Die Beschwerdeführer berufen sich auf Art. 26a des Gesetzes über die vom Volke vorzunehmenden Abstimmungen und Wahlen sowie über die Ausübung der Volksrechte vom 15. März 1904 (Wahlgesetz, WahlG, SHR 160.100). Demnach erfolgt bei kantonalen und kommunalen Abstimmungen und Wahlen von Amtes wegen eine Nachzählung, wenn die Differenz weniger als 0,3 Prozent der abgegebenen Stimmen beträgt. Auf jeden Fall erfolgt eine Nachzählung, wenn die Differenz weniger als sechs Stimmen beträgt (Abs. 1). Im Übrigen ordnet der Regierungsrat bei kantonalen Abstimmungen und Wahlen und der Gemeinderat bei kommunalen Abstimmungen und Wahlen eine Nachzählung an, wenn Anhaltspunkte für Unregelmässigkeiten bestehen (Abs. 2).
Der Regierungsrat und das kantonale Wahlbüro sind der Auffassung, die allgemeine Nachzählbestimmung von Art. 26a Abs. 1 WahlG sei auf die Kantonsratswahl (als Proporzwahl) nicht anwendbar. Nach den Spezialbestimmungen für die Wahl des Kantonsrats sei bei einem knappen Ergebnis - soweit keine Unregelmässigkeiten in Frage stünden - keine Nachzählung vorgesehen.
Der Kantonsrat wird nach dem Verhältniswahlverfahren gewählt (Art. 25 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Schaffhausen vom 17. Juni 2002 [KV, SHR 101.000]). Für das Verfahren galten früher sinngemäss die Vorschriften des Bundesrechts über die Wahl des Nationalrats (Art. 25 Abs. 2 Satz 1 KV in der ursprünglichen Fassung; zuvor Art. 36 Abs. 2 Satz 1 der bis 31. Dezember 2002 geltenden Verfassung des Kantons Schaffhausen vom 24. März 1876) und damit die detaillierte Regelung der Verhältniswahl nach Art. 21 ff. des Bundesgesetzes über die
politischen Rechte vom 17. Dezember 1976 (BPR, SR 161.1). Demnach waren gemäss Art. 43 BRP von jeder Liste nach Massgabe der erreichten Mandate die Kandidaten gewählt, die am meisten Stimmen erhalten hatten (Abs. 1). Bei Stimmengleichheit bestimmte das Los die Reihenfolge (Abs. 3). Das wurde für den Kanton Schaffhausen in den Ausführungsbestimmungen des Regierungsrats zur Kantonsratswahl übernommen (§ 39 Abs. 1 und Abs. 3 der Verordnung über die Wahl des Kantonsrates [ursprünglich: des Grossen Rates] und die Wahl der Einwohnerräte nach dem proportionalen Wahlverfahren vom 13. November 1979 [Proporzwahlverordnung, SHR 161.111] in der ursprünglichen, bis 30. April 2008 geltenden Fassung [ABl 1979, S. 909]).
Sinngemäss anwendbar war aufgrund des Verweises in der Kantonsverfassung insbesondere auch die für die Wahl des Nationalrats massgebende spezifische Bestimmung über die Nachzählung. Demnach hatte das kantonale Wahlbüro (nur) dann selber nachzuzählen oder eine Nachzählung durch das Gemeindewahlbüro anzuordnen, wenn der Verdacht bestand, dass ein Gemeindeergebnis unrichtig sei (Art. 11 der Verordnung über die politischen Rechte vom 24. Mai 1978 [VPR, SR 161.11]). Damit war die Frage, ob und wann es notwendig sei, eine Nachzählung vorzunehmen, nach der hierzu ergangenen bundesgerichtlichen Rechtsprechung abschliessend geregelt; es bestand kein Raum für weitere Regelungen. Gab es im konkreten Fall keine Verdachtsmomente für die Ungenauigkeit des Ergebnisses, die eine Nachzählung als notwendig erscheinen liessen, hatte somit bei Stimmengleichheit nach der entsprechenden Bestimmung direkt das Los zu entscheiden (BGE 138 II 5 E. 4.1 S. 11 f. und die in der amtlichen Sammlung nicht veröffentlichte E. 5 des Urteils 1C_520/2011 vom 23. November 2011 = Pra 2012
Nr. 14).
Die für Abstimmungen zuvor begründete, inzwischen jedoch wieder eingeschränkte Praxis, allein schon ein knappes Resultat als Unregelmässigkeit zu betrachten (vgl. BGE 136 II 132 und BGE 141 II 297), ist nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung bei der Proporzwahl des Nationalrats nicht anwendbar (BGE 138 II 5
E. 4.2 S. 12). Das hatte seinerzeit analog auch für die Wahl des Kantonsrats Schaffhausen zu gelten, war doch die erwähnte bundesrechtliche Regelung als subsidiäres kantonales Verfahrensrecht sinngemäss auch auf die Verhältniswahl des Kantonsrats anwendbar. Ohne konkrete Anzeichen von Unregelmässigkeiten bestand demnach - auch bei einem knappen Resultat - kein Anspruch auf Nachzählung. Dementsprechend hielt schon damals die kantonale Proporzwahlverordnung analog zu Art. 11 VPR fest, dass das Kreiswahlbüro (nur) dann selber nachzähle oder eine Nachzählung durch das Gemeindewahlbüro anordne, wenn der
Verdacht bestehe, dass ein Gemeindeergebnis unrichtig sei (§ 34 der Proporzwahlverordnung).
Etwas anderes lässt sich insbesondere auch nicht aus dem von den Beschwerdeführern erwähnten Entscheid des Obergerichts zu den im Herbst 1984 durchgeführten Grossratswahlen ableiten. Das Gericht wies ausdrücklich darauf hin, dass ein Anspruch auf Nachzählung nicht bereits dann bestehe, wenn ein Wahloder Abstimmungsergebnis knapp ausfalle. Es hielt zusammenfassend fest, dass die Nachzählung anzuordnen sei, wenn konkrete Anhaltspunkte für eine fehlerhafte Auszählung oder ein gesetzwidriges Verhalten der hierfür zuständigen Organe bestünden und nicht ausgeschlossen werden könne, dass diese Unregelmässigkeiten das Ergebnis beeinflusst haben könnten (OGE vom 26. Oktober 1984 i.S. C., E. 2 und 3, Amtsbericht 1984, S. 87 ff.).
Am 1. September 2004 trat die von den Beschwerdeführern angerufene Nachzählbestimmung von Art. 26a WahlG in Kraft. Das geschah im Rahmen der Anpassung verschiedener Rechtserlasse zur Umsetzung der neuen Kantonsverfassung.
Der Regierungsrat hatte in seiner Vorlage dazu ausgeführt: Nachdem in letzter Zeit bei knappen Abstimmungsoder Wahlresultaten Diskussionen über die allfällige Anordnung von Nachzählungen entstanden sind, rechtfertigt es sich, im kantonalen Recht Klarheit zu schaffen. Beträgt die Stimmendifferenz bei einer kantonalen oder kommunalen Abstimmung oder Wahl weniger als 0,3 Prozent der abgegebenen Stimmen, erfolgt von Amtes wegen eine Nachzählung. Bei einer grösseren Stimmendifferenz ordnet der Regierungsrat nur dann eine Nachzählung an, wenn Anhaltspunkte für Unregelmässigkeiten bestehen (Vorlage des Regierungsrats vom 1. Juli 2003 betreffend das Rechtsetzungsprogramm zur Umsetzung der neuen Verfassung [Anpassung von Rechtserlassen; AD 03-74], S. 3). Die kantonsrätliche Spezialkommission fügte als zweites Kriterium für die Knappheit des Ergebnisses noch eine absolute Zahl ein (weniger als sechs Stimmen; Vorlage der Spezialkommission 2003/8 betreffend das Rechtsetzungsprogramm zur Umsetzung der neuen Verfassung [Anpassung von Rechtserlassen] vom 16. Februar 2004 [AD 04-12], S. 3).
Abgesehen von der Frage, wie das knappe Resultat zu definieren sei, das von Amts wegen eine Nachzählung auslöse (vgl. Protokoll der Spezialkommission 2003/8 vom 19. September 2003, S. 8 ff.), wurde die neue Regelung im Gesetzgebungsprozess nicht näher diskutiert. Im Kantonsrat selber gab es keine Wortmeldungen dazu (vgl. Kantonsratsprotokolle vom 29. März 2004, S. 212, und vom
17. Mai 2004, S. 400). Insbesondere gibt es in den Materialien keinen konkreten Hinweis darauf, dass auch die Verhältniswahl des Kantonsrats von Art. 26a Abs. 1
WahlG erfasst sein sollte. Das ist insoweit von Bedeutung, als Art. 25 Abs. 2 KV damals nicht geändert wurde, die Kantonsratswahl also weiterhin sinngemäss nach den Vorschriften des Bundesrechts über die Wahl des Nationalrats durchzuführen war. Ohne konkrete anderslautende kantonale Regelung galt somit nach wie vor die abschliessende Nachzählregelung von Art. 11 VPR (als sinngemäss anwendbares subsidiäres kantonales Recht) bzw. § 34 der Proporzwahlverordnung.
Die Einführung von Art. 26a WahlG änderte somit nichts daran, dass bei der Kantonsratswahl aufgrund der dafür geltenden Spezialregelung nur dann eine Nachzählung vorzunehmen war, wenn Anhaltspunkte für Unregelmässigkeiten dargetan waren.
Am 1. Mai 2008 traten die neuen Bestimmungen über die Kantonsratswahl in Kraft. Dabei ging es darum, trotz der unterschiedlichen Grösse und Sitzzahlen der einzelnen Wahlkreise im Rahmen einer kantonalen Gesamtrechnung zu gewährleisten, dass die Zuteilung der Sitze an die politischen Gruppierungen entsprechend deren Wählerstärke im Kanton erfolge (Einführung des doppeltproportionalen Sitzzuteilungsverfahrens nach dem System doppelter Pukelsheim).
Der Regierungsrat hatte in seiner Vorlage vorgeschlagen, nur Art. 25 Abs. 2 Satz 1 KV zu ändern. Die Ausführungsbestimmungen seien vom Regierungsrat zu erlassen (vgl. Art. 25 Abs. 2 Satz 2 KV in der ursprünglichen, nach Auffassung des Regierungsrats nicht zu ändernden Fassung); dieser werde die Detailregelung in die Proporzwahlverordnung aufnehmen. Gemäss den Erläuterungen, wie dies vorgesehen sei, sollte bei gleicher Stimmenzahl der bzw. die auf der Liste zuerst aufgeführte Kandidat bzw. Kandidatin den von der Liste errungenen Sitz erhalten. Ein Losentscheid war nur für den als unwahrscheinlich betrachteten Fall vorgesehen, dass bei der rechnerischen Oberoder Unterzuteilung der Sitze auf die Listengruppen bzw. Listen gleichwertige Rundungsmöglichkeiten bestünden (vgl. Vorlage des Regierungsrats vom 24. April 2007 betreffend Anpassung des Wahlsystems für den Kantonsrat [AD 07-41], Ziff. 7, S. 17 ff.).
Die kantonsrätliche Spezialkommission erklärte jedoch in ihrer Vorlage: Die grundlegenden Bestimmungen zum Wahlverfahren sollen - im Sinne von Art. 50 der Kantonsverfassung - im Wahlgesetz geregelt werden. In den Art. 2b bis 2f werden die Grundsätze des 'doppelten Pukelsheim' festgehalten (Oberzuteilung, Unterzuteilung, Sitzverteilung innerhalb der Listen). Für die weiteren Details erlässt der Regierungsrat Ausführungsbestimmungen. Sie schlug eine entsprechende Ergänzung des Wahlgesetzes vor (Vorlage der Spezialkommission 2007/5 Anpassung des Wahlsystems für den Kantonsrat vom 6. Juli 2007 [AD 07-78], S. 2
und Anhang 2; vgl. auch Kantonsratsprotokoll vom 3. September 2007, S. 658 f. [Votum des Kommissionspräsidenten]).
Der Kantonsrat folgte der Kommission. Er hielt in der Kantonsverfassung fest, die Zuteilung der Sitze an die politischen Gruppierungen erfolge entsprechend deren Wählerstärke im Kanton (Neufassung von Art. 25 Abs. 2 KV). Die allgemeinen Grundsätze zur Kantonsratswahl, die Oberund Unterzuteilung sowie die Sitzverteilung innerhalb der Listen regelte er in den neu eingefügten Artikeln 2b-2f WahlG. Demnach werden die einer Liste zugewiesenen Sitze nach Massgabe der Kandidatenstimmen auf die kandidierenden Personen verteilt. Bei gleicher Stimmenzahl bestimmt das Los die Reihenfolge (Art. 2e Abs. 1 WahlG). Den Erlass der weiteren Ausführungsbestimmungen übertrug der Kantonsrat dem Regierungsrat (Art. 2f WahlG in der Fassung vom 29. Oktober 2007 [ABl 2008, S. 534]).
Mit den neuen gesetzlichen Spezialbestimmungen über die Kantonsratswahl wird somit die abschliessende Ermittlung der Gewählten grundsätzlich gleich geregelt wie in der früher als subsidiäres kantonales Recht sinngemäss anwendbaren Bestimmung von Art. 43 BPR bzw. der kantonalen Ausführungsbestimmung von § 39 der Proporzwahlverordnung. Diese Ausführungsbestimmung wurde mit dem Inkrafttreten der neuen gesetzlichen Regelung aufgehoben (ABl 2008, S. 537). Die Proporzwahlverordnung als solche - insbesondere auch die Nachzählbestimmung von § 34 - blieb jedoch bestehen. Sie stützte sich neu auf die im Rahmen der Anpassung des Wahlsystems für den Kantonsrat geschaffene Delegationsbestimmung von Art. 2f WahlG (welche per 1. Januar 2015 zu Art. 2g WahlG wurde [ABl 2014, S. 689, 1366]).
Nach Auffassung der Mehrheit des Gerichts ist weder dargetan noch ersichtlich, dass bei der Einführung der neuen Regelung die Meinung gewesen sei, bei knappen Differenzen oder gar Gleichheit der Kandidatenstimmen auf einer Liste sei - abweichend von der früheren Regelung - zunächst eine Nachzählung im Sinn von Art. 26a Abs. 1 WahlG durchzuführen und erst nachher gegebenenfalls per Los zu entscheiden. Insbesondere gab es auch im Kantonsrat keine entsprechenden Voten (vgl. Kantonsratsprotokolle vom 3. September 2007, S. 658 ff., vom 17. September 2007, S. 684 ff., und vom 29. Oktober 2007, S. 832 ff.). Die Art. 11 VPR nachgebildete spezifische Nachzählbestimmung von § 34 der Proporzwahlverordnung wurde - wie erwähnt (oben, E. 4.4) - beim Erlass der Spezialbestimmungen von Art. 2b ff. WahlG nicht geändert. Sie gilt heute noch. Nur die Zuständigkeit, beim Verdacht auf Unrichtigkeit eines Gemeindeergebnisses eine Nachzählung durchzuführen oder anzuordnen, wurde per 1. Januar 2011 neu der Staatskanzlei übertragen (vgl. ABl 2010, S. 1806, 1864 [wonach inskünftig auf die bisher zuständigen Kreiswahlbüros verzichtet werde]).
Bei der Neuregelung war ausdrücklich gewollt, dass der Regierungsrat - soweit das Gesetz nicht selber eine Regelung enthielt - die weiteren Ausführungsbestimmungen erlasse; das wurde in einer spezifischen Delegationsbestimmung auf Gesetzesstufe festgehalten. In dieser Situation ist davon auszugehen, dass die Frage, ob und wann es notwendig sei, eine Nachzählung vorzunehmen, auch in den heutigen Spezialbestimmungen über die Kantonsratswahl (Art. 2e Abs. 1 WahlG und Ausführungsbestimmung von § 34 der Proporzwahlverordnung) im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu den entsprechenden bundesrechtlichen Vorschriften über die Nationalratswahl abschliessend geregelt ist (vgl. oben, E. 4.2) und diese Spezialregelung der allgemeinen Nachzählvorschrift von Art. 26a Abs. 1 WahlG vorgeht. Dem Regierungsrat ist daher keine Rechtsverletzung vorzuwerfen (vgl. Art. 82ter Abs. 5 WahlG i.V.m. Art. 36 Abs. 1 des Gesetzes über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen vom 20. September 1971 [Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRG, SHR 172.200]), wenn er die einschlägigen Bestimmungen in diesem Sinn ausgelegt hat. Es wäre allerdings wünschenswert, wenn der Gesetzgeber die nur auf dem Weg der Auslegung feststellbare Tragweite von Art. 26a WahlG bei Gelegenheit klarstellen würde.
Demnach ist nach Auffassung der Gerichtsmehrheit auch nach heutiger Rechtslage bei einem knappen Ergebnis innerhalb einer Liste vor einem allfälligen Losentscheid nur dann eine Nachzählung durchzuführen, wenn konkrete Anhaltspunkte für Unregelmässigkeiten bestehen, die sich auf das Resultat der Auszählung auswirken könnten. Das gilt ungeachtet dessen, dass für die Ermittlung der Kandidatenstimmen innerhalb einer Liste das Mehrheitsprinzip gilt (vgl. Anina Weber, Schweizerisches Wahlrecht und die Garantie der politischen Rechte, Diss. Zürich 2016, S. 117, Fn. 947). Eine Pattsituation als solche (Stimmengleichheit) stellt noch keine Unregelmässigkeit dar; sie begründet für sich gesehen noch keinen Verdacht auf Unrichtigkeit des Ergebnisses im Sinn von § 34 der Proporzwahlverordnung. Auch insoweit ist auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung zu den einschlägigen bundesrechtlichen Vorschriften, insbesondere zu Art. 11 VPR zu verweisen. Dabei ist zu beachten, dass diese Verordnungsbestimmung vom Bundesgericht nicht als gesetzoder gar verfassungswidrig betrachtet wurde (vgl. BGE 138 II 5 und dazu oben, E. 4.2). Daher besteht nach Auffassung der Mehrheit des Obergerichts angesichts der geschilderten historischen Entwicklung auch kein Grund, die gleichlautende Bestimmung von § 34 der Proporzwahlverordnung als gesetzwidrig zu betrachten.
Damit besteht allein aufgrund der festgestellten Stimmengleichheit kein Anspruch der Beschwerdeführer auf Nachzählung.
Eine Minderheit des Gerichts ist der Auffassung, § 34 der Proporzwahlverordnung erweise sich nach dem Wegfall der Verweisung auf das Recht der Nationalratswahlen (als sinngemäss anwendbares kantonales Recht) in der Kantonsverfassung als gesetzwidrig. Die Bindung an die Nachzählregel von Art. 11 VPR sei mit der neuen Regelung entfallen. Die Frage der Nachzählung werde nun allein durch eigenständiges kantonales Recht geregelt.
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