkeiten je nach den erhobenen Rechtsmitteln und Anord- nungen mit Bezug auf die Rechtskraft der Baubewilligung, Baube- ginn und Fälligkeit der Abgaben. Einerseits kann die Erhebung von Abgaben in der Baubewilligung als Nebenbestimmungen enthalten sein. Anderseits ist es möglich, dass separate Verfügungen erlassen werden, die entsprechende Nebenbestimmungen enthalten. Es lassen sich für die Praxis allgemein folgende Fälle unterscheiden: aa) Die Baubewilligung wird nur mit Bezug auf die mit ihr ver- fügten Erschliessungsabgaben im Sinne von §§ 34 ff. BauG ange- fochten: Zuständig ist vorerst der Gemeinderat im Einspracheverfah- ren. Ein vorzeitiger Baubeginn ein vorsorglicher Entzug der aufschiebenden Wirkung während des Einspracheverfahrens sind ausgeschlossen (vgl. vorne Erw. c). Der Gemeinderat kann im Ein- spracheentscheid entweder die Fälligkeitsbestimmung für die Abga- ben ändern, deren Sicherstellung verlangen, wenn das kommu- nale Erschliessungsreglement diese Möglichkeit vorsieht (vgl. § 6 des Ersatzabgabereglements Baden; AGVE 1996, S. 398). Wird der Einspracheentscheid bei der Schätzungskommission angefochten, kann diese der Beschwerde die aufschiebende Wirkung entziehen, bzw. eine im Einspracheentscheid entzogene Suspensivwirkung wie- der erteilen (§ 44 Abs. 2 VRPG). bb) Die Anfechtung einer Baubewilligung umfasst die verfügten Abgaben und Gebühren nicht, sondern nur andere Teile ein- schliesslich der Parkplatzerstellungsersatzabgabe: Zuständige Be- schwerdeinstanz ist das Baudepartement, welches nach § 65 Abs. 2 BauG den vorzeitigen Baubeginn bewilligen kann. cc) Gegen die Baubewilligung wird eine Einsprache gemäss § 35 Abs. 2 BauG und eine Beschwerde gemäss § 41 ABauV einge- reicht: Für den vorzeitigen Baubeginn gemäss § 65 Abs. 2 BauG ist das Baudepartement ausschliesslich zuständig. Der vorzeitige Bau-
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beginn setzt sowohl die Rechtskraft der Verfügungsteile über die Erschliessungsabgaben, als auch die Bewilligung des Baudeparte- ments gemäss § 65 Abs. 2 BauG voraus. Wird eine solche Bewilli- gung erteilt, bevor der Gemeinderat über die Einsprache entschieden hat, ist die Baubewilligung nicht rechtskräftig und mit dem Bauvor- haben darf vor der Rechtskraft des Einspracheentscheids nicht be- gonnen werden. Wurde wird im Zeitpunkt, in welchem der vor- zeitige Baubeginn vom Baudepartement bewilligt wurde, eine Beschwerde gegen den Einspracheentscheid des Gemeinderats be- treffend Erschliessungsabgaben eingereicht, hat die Schätzungskom- mission auf Gesuch über die aufschiebende Wirkung der ("Erschlies- sungs-")Beschwerde zu entscheiden. Eine Koordination dieser Ent- scheide (zum Beispiel durch entsprechende Vorbehalte) und Abspra- che zwischen Schätzungskommission und Gemeinderat sowie Bau- departement ist nicht nur zweckmässig, sondern im Interesse der Verfahrensbeteiligten geboten. dd) Die theoretisch möglichen, in der Praxis aber kaum auftre- tenden Fälle, in welchen die Erschliessungsabgaben und -gebühren in der Baubewilligung verfügt werden, deren Fälligkeit und/oder Rechtskraft aber nicht mit dem Baubeginn der Rechtskraft der Baubewilligung gekoppelt sind, die Baubewilligung besondere Rechtskraftbestimmungen enthält, sind für den Zuständigkeitskon- flikt beim vorzeitigen Baubeginn ohne praktische Bedeutung und können nach den dargestellten Grundsätzen gelöst werden. ee) Werden Erschliessungsabgaben in einer separaten Verfü- gung festgesetzt gelten für das Rechtsmittelverfahren die Zuständig- keitsregeln von § 35 BauG (vgl. vorne Erw. c). 7. Der Schätzungskommission und dem Baudepartement ist zu- zustimmen, dass diese Rechtswegspaltung - und die im Ergebnis doppelte Zuständigkeit für einen sofortigen Baubeginn - nicht pro- zessökonomisch ist und auch nicht als besonders bürgerfreundlich bezeichnet werden kann. Sie ist aber in Kauf zu nehmen, wenn mit einer behördlich angeordneten Koppelung die Zahlung Sicher- stellung von Erschliessungsabgaben und -gebühren mit dem Baube- ginn bewirkt werden und der Rechtsschutz nach dem Baugesetz ge- wahrt bleiben soll. Der Rechtschutzanspruch des Bürgers bei Abga-
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ben- und Gebührenverfügungen und beim Beitragsplan ist vom Ge- setz der Schätzungskommission, einer richterlichen Instanz, anver- traut. Sie ist mit umfassender Kognition zur Beurteilung aller Rechts- und Tatfragen in diesem Sachzusammenhang zuständig. Damit fallen auch Vorfragen, Verfahrensfragen, Zwischenentscheide, vorsorgliche Massnahmen und die Anordnungen über die aufschiebende Wirkung in ihre alleinige Zuständigkeit, soweit diese in der Hauptsache reicht. Anderseits sind nach dem Baugesetz alle kommunalen Baubewilli- gungen, die in Anwendung von Vorschriften des Baugesetzes erge- hen und nicht einer besonderen Instanz zugewiesen sind, vorerst einer Rechts- und Ermessenskontrolle im Verwaltungsverfahren un- terstellt. Die Verschiebung der Rechtsmittelkompetenzen und Zustän- digkeiten je nach dem, ob eine Verfügung Anordnungen aus ver- schiedenen Sachgebieten verbindet, die Betroffenen eine Verfü- gung in einzelnen mehreren Punkte aus unterschiedlichen sach- lichen Zuständigkeitsbereichen anfechten, ist mit dem Rechtsschutz- anspruch und dem Interesse an einer einheitlichen Rechtsanwendung nicht vereinbar. Zu erwähnen sind z.B. die Möglichkeiten, dass eine Baueinsprache und die anschliessende Beschwerde eines Einspre- chers statt den Parkplatzersatzabgaben die reale Erstellung beantragt umgekehrt. Die Zuständigkeit einer Rechtsmittelinstanz von Zufälligkeiten vom Willen der Verfahrensbeteiligten und Be- hörden abhängig zu machen, ist mit dem Baugesetz schwer verträg- lich und widerspricht vor allem dem Grundsatz der Rechtssicherheit, dem besonders im Verfahrensrecht ein hoher Stellenwert zukommt. Abschliessend sei erwähnt, dass es auch sachlich Sinn macht, wenn die Schätzungskommission die Entscheide im Sachzusammenhang mit den Erschliessungsabgaben und -gebühren gemäss § 34 BauG fällt, während das Baudepartement über die Parkplatzerstellungs- pflicht inklusive den entsprechenden Ersatzabgaben und den vorzei- tigen Baubeginn entscheidet.
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