2010 BeschwerdengegenVerfügungenderKantonspol... 371
III. Beschwerden gegen Verfügungen der
Kantonspolizei (Hooligan-Konkordat)
78 Anordnung eines Rayonverbots; Anforderungen an die Bestimmtheit des Rayonverbots; Begründungspflicht; Unterschriftsregelung. Ein ausgesprochenes Rayonverbot muss sowohl hinsichtlich der Gel- tungsdauer als auch des örtlichen und inhaltlichen Geltungsbereichs hin- reichend genau festgelegt werden (E. II./2.). Zulässigkeit der Verwendung vorformulierter Textbausteine in Rayonver- boten; Verletzung der Begründungspflicht wegen ungenügender Bestim- mung des rechtserheblichen Sachverhalts und der angewendeten Konkor- datsbestimmungen (E. II./3.). Für den Nachweis der Beteiligung an Gewalttätigkeiten sind polizeiliche Aussagen schriftlich festzuhalten und zu unterzeichnen (E. II./4.1.); un- klare Regelung der Ermächtigung zur Unterzeichnung von Rayonverbo- ten (E. II./4.2.).
Entscheid des Präsidenten des Rekursgerichts im Ausländerrecht vom
14. Oktober 2010 in Sachen M.S. betreffend Anordnung eines Rayonverbots (1-PO.2010.1).
Aus den Erwägungen
II. 1. Die Kantonspolizei verfügte gegenüber dem Beschwerde-
führer ein Rayonverbot gestützt auf Art. 4 und 5 des Konkordats
[über Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltun-
gen (Konkordat, SAR 533.100) vom 15. November 2007].
[...]
2. [...]
Vorab ist mit Blick auf Art. 5 Abs. 1 des Konkordats zu klären,
ob durch das ausgesprochene Rayonverbot sowohl die Geltungsdauer
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als auch der örtliche und inhaltliche Geltungsbereich des Verbots
hinreichend festgelegt wurde.
2.1. Das Rayonverbot wurde für die Dauer vom 13. März 2010
bis zum 13. März 2011 ausgesprochen. Diesbezüglich ist die Verfü-
gung klar. Das Verbot gilt jedoch während dieser Zeit nicht dauernd,
sondern gemäss Verfügung nur "jeweils 2 Stunden vor Beginn und
bis 3 Stunden nach Ende eines Meisterschafts-, Schweizercupoder
eines Freundschaftsspiels des Verein FC Aarau". Zwar ist diese Zeit-
angabe mit gewissen Unwägbarkeiten behaftet. Insbesondere in Be-
zug auf das Spielende kann es zu erheblichen Verzögerungen kom-
men. Trotzdem ist die Verfügung diesbezüglich nicht zu beanstanden,
da mit "Ende" wohl das geplante Spielende und nicht das effektive
Ende des Spiels gemeint ist, zumal für einen Betroffenen nur bei
dieser Auslegung genügend klar ist, wann er den verbotenen Rayon
wieder betreten darf. Die Geltungsdauer wurde damit hinreichend
präzis festgelegt.
2.2. Bezüglich des betroffenen Rayons wurde der Verfügung so-
wohl ein Plan als auch eine Liste mit Strassen bzw. geografischen
Ortsbezeichnungen beigelegt, aus welchen unmissverständlich her-
vorgeht, welches Gebiet durch den Beschwerdeführer nicht betreten
werden darf. Der örtliche Geltungsbereich wurde damit exakt be-
stimmt.
2.3. Zu prüfen bleibt, ob die Verfügung bezüglich der vom Ver-
bot umfassten Spiele inhaltlich genügend klar umschrieben wurde.
Gemäss Verfügung bezieht sich das Rayonverbot auf Meisterschafts-,
Schweizercupoder Freundschaftsspiele des FC Aarau und lässt da-
mit verschiedene Fragen offen. Unklar ist zunächst, ob sich das Ver-
bot einzig auf die erste Herren-Mannschaft der FC Aarau AG bezieht
oder auch andere Mannschaften der FC Aarau AG gar des Ver-
eins FC Aarau 1902 umfasst. Sodann schränkt die Verfügung das
Rayonverbot nicht auf Heimspiele ein und ist damit auch diesbezüg-
lich ungenau.
Es deutet zwar einiges darauf hin, dass das gegen den Be-
schwerdeführer ausgesprochene Rayonverbot so gemeint war, dass
davon lediglich die Heimspiele der ersten Herren-Mannschaft des FC
Aarau erfasst werden sollten. Dafür spricht zum einen, dass ein Ver-
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bot für den Rayon Aarau bei Auswärtsspielen des FC Aarau kaum
Sinn macht, da diesfalls im fraglichen Gebiet keine ernsthafte Gefahr
gewalttätiger Ausschreitungen bestehen dürfte. Andererseits wäre ein
Rayonverbot, welches nicht auf Spiele einer allenfalls mehrerer
bestimmter Mannschaften beschränkt ist, offensichtlich unverhältnis-
mässig, weshalb nicht leichthin anzunehmen ist, die verfügende Be-
hörde habe das Verbot auf sämtliche Mannschaften des "Vereins FC
Aarau" beziehen wollen. Diese Anhaltspunkte für eine restriktive
Auslegung der angeordneten Massnahme ändern indessen nichts
daran, dass für den Betroffenen in casu nicht zweifelsfrei ersichtlich
ist, unter welchen Umständen bzw. in welchem Umfang das ihm auf-
erlegte Verbot effektiv gilt.
2.4. Nach dem Gesagten ist der inhaltliche Geltungsbereich des
angefochtenen Rayonverbots nicht genügend bestimmt. Diesbezüg-
lich muss jedoch für den Verfügungsadressaten Klarheit herrschen.
Immerhin wird ihm bei Zuwiderhandlung eine Busse gestützt auf
Art. 292 des Schweizerischen Strafgesetzbuches (StGB, SR 311.0)
vom 21. Dezember 1937 angedroht. Es obliegt der verfügenden Be-
hörde, für eine unmissverständliche Formulierung besorgt zu sein,
und es ist nicht die Aufgabe der Beschwerdeinstanz, die Verfügung
zu präzisieren. Bereits deshalb ist das Rayonverbot aufzuheben.
3. Weiter ist zu prüfen, ob die Begründung des Rayonverbots
den gesetzlichen Anforderungen entspricht.
3.1. Der Anspruch auf rechtliches Gehör, wie ihn Lehre und
Rechtsprechung aus Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der
Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV) vom 18. April 1999 ablei-
ten und wie er sich für das kantonale Verwaltungsverfahren nament-
lich aus den §§ 21, 22 und 26 [des Gesetzes über die Verwaltungs-
rechtspflege (VRPG, SAR 271.200) vom 4. Dezember 2007] ergibt,
umfasst eine Anzahl verschiedener Verfahrensgarantien. Zum An-
spruch auf rechtliches Gehör zählt auch das Recht auf Begründung
des Entscheids (vgl. § 26 Abs. 2 VRPG).
Zwar kann die schriftliche Eröffnung auf die Zustellung des
Dispositivs beschränkt werden mit dem Hinweis, dass der Entscheid
rechtskräftig wird, wenn innert 10 Tagen keine Partei eine schriftlich
begründete Ausfertigung verlangt. Verzichten die Parteien auf eine
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vollständige Ausfertigung, ist eine kurze Begründung in die Akten
aufzunehmen (§ 26 Abs. 3 VRPG). Nachdem im vorliegenden Fall
die Verfügung nicht auf die Eröffnung des Dispositivs beschränkt
wurde, steht die Anwendung der zitierten Norm hier nicht zur Dis-
kussion.
Die Pflicht zur Begründung einer Verfügung soll verhindern,
dass sich die Behörde von unsachlichen Motiven leiten lässt, und
dem Betroffenen ermöglichen, die Verfügung gegebenenfalls sachge-
recht anzufechten. Dies ist nur möglich, wenn sowohl er wie auch
die Rechtsmittelinstanz sich über die Tragweite des Entscheids ein
Bild machen können. In diesem Sinn müssen wenigstens kurz die
Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten
lassen und auf welche sich ihr Entscheid stützt. Dies bedeutet indes-
sen nicht, dass sie sich ausdrücklich mit jeder tatbeständlichen Be-
hauptung und jedem rechtlichen Einwand auseinandersetzen muss.
Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Ge-
sichtspunkte beschränken (BGE 133 I 270, E. 3.1, mit Hinweisen).
Die erforderliche Begründungsdichte richtet sich nach der Komplexi-
tät des Sachverhalts und den sich ergebenden Rechtsfragen, aber
auch nach der Intensität des durch die Verfügung erfolgenden rechtli-
chen Eingriffs. Handelt es sich um Massenverfügungen, so können
die Anforderungen an die Begründung aus Gründen der Praktikabili-
tät und Speditivität herabgesetzt werden, beispielsweise durch die
Verwendung von Mustertexten Textbausteinen. Den Umständen
des Einzelfalls muss dabei aber noch genügend Rechnung getragen
werden können (vgl. Bernhard Waldmann/Jürg Bickel, in: Bernhard
Waldmann/Philippe Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar zum
Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], Zürich 2009,
Art. 29 N 103). In formeller Hinsicht muss die Entscheidbegründung
eine Darstellung des rechtserheblichen Sachverhalts enthalten und
die herangezogenen Rechtsnormen sowie die juristischen Überle-
gungen (Subsumtion) nennen (Lorenz Kneubühler, Die Begrün-
dungspflicht, Bern/Stuttgart/Wien 1998, S. 26).
Rayonverbote fussen meist auf einem nicht sehr komplexen
Sachverhalt und es stellen sich in der Regel auch keine schwierigeren
Rechtsfragen. Zudem sind die Verbote zeitlich und räumlich be-
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schränkt, weshalb die Eingriffsintensität besondere Konstellationen
vorbehalten regelmässig nicht sehr hoch ist.
Auch wenn unter diesen Umständen an die Begründungsdichte
keine allzu hohen Anforderungen zu stellen sind, erweist sich die
Begründung des angefochtenen Rayonverbots vom 20. April 2010 -
wie nachfolgend aufzuzeigen ist als offensichtlich ungenügend.
3.2. Das Rayonverbot wurde von der Kantonspolizei wie folgt
begründet:
"Genannte Person hat sich an der Sportveranstaltung vom 13.3.2010 FC Aarau - FC Zürich an Gewalttätigkeiten gemäss Artikel 2 Konkordat über Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen beteiligt." Zwar ist nicht zu beanstanden, wenn in Rayonverboten vorfor-
mulierte Textbausteine verwendet werden. Dabei ist jedoch sicher zu
stellen, dass der rechtserhebliche Sachverhalt sowie die angewende-
ten Konkordatsbestimmungen hinreichend konkretisiert werden.
Die verwendete Formulierung "an der Sportveranstaltung vom
13.3.2010 FC Aarau - FC Zürich" ist nichtssagend und bei genauer
Betrachtung missverständlich. Ohne Kenntnis der polizeilichen Ak-
ten erweckt die Begründung beim Leser den Eindruck, dass sich die
Handlungen, die dem Beschwerdeführer seitens der Kantonspolizei
zur Last gelegt werden, während des Spiels des FC Aarau gegen den
FC Zürich im Stadion zugetragen haben. Dies ist jedoch offenbar
nicht der Fall. Um den Anforderungen an die Begründungspflicht zu
genügen, hätte die Verfügung bezüglich der vorgeworfenen Hand-
lungen neben dem Sportanlass auch konkrete Angaben zu Ort (z.B.
Bahnhof Aarau, Unterführung West) und Zeit (z.B. 20.15 Uhr) ent-
halten müssen. Zudem wäre festzuhalten gewesen, welche konkreten
Handlungen dem Beschwerdeführer vorgeworfen werden (z.B. Tät-
lichkeiten gegen einen Fan des FC Aarau, Zerstörung der Glas-
scheibe eines Getränkeautomaten, Werfen von Pflastersteinen gegen
Polizeibeamte).
Als zu ungenau erweist sich die Begründung des Rayonverbots
auch hinsichtlich der angerufenen Konkordatsbestimmung. In Art. 2
Abs. 1 lit. a-h und Abs. 2 des Konkordats sind eine Vielzahl unter-
schiedlicher Straftaten sowie weitere, die öffentliche Sicherheit ge-
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fährdende Verhaltensweisen aufgezählt, die als gewalttätiges Verhal-
ten bzw. Gewalttätigkeit im Sinne des Konkordats qualifiziert wer-
den. Aus dem angefochtenen Rayonverbot geht indessen nicht her-
vor, welche bzw. welches dieser Delikte bzw. dieser Verhaltenswei-
sen dem Beschwerdeführer zur Last gelegt werden. Um ihrer Be-
gründungspflicht nachzukommen, wäre die Kantonspolizei daher
verpflichtet gewesen, den offenbar primär zur Diskussion stehenden
Vorwurf des Landfriedensbruchs nach Art. 260 StGB (vgl. Art. 2
Abs. 1 lit. g des Konkordats) konkret zu benennen.
3.3. Nach dem Gesagten steht fest, dass die Begründung des
Rayonverbots hinsichtlich der Sachverhaltsdarstellung und der Sub-
sumtion nicht den Anforderungen entspricht, die an eine derartige
Verfügung zu stellen sind. Auch aus diesem Grund ist die Verfügung
aufzuheben.
4. Der Vollständigkeit halber ist noch auf Folgendes hinzuwei-
sen:
4.1. Gemäss Art. 5 Abs. 3 des Konkordats ist für den Nachweis
der Beteiligung an Gewalttätigkeiten Art. 3 des Konkordats zu
beachten. [...]
Im vorliegenden Fall ist der Verfügung nicht zu entnehmen, wie
der Nachweis der Gewalttätigkeit erbracht wurde. Nachdem den
Akten kein Gerichtsurteil und auch keine Meldung einer auslän-
dischen Behörde beiliegt, stehen nur die polizeiliche Anzeige gemäss
Abs. 1 lit. a des Konkordats sowie Abs. 1 lit. b c der zitierten
Bestimmung zur Diskussion.
Zwar enthalten die Akten ein Stadionverbot des FC Aarau. Die-
ses wurde jedoch wegen des hier zur Diskussion stehenden Vorfalls
aufgrund eines Antrags der Kantonspolizei erlassen und stellt damit
keinen eigenständigen Nachweis für ein gewalttätiges Verhalten dar,
welcher als Grundlage für ein Rayonverbot genügen könnte.
Zum Nachweis der Beteiligung an Gewalttätigkeiten gestützt
auf Art. 3 Abs. 1 lit. b des Konkordats ist festzuhalten, dass ein sol-
cher gemäss Art. 3 Abs. 2 des Konkordats nur dann als erbracht gilt,
wenn die Aussagen schriftlich festgehalten und unterzeichnet wur-
den. Die dem Gericht eingereichten Protokolle der polizeilichen Ein-
vernahmen des Beschwerdeführers sowie seines Bruders und seines
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Cousins sowie die Polizeirapporte der involvierten Polizeibeamten
tragen allesamt keine Unterschrift. Zwar existieren diese Unterlagen
wahrscheinlich auch in unterzeichneter Form und könnten durch die
Kantonspolizei noch beigebracht werden. Auf eine nachträgliche
Einforderung kann jedoch - nachdem die Verfügung wie gesehen oh-
nehin aufzuheben ist verzichtet werden. Künftig ist aber darauf zu
achten, dass die entsprechenden Unterlagen vor Erlass der Verfügung
erstellt werden und den Verfügungsadressaten im Rahmen des
rechtlichen Gehörs Gelegenheit zu einer Stellungnahme eingeräumt
wird.
Gleiches gilt für die den Akten beiliegende, ebenfalls nicht un-
terzeichnete polizeiliche Anzeige gegen den Beschwerdeführer we-
gen Landfriedensbruchs, welche gemäss Schlussverfügung am
18. April 2010 an das Bezirksamt Aarau überwiesen wurde.
4.2. Weiter ist fraglich, wer zur Unterzeichnung von Rayonver-
boten ermächtigt ist. § 3 Abs. 1 lit. k [des Gesetzes über die Gewähr-
leistung der öffentlichen Sicherheit (Polizeigesetz, PolG;
SAR 531.200) vom 6. Dezember 2005] überträgt die Kompetenz zur
Anordnung von Rayonverboten direkt der Kantonspolizei. Damit
steht lediglich fest, welche Organisationseinheit für den Erlass von
Rayonverboten im Sinne des Konkordats zuständig ist, nicht aber,
welche Personen innerhalb des Polizeikorps berechtigt sind,
Rayonverbote zu unterzeichnen. Keine Klärung brachte die diesbe-
züglich von der Kantonspolizei eingereichte Stellungnahme vom
21. Juni 2010.
Gemäss § 20 des Organisationsgesetzes (OrgG, SAR 153.100)
vom 26. März 1985 regelt der Regierungsrat die Unterzeichnungsbe-
fugnis und die Staatskanzlei führt darüber ein öffentliches Register.
Bezüglich der Unterzeichungsberechtigung hält § 31 OrgG sodann
fest, dass der Departementsvorsteher der Generalsekretär die
Verfügungen und Entscheide des Departements unterzeichnet
(Abs. 1), wobei die Departemente weitere Personen für deren Aufga-
benkreis zur Unterzeichnung ermächtigen können (Abs. 2). Zudem
handeln gemäss § 32 Abs. 2 OrgG Ämter und unselbständige Staats-
anstalten in dem ihnen übertragenen Bereich in eigenem Namen, je-
doch unter Aufsicht des Departements.
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Inwiefern § 32 Abs. 2 OrgG eine Kompetenz zur Regelung der
Unterschrift im eigenen Amt enthält und ob der Polizeikommandant
eine entsprechende Unterschriftsregelung erlassen hat, ist vorliegend
nicht relevant, da die Kantonspolizei eine Abteilung des Departe-
ments Volkswirtschaft und Inneres (DVI) ist und nicht ein Amt im
Sinne von § 32 Abs. 2 OrgG (vgl. § 14 der Verordnung über den
Dienst des Polizeikorps [Dienstreglement, SAR 531.111] vom
11. Oktober 1976 sowie telefonische Erklärung des Generalsekretärs
des DVI vom 30. September 2010).
Mit Blick auf die Unterzeichnung des Rayonverbots gilt damit
Folgendes: Sofern der Regierungsrat im Rahmen seiner Verord-
nungskompetenz keine Regelung erlassen hat, aus der allgemeinver-
bindlich hervorgeht, dass die das Rayonverbot unterzeichnende, dem
Polizeikorps angehörende Person zur Unterschrift ermächtigt war,
wird darzulegen sein, dass die Unterschriftsermächtigung durch das
Departement im Rahmen von § 31 Abs. 2 OrgG erteilt wurde.
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