2009 Direktzahlungen 333
I. Direktzahlungen
74 Voraussetzungen für die Ausrichtung von Direktzahlungen - Trotz der Zuweisung zur Reservatszone gemäss HSD liegt eine "für den Pflanzenbau genutzte Fläche" im Sinne von Art. 14 LBV vor (Erw. II/3). - Es fehlt ein Nachweis dafür, dass im massgebenden Zeitraum ein zu beachtendes Vertragsverhältnis zwischen der Gemeinde X. und dem Beschwerdeführer hinsichtlich der Nutzung der betroffenen Flächen bestanden hat. Insbesondere ist kein Unterschied in der Bewirtschaf- tung erkennbar im Vergleich zu anderen gemeindeeigenen Flächen, die im Auftrag des BVU gemäht wurden (Erw. II/4). - Die Voraussetzungen, um ausnahmsweise trotz fehlendem zivilrecht- lichem Nutzungsanspruch einen Anspruch auf Direktzahlungen zu bejahen, sind vorliegend nicht erfüllt (Erw. II/5). - Da der Beschwerdeführer die Vorinstanz absichtlich dazu veran- lasste, die unrechtmässigen Direktzahlungen auszurichten, können entgegen der sogenannten Kürzungs-Richtlinie die Zahlungen von mehr als drei Jahren zurückgefordert werden (Erw. II/7). - Eine Verjährung gemäss SuG ist nicht eingetreten (Erw. II/8).
Aus dem Entscheid der Landwirtschaftlichen Rekurskommission vom 28. Oktober 2009 in Sachen S. gegen Departement Finanzen und Ressourcen,
Abteilung Landwirtschaft (5-BE.2009.1).
Eine gegen diesen Entscheid eingereichte Beschwerde ist zur Zeit noch
beim Bundesgericht hängig.
2009 LandwirtschaftlicheRekurskommission 334
Aus den Erwägungen
II.
2.
Direktzahlungen erhalten Bewirtschafterinnen und Bewirtschaf-
ter, die einen Betrieb führen und ihren zivilrechtlichen Wohnsitz in
der Schweiz haben (Art. 2 Abs. 1 DZV). Zu Direktzahlungen
berechtigt grundsätzlich die landwirtschaftliche Nutzfläche (Art. 4
Abs. 1 DZV). Gemäss Art. 14 LBV gilt als landwirtschaftliche Nutz-
fläche die einem Betrieb zugeordnete, für den Pflanzenbau genutzte
Fläche ohne die Sömmerungsfläche, die dem Bewirtschafter ganzjäh-
rig zur Verfügung steht.
Unbestritten ist, dass der Beschwerdeführer seinen Wohnsitz im
Kanton Aargau hat und einen Betrieb auf eigene Rechnung und Ge-
fahr führt. Hingegen ist abzuklären, ob die umstrittenen Grundstücke
eine "für den Pflanzenbau genutzte Fläche" darstellen (vgl. Erw. II/3)
und gegebenenfalls ob sie dem Beschwerdeführer im massgebenden
Zeitraum ganzjährig zur Verfügung standen (Erw. II/4 und 5).
3.
3.1.
§ 4 HSD lautet wie folgt:
"Reservatszone
1Die Reservatszone dient der Erhaltung und Förderung der ein-
heimischen Pflanzen und Tiere, vor allem der gefährdeten Arten.
2Jeder Eingriff ist untersagt. Ausgenommen sind Pflegemassnah-
men nach Absatz 3, die Benützung der markierten Fusswege und
die Ausübung der ehehaften Freianglerrechte in den Gemeinden
Boniswil und Seengen.
3Das Baudepartement sorgt in Zusammenarbeit mit den Gemein-
den und interessierten Organisationen für die erforderlichen Pfle-
gemassnahmen und für die Markierung der Fusswege. Für die
Bewirtschaftung der Streueflächen in den Reservatszonen können
nach den Vorschriften des Dekrets über den Naturund Land-
2009 Direktzahlungen 335
schaftsschutz vom 26. Februar 1985 Beiträge ausgerichtet wer-
den."
3.2.
Gemäss Art. 14 Abs. 1 lit. c LBV gehört zur landwirtschaftli-
chen Nutzfläche unter anderem die Streuefläche. Ausgenommen von
dieser Regelung sind gemäss Art. 14 Abs. 2 LBV Streueflächen, die
innerhalb des Sömmerungsgebietes liegen zu Sömmerungs-
oder Gemeinschaftsweidebetrieben gehören; beide Voraussetzungen
sind vorliegend nicht erfüllt. Als Streueflächen werden extensiv ge-
nutzte Flächen an Nassund Feuchtstandorten bezeichnet, die alle
ein bis drei Jahre geschnitten werden und deren Ertrag nur aus-
nahmsweise als Futter auf dem Betrieb verwendet wird (Art. 21
LBV).
Nicht als landwirtschaftliche Nutzfläche gelten unter anderem
Flächen, deren Hauptzweckbestimmung nicht die landwirtschaftliche
Nutzung ist (Art. 16 Abs. 1 lit. a LBV), das heisst wenn diese stark
eingeschränkt ist (Art. 16 Abs. 2 lit. a LBV), der wirtschaftliche Er-
trag aus der landwirtschaftlichen Nutzung kleiner ist als jener aus der
nichtlandwirtschaftlichen Nutzung (Art. 16 Abs. 2 lit. b LBV) oder
der Pflegecharakter überwiegt (Art. 16 Abs. 2 lit. c LBV).
3.3.
Damit für Streueflächen Direktzahlungen ausbezahlt werden,
sind besondere Vorschriften und Auflagen zu erfüllen: Es dürfen
keine Dünger und Pflanzenschutzmittel ausgebracht werden (Art. 47
Abs. 1 DZV), die Flächen dürfen nicht vor dem 1. September ge-
schnitten werden (Art. 47 Abs. 2 DZV) und für die Flächen, für die
eine schriftliche Nutzungsoder Schutzvereinbarung mit der kanto-
nalen Fachstelle für Naturschutz besteht, gelten die darin festgeleg-
ten Nutzungszeitpunkte (Art. 47 Abs. 3 DZV).
Im Vergleich zu den zitierten Bestimmungen enthält § 4 HSD
keine nennenswerte zusätzliche Einschränkung der landwirtschaftli-
chen Nutzung; Art. 16 Abs. 1 lit. a c DZV sind nicht erfüllt. Insge-
samt ergibt sich daher, dass trotz der Zuweisung zur Reservatszone
gemäss Hallwilerseeschutzdekret die umstrittenen Grundstücke als
"für den Pflanzenbau genutzte Fläche" im Sinne von Art. 14 LBV zu
behandeln sind.
2009 LandwirtschaftlicheRekurskommission 336
4.
4.1.
4.1.1.
Die betroffenen Grundstücke stehen im Eigentum der Ge-
meinde X. Der Beschwerdeführer lässt ausführen, die Parzellen seien
ursprünglich verpachtet worden. Da sich aber keine zahlenden
Pächter mehr hätten finden lassen, sei ihm 1982 angeboten worden,
"die Streueflächen unentgeltlich zu nutzen." Seither würden die
Grundstücke durch ihn bewirtschaftet. Es liege eine mündliche Ver-
einbarung vor, welche als Gebrauchsleihe im Sinne von Art. 305 ff.
OR zu qualifizieren sei.
4.1.2.
Der Beschwerdeführer leitet aus dem behaupteten Vertragsver-
hältnis mit der Gemeinde X. Rechte ab. Folglich trägt er die mate-
rielle Beweislast für das Vorliegen einer entsprechenden Vereinba-
rung; kann sie nicht nachgewiesen werden, ist zu seinen Ungunsten
vom Fehlen einer vertraglichen Abrede auszugehen (vgl. Art. 8 ZGB;
Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Ver-
waltungsrecht, 5. Auflage, Zürich 2006, Rz. 1623 mit Hinweisen).
4.1.3.
Es ist unbestritten, dass keinerlei schriftliche Beweismittel exis-
tieren, welche das behauptete Vertragsverhältnis zwischen der Ge-
meinde X. und dem Beschwerdeführer belegen würden. Anlässlich
der Verhandlung vor der Landwirtschaftlichen Rekurskommission
erklärte der als Zeuge befragte Gemeindeschreiber, es seien nie
"formelle Verträge" zwischen der Gemeinde und den Landwirten im
"Ried" abgeschlossen worden. Die Gemeinde habe das Land immer
nur von Jahr zu Jahr vergeben. Die Gemeinde sei froh gewesen, als
der Kanton die Verantwortung für Pflege und Unterhalt übernommen
habe. Nachdem das Hallwilerseeschutzdekret in Kraft getreten sei,
habe die Gemeinde gar nichts mehr gemacht.
4.1.4.
Für die Landwirtschaftliche Rekurskommission besteht kein
Anlass, die obigen Aussagen in Zweifel zu ziehen, zumal ihnen an-
lässlich der Verhandlung in keiner Art und Weise widersprochen
wurde. Entsprechend kann auf die Anhörung des eventualiter als
2009 Direktzahlungen 337
Zeugen angerufenen ehemaligen Gemeindeammanns verzichtet
werden. Dies gilt umso mehr, als er im vorliegend massgebenden
Zeitraum (1998 - 2006) gar nicht mehr im Amt war.
4.2.
4.2.1.
Der Beschwerdeführer differenziert zwischen den Flächen, die
er "selbständig bewirtschaftete", den Flächen, auf denen er "Mähar-
beiten im Auftrag der Gemeinde X. und später im Auftrag der BVU"
erledigte, und den "restlichen Flächen im Ried", die "im Auf-
tragsverhältnis von verschiedenen Personen geschnitten" wurden.
4.2.2.
Ab circa 1986 übernahm der Kanton die Verantwortung für die
Pflege und den Unterhalt im "Ried". Aufgrund der Akten sowie auf-
grund der Aussagen anlässlich der Verhandlung vor der Landwirt-
schaftlichen Rekurskommission ist erstellt, dass ab diesem Zeitpunkt
der zuständige Vertreter der Abteilung Landschaft und Gewässer den
Beschwerdeführer alljährlich benachrichtigte, ab welchem Zeitpunkt
er welche Flächen mähen durfte. Die Brachen, das heisst die nicht zu
mähenden Flächen, wurden zusätzlich mit Pflöcken abgesteckt. Zur
Festsetzung der Pflegebeiträge wurde Ende Jahr jeweils ausge-
messen, wie gross die gemähte Fläche war.
Ab 1986 galt somit für sämtliche gemeindeeigenen Flächen im
"Ried" dasselbe Regime: Die Abteilung Landschaft und Gewässer
definierte, wann welche Flächen gemäht werden mussten, und die
betroffenen Landwirte wurden pro gemähte Flächeneinheit entschä-
digt. Dies gilt gänzlich unabhängig davon, ob der Beschwerdeführer
die Pflege bereits vor 1986 erst später übernommen hatte bzw.
ob die Flächen vom Beschwerdeführer von Dritten gepflegt
wurden.
Die vom Beschwerdeführer gemachte Differenzierung zwischen
den von ihm "bewirtschafteten" und den (durch ihn durch
Dritte) im Auftrag der Abteilung Landschaft und Gewässer gepfleg-
ten Flächen entbehrt dementsprechend jeglicher Grundlage. Be-
zeichnenderweise vermag er in keiner Art und Weise darzutun, worin
die inhaltlichen Differenzen zwischen der angeblichen "Bewirt-
schaftung" und der blossen Pflege bestanden hätten. Unterschiede
2009 LandwirtschaftlicheRekurskommission 338
sind umso weniger erkennbar, als gemäss § 4 HSD die Nutzung in-
nerhalb der Reservatszone ohnehin stark eingeschränkt ist.
4.2.3.
Der Beschwerdeführer lässt einwenden, er habe "stets das wirt-
schaftliche Risiko für die fraglichen Streueflächen und deren Bewirt-
schaftung" getragen, insbesondere "hinsichtlich der von ihm bei der
Bewirtschaftung benutzten Maschinen und der bei der Bewirt-
schaftung verursachten Schäden an seinen Fahrzeugen". Diese Ar-
gumentation ist nicht stichhaltig, im Gegenteil: Sowohl der Beauf-
tragte beim Auftrag als auch der Unternehmer beim Werkvertrag tra-
gen ein entsprechendes Risiko. Beim Auftrag gehören die Auslagen
für Maschinen zu den Generalunkosten, welche der Beauftragte zu
tragen hat und die über das Entgelt zu entschädigen sind (Rolf H.
Weber in: Basler Kommentar zum Obligationenrecht I, Art. 1 - 529
OR, 4. Auflage, Basel 2007, Art. 402 N 5); für den Werkvertrag re-
gelt Art. 364 Abs. 3 OR ausdrücklich, dass in Ermangelung ander-
weitiger Verabredung Übung der Unternehmer "für die zur Aus-
führung des Werkes nötigen Hilfsmittel, Werkzeuge und Gerät-
schaften auf seine Kosten zu sorgen" hat. Es ist nicht erkennbar und
wird vom Beschwerdeführer in keiner Art und Weise dargetan, in-
wiefern er im Vergleich zu den anderen Landwirten, welche (gestützt
auf einen Auftrag Werkvertrag mit der Abteilung Landschaft
und Gewässer) auf den gemeindeeigenen Flächen im "Ried" Pflege-
arbeiten ausführten, ein erhöhtes Risiko getragen hätte. Folgerichtig
lässt sich nach Massgabe des Risikos auch nicht auf unterschiedliche
Nutzungsbefugnisse schliessen.
Ebenso unbehelflich ist der Einwand des Beschwerdeführers, er
sei in einem Plan der Abteilung Landschaft und Gewässer als "Be-
wirtschafter" bezeichnet worden. Anlässlich der Verhandlung wurde
glaubhaft dargelegt, dass der Begriff "Bewirtschafter" nicht streng im
Sinne von Art. 2 LBV verwendet wurde. Dies erscheint umso nahe-
liegender, als die Abteilung Landschaft und Gewässer, welche den
Plan ausfüllte, selber gar nicht mit der Anwendung dieser Verord-
nung betraut ist.
2009 Direktzahlungen 339
4.2.4.
Somit ergibt sich auch aufgrund der konkreten Nutzung keiner-
lei Hinweis darauf, dass in Bezug auf die betroffenen Flächen im
vorliegend relevanten Zeitraum eine spezielle Vereinbarung zwi-
schen der Gemeinde X. und dem Beschwerdeführer vorgelegen hätte.
Es erübrigt sich, in diesem Zusammenhang weitere Zeugen anzuhö-
ren: Nachdem der Beschwerdeführer nicht einmal selber darzulegen
vermag, wodurch sich seine angeblich "selbständige Bewirtschaf-
tung" von der übrigen, durch die Abteilung Landschaft und Gewässer
definierte landwirtschaftlichen Nutzung im "Ried" unterschied, kann
diesbezüglich von Dritten erst recht keine relevante Aussage erwartet
werden.
(...)
4.3.
Insgesamt lässt sich festhalten, dass spätestens ab der Über-
nahme der Pflegeverantwortung durch den Kanton und insbesondere
während des vorliegend relevanten Zeitraums (1998 - 2006) kein in
concreto zu beachtendes Vertragsverhältnis zwischen der Gemeinde
X. und dem Beschwerdeführer bestand. Ein Beweis für die gegentei-
ligen Behauptungen des Beschwerdeführers liegt jedenfalls nicht vor.
Ergänzend gilt es festzuhalten, dass in Bezug auf die Gemeinde X.
nicht das geringste Interesse an einer entsprechenden Vereinbarung
erkennbar wäre.
5.
5.1.
Gemäss der Rechtsprechung der Landwirtschaftlichen Re-
kurskommission besteht selbst dann ein Anspruch auf Direktzahlun-
gen, wenn der Betroffene eine Fläche ohne entsprechenden zivil-
rechtlichen Anspruch ganzjährig bewirtschaftet und kein Rechts-
missbrauch vorliegt (vgl. AGVE 2008, S.355, Erw. II/3). Dem zi-
tierten Entscheid lag ein Fall zugrunde, in welchem die privatrechtli-
chen Verhältnisse unklar waren und die betroffene Beschwerdeführe-
rin gutgläubig von einem Verfügungsrecht ausging. Der von der Vor-
instanz mehrfach zitierte BGE 134 II 287 ff. betraf einen diesbezüg-
lich gegenteiligen Sachverhalt. Insofern lassen sich die Entscheide
nicht direkt vergleichen. Das Bundesgericht, welches einen Direkt-
2009 LandwirtschaftlicheRekurskommission 340
zahlungsanspruch des faktischen Bewirtschafters verneinte, betonte
in seinem Entscheid denn auch ausdrücklich, dass dieser sich nur auf
Fälle mit privatrechtlich geklärten Verhältnissen beziehe (vgl. insbe-
sondere Erw. 4.1).
5.2.
Unabhängig vom fehlenden zivilrechtlichen Nutzungsanspruch
fällt in concreto ein Direktzahlungsanspruch bereits deshalb ausser
Betracht, weil der Beschwerdeführer diese Flächen gar nicht selb-
ständig bewirtschaftete bzw. weil sie ihm gar nicht ganzjährig zur
Verfügung standen. Vielmehr war seine Tätigkeit auf die in der Regel
einmal pro Jahr von der Abteilung Landschaft und Gewässer ange-
ordneten (und entschädigten) Pflegemassnahmen (Mähen und Ab-
führen) beschränkt. Es kann in diesem Zusammenhang vollumfäng-
lich auf die vorstehenden Erwägungen (insbesondere Erw. II/4.2)
verwiesen werden.
Im Weiteren gilt es festzuhalten, dass der Beschwerdeführer of-
fensichtlich rechtsmissbräuchlich handelte. Dies ergibt sich daraus,
dass er bereits 1997 zur Rückerstattung von Doppelzahlungen ver-
pflichtet werden musste und dennoch wider besseres Wissen ab 1998
wieder sowohl die Pflegebeiträge der Abteilung Landschaft und Ge-
wässer als auch Direktzahlungen bzw. Öko-Beiträge geltend machte
(vgl. ausführlich Erw. II/7.5 hiernach).
5.3.
Somit ergibt sich, dass seitens des Beschwerdeführers keine
selbständige Bewirtschaftung der umstrittenen Flächen erfolgte, und
zwar weder gestützt auf eine entsprechende zivilrechtliche Nut-
zungsbefugnis (Regelfall) noch rein faktisch (Ausnahmefall). Dem-
entsprechend besass er keinen Anspruch auf Direktzahlungen; viel-
mehr sind ihm diese zu Unrecht ausbezahlt worden. Dies gilt sowohl
nach Massgabe der Direktzahlungsverordnung (in Kraft seit
1. Januar 1999) als auch nach Massgabe der Verordnung über Bei-
träge für besondere Leistungen im Bereiche der Ökologie und der
Nutztierhaltung in der Landwirtschaft vom 24. Januar 1996 (Öko-
Beitragsverordnung, OeBV, in Kraft vom 1. Januar 1996 bis
31. Dezember 1998).
2009 Direktzahlungen 341
6.
(...)
7.
7.1.
Aufgrund der obigen Ausführungen (Erw. II/2 - 5) ergibt sich,
dass der Beschwerdeführer im Rahmen der jährlichen Flächendekla-
ration falsche Angaben gemacht hat. Er hätte die betroffenen Streue-
flächen nicht für Direktzahlungen anmelden dürfen.
7.2.
Das Landwirtschaftsgesetz sowie die Direktzahlungsverord-
nung enthalten keine Aussage dazu, nach welchen Gesichtspunkten
bei falschen Angaben die Beiträge zu kürzen allenfalls zu ver-
weigern sind. Die von der Landwirtschaftsdirektorenkonferenz am
27. Januar 2005 verabschiedete "Richtlinie zur Kürzung der Direkt-
zahlungen" (Direktzahlungs-Kürzungsrichtlinie) sieht vor, dass eine
Kürzung der Direktzahlungen auf die tatsächlichen Verhältnisse er-
folgt (A. Ziffer 1 Abs. 1 lit. a). Zudem können zu viel ausgerichtete
Direktzahlungen von maximal drei Jahren zurückgefordert werden
(A. Ziffer 1 Abs. 3).
7.3.
Die Vorinstanz fordert entgegen den Vorgaben der Kürzungs-
richtlinie die Direktzahlungen nicht nur der letzten maximal drei,
sondern der letzten acht Jahre zurück. Sie stützt sich in diesem Punkt
auf das Landwirtschaftsund das Subventionsgesetz, wonach eine
Rückforderung während zehn Jahren möglich sei. Im Weiteren wird
darauf hingewiesen, "dass in den mit Beschluss der Landwirtschafts-
direktorenkonferenz vom 12. Sept. 2008 geänderten Richtlinien, die
mit Änderung der Direktzahlungsverordnung vom 12. Nov. 2008
Verbindlichkeit erlangt (Art. 70 DZV), auf diese Begrenzung der
Rückforderung mit Verweis auf das Subventionsgesetz verzichtet
wird".
7.4.
Die Rückforderung von ausbezahlten Finanzhilfen und Abgel-
tungen steht stets in einem Spannungsverhältnis zwischen dem In-
teresse an der richtigen Anwendung des objektiven Rechts einerseits
und dem Interesse an der Rechtssicherheit bzw. dem Vertrauens-
2009 LandwirtschaftlicheRekurskommission 342
schutz andererseits. Das Interesse an der richtigen Anwendung des
objektiven Rechts spricht für die Möglichkeit des Widerrufs einer
fehlerhaften Verfügung; die Rechtssicherheit und der Vertrauens-
schutz, die beide auch den Interessen der Betroffenen dienen,
sprechen gegen einen Widerruf (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O.,
Rz. 997 f.; vgl. auch Botschaft vom 15. Dezember 1986 zu einem
Bundesgesetz über Finanzhilfen und Abgeltungen, BBl 1987 Band I
S. 414 f.). Im Rahmen dieses Spannungsfeldes und unter Berück-
sichtigung der Charakteristika der Direktzahlungen sieht die Direkt-
zahlungs-Kürzungsrichtlinie bei falschen Angaben eine Rückforde-
rung von "maximal drei Jahren" vor. Gemäss der Praxis der Land-
wirtschaftlichen Rekurskommission lässt sich diese Beschränkung
im Rahmen der zulässigen richterlichen Überprüfung nicht grund-
sätzlich beanstanden; sie erscheint jedoch dort fragwürdig, wo je-
mand absichtlich falsche Angaben macht (vgl. LKE vom 31. März
2009 in Sachen U.V., Erw. II/9.3; LKE vom 15. September 2008 in
Sachen R.B., Erw. II/4.3.3.).
Offensichtlich unerheblich ist im vorliegenden Zusammenhang
die 2008 beschlossene Änderung der Kürzungsrichtlinie; eine Rück-
wirkung auf den vorliegend zur Diskussion stehenden Zeitraum ist a
priori ausgeschlossen.
7.5.
Für die im vorliegenden Verfahren zur Diskussion stehenden
Flächen wurden bereits 1995 und 1996 sowohl Öko-Beiträge (durch
die Vorinstanz) als auch Beiträge für die geleisteten Pflegemass-
nahmen (durch die Abteilung Landschaft und Gewässer) ausgerich-
tet. Mit Verfügung vom 6. Februar 1998 wurden die Öko-Beiträge
zurückgefordert mit der Begründung, es handle sich dabei um un-
zulässige Doppelzahlungen. Die Verfügung erwuchs unangefochten
in Rechtskraft; der in Rechnung gestellte Betrag wurde zurückbe-
zahlt.
Bereits für das Jahr 1998 meldete der Beschwerdeführer, ob-
wohl ihm weiterhin Beiträge für die geleisteten Pflegemassnahmen
ausgerichtet wurden, die betroffenen Flächen wiederum für Öko-
Beiträge (bzw. in den Folgejahren für Direktzahlungen) an. In Anbe-
tracht der Verfügung vom 6. Februar 1998 erfolgte dieses Vorgehen
2009 Direktzahlungen 343
offensichtlich wider besseres Wissen. Folglich muss darauf geschlos-
sen werden, dass der Beschwerdeführer mit der Absicht handelte, die
Vorinstanz zu unzulässigen Doppelzahlungen zu veranlassen.
Unbeachtlich ist der Einwand, der Beschwerdeführer habe die
umstrittenen Flächen angeben müssen, da andernfalls die Nährstoff-
bilanz unvollständig ausgefallen wäre. Effektiv hätte er auf den
massgebenden Formularen die Streue als "Import" (das heisst als
Zufuhr von nicht auf dem Hof erzeugten Produkten) behandeln kön-
nen. Falls der Beschwerdeführer diesbezüglich tatsächlich nicht
weiter wusste, hätte er ohne weiteres die Vorinstanz eine andere
Fachstelle um Rat fragen können. Unbehelflich ist auch die Argu-
mentation, dass das Recht geändert habe und das neue Recht falsch
verstanden worden sei: Es ist aufgrund des Zeitablaufs schlechter-
dings nicht nachvollziehbar, wieso die Direktzahlungsverordnung,
welche am 7. Dezember 1998 beschlossen wurde und per 1. Januar
1999 in Kraft trat, den Beschwerdeführer zur Anmeldung per
1. Januar 1998 veranlasst haben soll. (...)
Im Übrigen musste der Beschwerdeführer erkennen, dass sei-
nerseits nur noch die von der Abteilung Landschaft und Gewässer
angeordneten (und entschädigten) Pflegemassnahmen durchgeführt
wurden und keine weitergehende Bewirtschaftung erfolgte (bzw. er-
folgen durfte). Auch aus diesem Grund musste ihm klar sein, dass
ihm analog zum früheren Recht keine Direktzahlungen zustanden.
7.6.
Insgesamt ergibt sich, dass das Vorliegen einer Absicht zu beja-
hen ist. Es drängt sich daher auf, entgegen dem durch die Kürzungs-
richtlinie vorgegebenen Rahmen die Rückzahlung nicht auf bloss
drei Jahre zu beschränken. Vielmehr rechtfertigt es sich, den vom
Subventionsgesetz vorgegebene Rahmen von maximal 10 Jahren
vollständig auszuschöpfen. Im vorliegenden Fall erweist sich somit -
wie von der Vorinstanz angeordnet - die Rückforderung der gesamten
während acht Jahren ausbezahlten Direktzahlungen bzw. Öko-
Beiträgen als angezeigt.
Der Vollständigkeit halber gilt es darauf hinzuweisen, dass ein
Verzicht auf den Widerruf gestützt auf Art. 30 Abs. 2 SuG ausser
Betracht fällt, da wie gesehen eine Absicht vorlag und es folglich
2009 LandwirtschaftlicheRekurskommission 344
an der Voraussetzung von Art. 30 Abs. 2 lit. b SuG (Rechtsverletzung
war nicht leicht erkennbar) fehlt. Auch ein Anspruch auf Kürzung
wegen Vorliegens eines Härtefalls nach Art. 28 Abs. 3 SuG ist zu
verneinen. Zum einen liegt der entsprechend Entscheid weitgehend
im Ermessensspielraum der Vorinstanz, zum andern sprechen sowohl
die Absicht des Beschwerdeführers als auch die Möglichkeit der
ratenweisen Rückzahlung gegen das Vorliegen eines Härtefalls.
8.
8.1.
Der Beschwerdeführer macht schliesslich geltend, eine Rück-
forderung sei gemäss dem Subventionsgesetz verjährt. Die Vorin-
stanz habe seit 1998 Kenntnis von den Zahlungen der Abteilung
Landschaft und Gewässer gehabt. Falls die Argumentation, es handle
sich um unzulässige Doppelzahlungen, tatsächlich zutreffen würde,
hätten in den Folgejahren keine Direktzahlungen mehr ausgerichtet
werden dürfen. Die relative Verjährungsfrist von einem Jahr sei in
jedem Fall abgelaufen; die Rückforderung erweise sich geradezu als
rechtsmissbräuchlich.
Im Weiteren habe die Vorinstanz am 8. November 2006 von der
Abteilung Landschaft und Gewässer die (erneute) Mitteilung erhal-
ten, dass dem Beschwerdeführer von 1998 - 2005 jährlich eine Ent-
schädigung für die geleisteten Pflegemassnahmen ausbezahlt worden
war. Erst über ein Jahr später, am 27. November 2007, habe die
Vorinstanz erstmals gegenüber dem Beschwerdeführer eine Rück-
forderung geltend gemacht. Eine weitergehende Forderung sei am
20. Februar 2008 gestellt worden; den nunmehr zurückgeforderten
Betrag habe die Vorinstanz erstmals am 21. Mai 2008 genannt. Auch
aus diesen Gründen sei in concreto die relative Verjährungsfrist von
einem Jahr überschritten.
8.2.
Der Anspruch auf Rückerstattung von Finanzhilfen und Abgel-
tungen verjährt gemäss Art. 32 Abs. 2 SuG ein Jahr, nachdem die
verfügende den Vertrag abschliessende Behörde vom Rechts-
grund des Anspruchs Kenntnis erhalten hat, in jedem Falle aber zehn
Jahre nach der Entstehung des Anspruchs. Diese Regelung entspricht
derjenigen des Privatrechts für Ansprüche aus ungerechtfertigter
2009 Direktzahlungen 345
Bereicherung (Art. 67 OR). Es erscheint daher naheliegend, zwecks
Beantwortung der Frage, wann die einjährige Verjährungsfrist zu
laufen beginnt bzw. was unter Kenntnis im Sinne von Art. 32 SuG zu
verstehen ist, Lehre und Rechtsprechung zu Art. 67 OR analog
heranzuziehen, der ebenfalls die Kenntnis des Anspruchs für den
Beginn der relativen Verjährungsfrist von einem Jahr als massgebend
erklärt (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-1570/2007 vom
23. Januar 2008 in Sachen A. AG, Erw. 13).
Eine fristauslösende Kenntnisnahme liegt demzufolge vor,
wenn der Gläubiger über hinreichende Informationen bezüglich des
Sachverhalts und über entsprechende Unterlagen zur Geltend-
machung verfügt. Es genügt somit nicht jeder Anfang einer Er-
kenntnis vom Mangel der Gültigkeit des Geschäfts, das zur unge-
rechtfertigten Bereicherung Anlass gab. Es ist vielmehr eine derar-
tige Wahrscheinlichkeit, ein solcher Grad von Gewissheit über das
Bestehen des Bereicherungsanspruchs notwendig, dass nach Treu
und Glauben gesagt werden kann, der Gläubiger habe nunmehr kei-
nen Anlass keine Möglichkeit mehr zu weiterer Abklärung und
genügend Unterlagen zur gerichtlichen Geltendmachung, so dass ihm
eine solche vernünftigerweise zugemutet werden dürfe. Gewissheit
über den Bereicherungsbzw. Rückforderungsanspruch setzt Kennt-
nisse über das ungefähre Ausmass der Vermögenseinbusse, die
Grundlosigkeit der Vermögensverschiebung und die Person des Be-
reicherten voraus (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-
1570/2007 vom 23. Januar 2008 in Sachen A. AG, Erw. 13.1 mit
Hinweisen). Es kommt indessen nicht darauf an, wann der Geschä-
digte bei der nach den Umständen zu erwartenden Aufmerksamkeit
den Bereicherungsanspruch hätte erkennen können, sondern es wird
auf die tatsächlichen Kenntnisse über den Anspruch abgestellt. Im-
merhin wird verlangt, dass der Gläubiger, der die wesentlichen Ele-
mente seines Anspruchs kennt, sich nach den Einzelheiten und ge-
nauen Angaben erkundigt, deren er für die Prozessführung bedarf
(BGE 129 III 503, Erw. 3.4).
8.3.
Gestützt auf die Mitteilung vom 2. Mai 1997 wusste die Vorin-
stanz, dass die Abteilung Landschaft und Gewässer dem Beschwer-
2009 LandwirtschaftlicheRekurskommission 346
deführer 1995 und 1996 für Pflegemassnahmen Beiträge ausgerichtet
hat. Damit hatte sie jedoch noch keine Kenntnis darüber, dass auch in
den Folgejahren entsprechende Zahlungen geleistet wurden. Entge-
gen den Ausführungen des Beschwerdeführers ergibt sich somit, dass
zumindest bis zur Mitteilung der Abteilung Landschaft und Gewässer
vom 8. November 2006 nie eine relative Verjährungsfrist zu laufen
begann.
Die Frage, ob die Vorinstanz aufgrund der Erfahrungen bezüg-
lich der Jahre 1995 und 1996 in den Folgejahren spezifische Prüfun-
gen hätte vornehmen müssen, erübrigt sich; wie gesehen (Erw. II/8.2)
ist auf den tatsächlichen Kenntnisstand abzustellen. Im Übrigen ist
dem Beschwerdeführer und dessen Argumentation entgegenzuhalten,
dass er aufgrund der zurückgeforderten Ökobeiträge für die Jahre
1995 und 1996 selber am besten darum wissen musste, dass es
unrechtmässig war, für die Folgejahre wiederum Ökobeiträge bzw.
Direktzahlungen zu beanspruchen.
8.4.
Offenbar per Zufall realisierte 2006 die Abteilung Landschaft
und Gewässer, dass für einzelne Flächen im "Ried" nebst Pflegebei-
trägen auch Direktzahlungen ausgerichtet wurden. Die Abteilung
Landschaft und Gewässer markierte die Flächen auf einem Plan und
stellte diesen mit Schreiben vom 8. November 2006 der Vorinstanz
zu. Gleichzeitig wurde beantragt, die Landwirte, welche nebst den
Pflegebeiträgen auch Direktzahlungen ausbezahlt erhielten, zu eruie-
ren und anschliessend sowohl die allgemeinen Direktzahlungen so-
wie die Öko-Beiträge zurückzufordern.
In ihrem Schreiben an den Beschwerdeführer vom
30. November 2006 führte die Vorinstanz aus, auf dem Flächenfor-
mular 2006 sei unter anderem folgende Fläche deklariert worden:
GB-Nr. Zone Parzelle Code Kultur Fläche Beginn X 21 Y 0851 Streue 300 1995
Im Weiteren wurde ausgeführt, offenbar seien für dieselben Flä-
chen separate Entschädigungen für Pflegemassnahmen ausbezahlt
worden. Eine Deklaration als Ökofläche und landwirtschaftliche
2009 Direktzahlungen 347
Nutzfläche sei daher nicht gerechtfertigt. Bis zur Schlusszahlung der
Direktzahlungen könnten die offenen Fragen nicht mehr bereinigt
werden. Für die genannten Flächen würden einstweilen keine Di-
rektzahlungen ausgelöst. Je nach Resultat der Abklärungen werde im
Jahre 2007 eine Nachzahlung vorgenommen eine Rückfor-
derung der ausbezahlten Beiträge eingeleitet; vorbehalten bleibe eine
allfällige Sanktion.
Die Darstellung des Beschwerdeführers, die Vorinstanz habe
mit dem Schreiben der Abteilung Landschaft und Gewässer vom
8. November 2006 hinreichende Kenntnisse über die Doppelzahlun-
gen bekommen, ist in keiner Art und Weise belegt. Im Gegenteil: Aus
dem besagten Schreiben lassen sich weder der Name des Be-
schwerdeführers noch die exakte Grösse der betroffenen Fläche noch
die Dauer der Doppelzahlungen ablesen. Folglich waren seitens der
Vorinstanz zusätzliche Abklärungen nötig. Aufgrund der nachvoll-
ziehbaren Ausführungen des Vertreters der Vorinstanz ergibt sich zu-
dem, dass die Informationen nicht ohne weiteres eruierbar waren.
8.5.
In ihrem Schreiben vom 26. November 2007 gelangte die Vor-
instanz zum Schluss, dass dem Beschwerdeführer in den Jahren 2000
- 2005 für eine Fläche von 300 a zu Unrecht Direktzahlungen ge-
währt worden seien und er daher den Betrag von insgesamt
Fr. 48'600.-zurückerstatten müsse. Entsprechend den obigen Darle-
gungen besteht kein Anlass zur Annahme, die Vorinstanz habe zum
damaligen Zeitpunkt bereits seit über einem Jahr hinreichende
Kenntnisse über das ungefähre Ausmass der Vermögenseinbusse ge-
habt. Tatsächlich wurde sie sich erst später, nämlich im Zusammen-
hang mit der Besprechung mit dem Beschwerdeführer und dessen
Rechtsvertreterin vom 20. Februar 2008, erstmals des gesamten
Ausmasses der Doppelzahlungen bewusst, ergab sich doch nunmehr,
dass zusätzlich auch die Jahre 1998 und 1999 sowie eine weitere
Fläche von 40 a betroffen waren. Demzufolge ist ausgeschlossen,
dass die gesamte Rückforderung von Fr. 68'340.-bzw. Teile hiervon
je verjährt wären.
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