II. Verfahren
114 Schlichtungskommission für Personalfragen. Protokollierungspflicht. - Die Schlichtungskommission für Personalfragen hat die von Parteien und Dritten gemachten Aussagen, welche für die Erwägungen in der Empfehlung relevant sind, zu protokollieren (Erw. I/2 und 3). - Die Schlichtungskommission für Personalfragen ist in concreto in Bezug auf die Aktenüberweisung als Vorinstanz des Regierungsrates bzw. des Personalrekursgerichts zu betrachten. Die Akten inklusive Protokolle sind deshalb im Rechtsmittelverfahren zu edieren (Erw. I/4).
Aus dem Beschluss des Personalrekursgerichts vom 15. September 2004 in Sachen W. gegen Beschluss des Regierungsrates (BE.2003.50010).
Aus den Erwägungen:
I. 2. Das Verfahren vor der Schlichtungskommission ist in § 37
PersG und insbesondere in §§ 54 - 56 PLV geregelt. Gemäss § 55
Abs. 2 PLV stellt die Schlichtungskommission den Sachverhalt von
Amtes wegen fest. Sie würdigt die eingereichten Unterlagen nach
freiem Ermessen und kann die Parteien und von diesen bezeichnete
Personen formlos befragen, schriftliche Auskünfte einholen und ei-
nen Augenschein durchführen. Sie gibt den Beteiligten Gelegenheit
zur schriftlichen Stellungnahme. Gemäss § 56 PLV eröffnet die
Schlichtungskommission den am Verfahren Beteiligten spätestens 3
Monate nach Eingang des Gesuchs eine schriftliche Empfehlung,
welche u.a. die Erwägungen der Schlichtungskommission und das
Ergebnis enthält.
§§ 54 ff. PLV enthalten keine expliziten Angaben betreffend der
Aktenführungspflicht der Schlichtungskommission bzw. darüber, ob
eine allfällige Befragung der Parteien und weiterer Personen zu pro-
tokollieren ist. Aus dem Begriff "formlose Befragung" lässt sich
diesbezüglich nichts ableiten; seine Aussage beschränkt sich darauf,
dass im Gegensatz zu gerichtlichen Verfahren keine formelle Partei-
oder Zeugenbefragung zugelassen ist.
3. a) aa) In Bezug auf die Protokollierung einer Gerichtsver-
handlung erschöpft sich gemäss der bundesgerichtlichen Rechtspre-
chung der Anspruch auf rechtliches Gehör nicht darin, dass sich die
Parteien zur Sache äussern und Beweisanträge stellen können. Viel-
mehr ist das rechtliche Gehör nur dann gewahrt, wenn das Gericht
die Ausführungen und Eingaben auch tatsächlich zur Kenntnis nimmt
und pflichtgemäss würdigt. Dafür besteht aber nur Gewähr, wenn die
Akten vollständig geführt und die Ausführungen der Parteien und
allfälliger Dritter zu Protokoll genommen werden. Dies bedeutet
allerdings nicht, dass insbesondere sämtliche Parteiäusserungen zu
protokollieren sind. Das Protokoll kann sich auf die für die
Entscheidfindung im konkreten Fall wesentlichen Punkte beschrän-
ken (BGE 124 V 389).
bb) Das Verfahren vor der Schlichtungskommission wird im
Personalgesetz als "verwaltungsintern" bezeichnet (Marginale zu
§ 37 PersG), hat aber offensichtlich auch Merkmale eines Gerichts-
verfahrens. So betont denn die Schlichtungskommission in ihrer Ein-
gabe vom 24. Februar 2004 mit Recht ihre Stellung als "inhaltlich
unabhängiges Gremium". Gemäss § 37 Abs. 3 PersG steht mindes-
tens ein Mitglied der Schlichtungskommission nicht in einem Ar-
beitsverhältnis beim Kanton; die Wahlen durch den Regierungsrat er-
folgen nach Anhörung der Personalverbände.
Im Zusammenhang mit der vorliegend zu entscheidenden Frage
erscheint nebst der erwähnten weitgehenden Unabhängigkeit we-
sentlich, dass beim Nichtzustandekommen einer Einigung nicht bloss
eine entsprechende Feststellung ergeht. Vielmehr hat die Schlich-
tungskommission eine Empfehlung zu erlassen und darin ihre Erwä-
gungen darzulegen (§ 56 lit. e PLV; vgl. demgegenüber § 13 Abs. 1
lit. f. in Verbindung mit § 15 VVGlG). Aufgrund dieser Verpflich-
tung erscheint es analog zur erwähnten Rechtsprechung des Bundes-
gerichts unabdingbar, dass die Akten vollständig geführt und dabei
die für die Erwägungen massgeblichen Äusserungen der Parteien
sowie Dritter protokolliert werden. Andernfalls ist deren tatsächliche
Kenntnisnahme sowie die pflichtgemässe Würdigung nicht gewähr-
leistet. Der Umstand, dass der Empfehlung der Schlichtungskommis-
sion kein verbindlicher Charakter zukommt, ist demgegenüber von
untergeordnetem Gewicht. Dies gilt umso mehr, als gerichtsnotorisch
ist, dass die Empfehlungen der Schlichtungskommission trotz feh-
lender Verbindlichkeit von den Anstellungsbehörden zumeist ohne
weitere Begründung übernommen werden und ihnen insoweit eine
sehr grosse praktische Bedeutung beizumessen ist.
b) Die Aktenführungsund Protokollierungspflicht der
Schlichtungskommission ergibt sich zusätzlich auch aus dem Akten-
einsichtsrecht. Wer von einer Verfügung einem Entscheid be-
troffen wird, hat grundsätzlich das Recht, in die Akten Einsicht zu
nehmen (§ 16 Abs. 1 Satz 1 VRPG). Daraus ergibt sich die Pflicht
der Behörden, entscheidwesentliche Aussagen zu protokollieren (vgl.
AGVE 2001 S. 369 ff.).
Das Verfahren vor der Schlichtungskommission ist eine unab-
dingbare Voraussetzung dafür, dass die Anstellungsbehörde einen
neuen Entscheid erlässt und gestützt darauf das Beschwerdeoder
Klageverfahren eingeleitet werden kann (§ 37 Abs. 1 und 2 PersG).
Hinzu kommt, dass die Empfehlung auf eigenen Sachverhaltsabklä-
rungen der Schlichtungskommission beruht und ihr eine grosse prak-
tische Bedeutung zukommt (vgl. lit. a/bb hievor). Dementsprechend
ist trotz fehlender Verbindlichkeit der Empfehlung in Analogie zu
Art. 16 Abs. 1 Satz 1 VRPG sowie der erwähnten Rechtsprechung
ein Akteneinsichtsrecht und damit eine Aktenführungsund Proto-
kollierungspflicht der Schlichtungskommission zu bejahen.
c) Wichtige öffentliche schutzwürdige private Interessen,
aufgrund derer das Akteneinsichtsrecht bzw. die Protokollierungs-
pflicht im Verfahren vor der Schlichtungskommission eingeschränkt
wäre (vgl. § 16 Abs. 1 lit. b VRPG), sind nicht erkennbar. Dabei er-
scheint wesentlich, dass sich die Protokollierungspflicht nur auf die
Aussagen der Parteien und/oder Dritter bezieht, welche für die Er-
wägungen der Schlichtungskommission relevant sind. Nicht zu pro-
tokollieren sind demzufolge die Verhandlungen insoweit, als sie
nicht der Sachverhaltserhebung, sondern der Diskussion von Ver-
gleichsmöglichkeiten dienen. Ein Widerspruch zum Charakter des
Schlichtungsverfahrens, welches primär auf eine gütliche Einigung
ausgerichtet ist, lässt sich dementsprechend nicht erkennen.
4. Gemäss § 42 Abs. 1 VRPG hat die Vorinstanz der Beschwer-
deinstanz die für die Beurteilung nötigen Akten zu übergeben.
Anfechtungsobjekt des vorliegenden Beschwerdeverfahrens
bilden nicht die Verfügungen, welche die Auslöser des Schlichtungs-
verfahrens waren, sondern diejenigen vom 15. August 2002 und
18. Dezember 2002, welche gestützt auf die entsprechenden Emp-
fehlungen der Schlichtungskommission ergangen sind. Dieser Unter-
schied spricht gegen die Annahme, die Schlichtungskommission
bilde eine Vorinstanz des Regierungsrates (und damit auch des Per-
sonalrekursgerichts). Dasselbe gilt in Bezug auf den Umstand, dass
die Empfehlungen der Schlichtungskommission keine verbindliche
Wirkung haben. Demgegenüber gilt es zu beachten, dass die Emp-
fehlungen eine unabdingbare Voraussetzung für den erneuten Ent-
scheid der Anstellungsbehörde und damit für das anschliessende
Rechtsmittelverfahren bilden und ihnen eine grosse praktische Be-
deutung zukommt (vgl. Erw. 3/a/bb hievor). Insbesondere aber ist
evident, dass letztlich dieselbe Streitigkeit Auslöser des Schlich-
tungssowie des Rechtsmittelverfahrens ist. Insofern erscheint es als
sachgerecht, trotz der erwähnten Gegenargumente die Schlichtungs-
kommission als Vorinstanz des Regierungsrates und somit auch des
Personalrekursgericht zu betrachten. Dementsprechend ist sie ver-
pflichtet, dem Regierungsrat sowie dem Personalrekursgericht ihre
Akten zu edieren.
Der Vollständigkeit halber sei darauf hingewiesen, dass bei
Sachverhaltsfeststellungen in personalrechtlichen Streitigkeiten den
Aussagen der Betroffenen oft ein grosses Gewicht zukommt. An-
lässlich der Verhandlungen vor dem Personalrekursgericht können
sich die Betroffenen aufgrund des Zeitablaufs häufig nicht mehr ge-
nügend an einzelne Begebenheiten zurückerinnern. Der Nutzen dar-
aus, dass die anlässlich der Verhandlung vor der Schlichtungskom-
mission gemachten Aussagen im gerichtlichen Verfahren verwertbar
sind, darf folglich nicht unterschätzt werden.
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