5/2016, A-1681/2016
U r t e i l v o m 1 2. A p r i l 2 0 1 7
Besetzung Richter Maurizio Greppi (Vorsitz), Richter Jérôme Candrian,
Richterin Claudia Pasqualetto Péquignot, Gerichtsschreiber Matthias Stoffel.
Parteien 1. A. ,
2. B. ,
beide vertreten durch
Dr. iur. Herbert Trachsler, Rechtsanwalt, Beschwerdeführer,
gegen
Eidgenössische Revisionsaufsichtsbehörde RAB, Bundesgasse 18, Postfach 6023, 3001 Bern, Vorinstanz.
Gegenstand Akteneinsicht in ein verwaltungsrechtliches Verfahren.
Sachverhalt:
A.
B. war ein Aktionär der X. AG. Mit Schreiben vom 20. und
Oktober 2014 äusserte er gegenüber der Eidgenössischen Revisions-
aufsichtsbehörde RAB den Verdacht, dass die X.
AG im Ge-
schäftsjahr 2013 überschuldet gewesen sei, ohne dass deren Verwaltungsrat die entsprechenden Massnahmen ergriffen habe. Zudem habe die Revisionsstelle die Pflicht zur Anzeige der offensichtlichen Überschuldung verletzt. Ferner wurde der Verdacht geäussert, der Alleininhaber der Revisionsstelle, C. , habe gegen die Unabhängigkeit verstossen, indem er als leitender Revisor eine enge Beziehung mit einem Verwaltungsrat des geprüften Unternehmens gepflegt habe.
B.
Die RAB teilte C. am 25. März 2015 die Eröffnung eines Verfahrens gegen ihn um mögliche Erteilung eines Verweises beziehungsweise möglichen Entzug der persönlichen Zulassung als Revisionsexperte mit.
Gegen diese Verfahrenseröffnung erhob C.
mit Eingabe vom
April 2015 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Dieses trat darauf mit Urteil B-2626/2015 vom 19. Januar 2016 mangels anfechtbarer
Verfügung nicht ein. Dagegen führte C.
erfolglos Beschwerde
beim Bundesgericht (Urteil des BGer 2C_167/2016 vom 17. März 2017).
C.
Als Reaktion auf die Aufsichtsanzeige erstattete C. sodann Strafanzeige gegen B. und seinen Rechtsvertreter, A. , wegen Verleumdung und Beschimpfung. Mit Schreiben vom 22. Juni 2015 stellte B. bei der RAB erstmals ein Gesuch um Akteneinsicht und Informationszugang. Mit Antwort vom 9. Juli 2015 beurteilte die RAB dieses Begehren abschlägig. Mit Schreiben vom 18. November 2015 wiederholte der
im Rubrum aufgeführte Rechtsvertreter im Namen von B.
und
A. das Einsichtsbegehren. Angesichts des hängigen Strafverfahrens und einer drohenden Verurteilung seiner Mandanten bestehe ein besonders schutzwürdiges Interesse, die potenziell entlastenden Untersuchungsergebnisse der RAB zu sichten. Letztere beurteilte das Ersuchen mit Schreiben vom 23. November 2015 abermals negativ. Einem Anzeigeerstatter würden insbesondere nicht die Rechte einer Partei zustehen, weshalb auch das Recht auf Akteneinsicht entfalle. Der vorerwähnte Rechtsvertreter bekräftigte mit Schreiben vom 2. Dezember 2015 seinen bisherigen Standpunkt und ersuchte die RAB, über die anbegehrte Akteneinsicht in Form einer anfechtbaren Verfügung zu entscheiden.
D.
Mit je einer Verfügung vom 17. Februar 2016 trat die RAB auf das Akteneinsichtsgesuch von B. und A. mangels Parteistellung im aufsichtsrechtlichen Anzeigeverfahren nicht ein. Im Übrigen erklärte die RAB in ihrer Begründung, der von den Gesuchstellern angerufene BGE 129 I 249 lasse sich weder inhaltlich noch mit Blick auf das Verfahrensstadium mit dem vorliegenden Fall vergleichen. Für den ihr entstandenen Aufwand auferlegte die RAB den Verfügungsadressaten je eine Gebühr von Fr. 750.-.
E.
Gegen diese Verfügungen der RAB (Vorinstanz) erheben B. und A. (Beschwerdeführer 1 und 2) mit Eingabe vom 14. März 2016 gemeinsam Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht (A-1675/2016 und A-1681/2016). Sie beantragen, die vorinstanzlichen Entscheide seien aufzuheben und ihnen Einsicht in die Akten des Verfahrens der RAB zu gewähren. Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Zur Begründung berufen sich die Beschwerdeführer auf Art. 29 Abs. 2 BV. Daraus lasse sich auch ein Anspruch auf Akteneinsicht ausserhalb eines hängigen Verfahrens und unabhängig von der Parteistellung ableiten, sofern ein besonders schutzwürdiges Interesse vorliege. Angesichts des gegen sie geführten Strafverfahrens wegen Ehrverletzungsdelikten und da der Beschwerdeführer 1 Aktionär, Arbeitnehmer und Geschäftsführer der zu revidierenden Gesellschaft gewesen sei, liege eine Betroffenheit in Freiheitsrechten sowie eine besondere Sachnähe vor, womit das vorausgesetzte Interesse gegeben sei. Weder öffentliche noch private Interessen würden der Einsichtnahme entgegenstehen. Des Weiteren sind die Beschwerdeführer der Auffassung, ihr Anliegen lasse sich auch auf das Öffentlichkeitsgesetz vom 17. Dezember 2004 (BGÖ, SR 152.3) abstützen.
F.
Die Vorinstanz schliesst in ihren beiden Vernehmlassungen je vom 13. Mai 2016 auf Abweisung der Beschwerde und widerspricht der Argumentation der Beschwerdeführer. Insbesondere vermöge das Interesse, relevantes Material im Hinblick auf ein laufendes Strafverfahren zu erlangen, Dritten in aufsichtsrechtlichen Verfahren keine Parteistellung zu verschaffen.
Ebenso sei nicht ersichtlich, dass die Erkenntnisse aus dem Aufsichtsverfahren für das Strafverfahren unverzichtbar seien und die strafrechtliche Beurteilung beziehungsweise Beweisführung nicht anderweitig möglich sei. Hinzu würden die unterschiedlichen Grundsätze und Beweisvorgaben in verwaltungsund strafrechtlichen Verfahren kommen. Überdies seien die in der aufsichtsrechtlichen Anzeige erhobenen Vorwürfe inhaltlich noch gar nicht beurteilt worden. Im Ergebnis seien die Beschwerdeführer mit Blick auf das Strafverfahren somit nicht auf einen Aktenbeizug angewiesen. Dasselbe gelte für allfällige Zivilverfahren. Zudem bestehe ein öffentliches Interesse daran, dass die Aufsichtsbehörde nicht übermässig in Anspruch genommen und dadurch an der Erfüllung ihrer Kernaufgabe gehindert werde. Schliesslich sei auch die Berufung auf das Öffentlichkeitsgesetz unbehelflich, da dieses sachlich nicht anwendbar sei. Darüber hinaus hätten sich die Beschwerdeführer erst in der Beschwerdeschrift und damit verspätet auf das BGÖ bezogen sowie das darin vorgesehene Verfahren nicht befolgt.
G.
Die Beschwerdeführer 1 und 2 halten in ihren Schlussbemerkungen vom
uni 2016 an ihren Anträgen und Ausführungen in der Beschwerde fest. Insbesondere komme das Öffentlichkeitsprinzip zum Tragen, weshalb ihnen der Zugang grundsätzlich voraussetzungslos zu gewähren sei. Aufgrund des Strafverfahrens und der engen Sachnähe könnten sie zusätzlich ein besonders schutzwürdiges Interesse an der Akteneinsicht vorweisen, das allfällige öffentliche und private Geheimhaltungsinteressen überwiege. Dagegen gingen sie insofern mit der Vorinstanz einig, als ihnen keine Parteirechte zustehen würden. Was die zivilrechtlichen Verfahren anbelangen, so seien solche früher gegen die beaufsichtigte Gesellschaft beziehungsweise unter ihren Aktionären geführt worden, aktuell und im Zusammenhang mit der Aufsichtsanzeige aber nicht hängig, weshalb entsprechende Interessen auch nicht angeführt würden.
H.
Mit Zwischenverfügung vom 20. Juni 2016 vereinigt das Bundesverwaltungsgericht die beiden Beschwerdeverfahren A-1675/2016 und 1681/2016. Es hält fest, dass sie unter der Verfahrensnummer A-1675/2016 weitergeführt werden.
I.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten befindlichen Dokumente wird - soweit entscheiderheblich - in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Bei den angefochtenen Entscheiden der Vorinstanz vom 17. Februar 2016 handelt es sich um Verfügungen im Sinne von Art. 5 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021). Das Bundesverwaltungsgericht ist gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Beschwerdeinstanz gegen Verfügungen gemäss Art. 5 VwVG, die unter anderem von den Anstalten und Betrieben des Bundes erlassen werden (vgl. Art. 33 Bst. e VGG). Darunter fallen die vorliegenden, von der RAB erlassenen Verfügungen (Art. 28 Abs. 2 des Revisionsaufsichtsgesetzes vom 16. Dezember 2005 [RAG, SR 221.302]). Eine Ausnahme nach Art. 32 VGG liegt nicht vor. Das Bundesverwaltungsgericht ist damit zur Behandlung der Beschwerde gegen die vorinstanzlichen Verfügungen zuständig.
Die Beschwerdeführer haben sich am vorinstanzlichen Verfahren beteiligt und sind als Adressaten der angefochtenen Verfügungen, mit welchen ihr Gesuch um Akteneinsicht abschlägig beurteilt wurde, sowohl formell als auch materiell beschwert, weshalb sie zur Beschwerde legitimiert sind (Art. 48 Abs. 1 VwVG).
Auf die im Übrigen fristund formgerecht eingereichte Beschwerde (vgl. Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 VwVG) ist demnach einzutreten.
2.
Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit uneingeschränkter Kognition. Es überprüft die angefochtene Verfügung auf Rechtsverletzungen - einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Ermessensausübung - sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49 VwVG). Es wendet das Recht von Amtes wegen an und ist nicht an die Anträge oder
die rechtlichen Begründungen der Parteien gebunden (Art. 62 Abs. 4 VwVG).
3.
Streitgegenstand in der nachträglichen Verwaltungsrechtspflege ist das Rechtsverhältnis, das Gegenstand der angefochtenen Verfügung bildet, soweit es im Streit liegt. Er wird folglich durch zwei Elemente bestimmt: erstens durch den Gegenstand der angefochtenen Verfügung oder des angefochtenen Entscheids (sog. Anfechtungsgegenstand) und zweitens durch die Parteibegehren. Dabei bildet das Anfechtungsobjekt den Rahmen, welcher den möglichen Umfang des Streitgegenstandes begrenzt. Gegenstand des Beschwerdeverfahrens kann nur sein, was Gegenstand des erstinstanzlichen Verfahrens war oder nach richtiger Gesetzesauslegung hätte sein sollen. Gegenstände, über welche die erstinstanzlich verfügende Behörde nicht entschieden hat und über die sie nicht zu entscheiden hatte, sind aus Gründen der funktionellen Zuständigkeit durch die zweite Instanz nicht zu beurteilen (BGE 136 II 457 E. 4.2, Urteile des BGer 2C_1055/2013 und 2C_1056/2013 vom 30. August 2014 E. 2.1; BVGE 2010/12 E. 1.2.1; Urteile des BVGer A-7675/2015 vom 21. Juni 2016 E. 3.1, A-3287/2015 vom 2. Juli 2015 E. 2.3.1; CHRISTOPH AUER,
Streitgegenstand und Rügeprinzip im Spannungsfeld der verwaltungsrechtlichen Prozessmaximen, 1997, S. 35, 63, Rz. 403 f.; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Auflage 2013, Rz. 686 ff.; SEETHALER/BOCHSLER, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, 2. Auflage 2016 [nachfolgend: Praxiskommentar VwVG], Art. 52 N. 38 ff. m.H.).
Mit einer Beschwerde gegen einen Nichteintretensentscheid kann - entsprechend dem dargelegten Grundsatz, wonach der Streitgegenstand im Rechtsmittelverfahren nicht ausgeweitet werden kann - an sich nur das Nichteintreten beanstandet und nicht eine materielle Beurteilung verlangt werden (vgl. Urteil des BVGer B-4598/2012 vom 11. März 2013 E. 1.4).
Ist eine Behörde der Auffassung, dass der Dritte, der Parteistellung und Parteirechte in Bezug auf ein Verfahren geltend macht, keine Parteistellung hat, so weist sie sein Gesuch um Parteistellung beziehungsweise um Gewährung von Parteirechten ab. Hat der Dritte Rechtsbegehren in Bezug auf das Hauptverfahren gestellt, so tritt sie auf diese Rechtsbegehren nicht ein (vgl. Urteil des BVGer B-3311/2012 vom 13. Dezember 2012 E. 1.3).
Im vorliegenden Fall stellten die Beschwerdeführer keine Rechtsbegehren in Bezug auf das Hauptverfahren, nämlich das Aufsichtsverfahren der RAB gegen Franz Rosebrock, sondern lediglich ein Gesuch um Akteneinsicht in dieses Verfahren. Gemäss Dispositiv der Verfügungen vom
ebruar 2016 ist die Vorinstanz auf diese Begehren jeweils nicht eingetreten. Verfügungen sind indessen nicht streng nach ihrem Wortlaut, sondern nach ihrem wirklichen Gehalt zu verstehen (vgl. Urteil des BGer 2C_762/2010 vom 2. Februar 2011 E. 2 sowie Urteil des BVGer B-5644/2012 vom 4. November 2014 E. 1.2.3 m.w.H.). Aus den Erwägungen geht klar hervor, dass die Vorinstanz die Parteistellung beziehungsweise das Akteneinsichtsrecht der Beschwerdeführer materiell beurteilt und abschlägig entschieden hat.
Es ist daher davon auszugehen, dass die Anfechtungsobjekte im vorliegenden Verfahren - entgegen dem Wortlaut des vorinstanzlichen Dispositivs - materielle Entscheide der Vorinstanz über das Gesuch der Beschwerdeführer um Akteneinsicht sind. Dies bildet somit auch Streitgegenstand des Verfahrens vor Bundesverwaltungsgericht.
4.
Die Beschwerdeführer berufen sich für die anbegehrte Akteneinsicht auf das Öffentlichkeitsprinzip, welches durch das BGÖ gewährleistet ist. Die Vorinstanz wendet dagegen ein, die Beschwerdeführer hätten sich erst im Beschwerdeverfahren und damit zu spät auf diesen Rechtstitel berufen.
Vorab ist zu prüfen, ob der Zeitpunkt der Anrufung dieser Rechtsgrundlage einer entsprechenden Beurteilung im vorliegenden Verfahren entgegensteht.
Die von den Parteien vorgebrachte Begründung der Begehren bindet das Bundesverwaltungsgericht in keinem Fall (Art. 62 Abs. 4 VwVG). Deshalb dürfen die Parteien im Laufe des Verfahrens ihren Rechtsstandpunkt ändern (vgl. Urteil des BVGer B-4589/2012 vom 11. März 2013 E. 1.3.1; THOMAS HÄBERLI, Praxiskommentar VwVG, Art. 62 N. 48 m.H.). Dies ergibt sich zum einen aus der umfassenden Kognition des Bundesverwaltungsgerichts (Art. 49 VwVG) in Verbindung mit dem Untersuchungsgrundsatz (Art. 12 VwVG) und zum anderen aus dem Grundsatz der Rechtsanwendung von Amtes wegen (vgl. Art. 62 Abs. 4 VwVG). Dagegen sind neue Rechtsbegehren grundsätzlich nicht zulässig (vgl. E. 3.1). Ebenso wenig ist es statthaft, für ein im Ergebnis unverändertes Rechtsbegehren einen
völlig neuen Rechtsgrund geltend zu machen. Beides würde eine unzulässige "Klageänderung" bedeuten und eine Änderung des Streitgegenstandes bewirken (vgl. zum Ganzen Urteil der Rekurskommission EVD vom
13. Februar 1998, in: VPB 63.90 E. 3.3.3). Ein neuer Rechtsgrund wird dann angerufen, wenn die gleiche Rechtsfolge aus einem neuen, wesentlich verschiedenen Sachverhalt in Verbindung mit einem anderen Rechtssatz abzuleiten versucht wird (FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Auflage 1983, S. 214; KÖLZ/BOSSHART/RÖHL, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. Auflage 1999, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 87, § 52 N.3).
Die Beschwerdeführer verlangen mit unterschiedlichen Begründungen Akteneinsicht ins Aufsichtsverfahren betreffend C. . Sofern sie sich erst im Beschwerdeverfahren auf das BGÖ berufen haben sollten, versuchen sie die beantragte Akteneinsicht gegenüber dem vorinstanzlichen Verfahren zusätzlich aus einem anderen Rechtssatz abzuleiten. Gleichzeitig steht aber kein neuer, wesentlich verschiedener Sachverhalt zur Diskussion. Aus diesem Grund ist nicht von einem neuen Rechtsbegehren auszugehen. Vielmehr geht es lediglich um eine andere rechtliche Qualifikation des gleichen Sachverhalts. Der durch den Streitgegenstand gesetzte Rahmen wird durch das erwähnte neue Vorbringen der Beschwerdeführer somit nicht verlassen. Einer Beurteilung der Beschwerde nach dem BGÖ steht in dieser Hinsicht somit nichts im Weg.
Das Öffentlichkeitsgesetz bezweckt, die Transparenz über den Auftrag, die Organisation und die Tätigkeit der Verwaltung zu fördern (Art. 1 BGÖ), damit Bürgerinnen und Bürger politische Abläufe erkennen und beurteilen können. Nebst Vertrauen soll dadurch das Verständnis für die Verwaltung und ihr Funktionieren gefördert sowie die Akzeptanz staatlichen Handelns erhöht werden (BGE 133 II 209 E. 2.3.1; BVGE 2011/52 E. 3; statt vieler aus der neueren Praxis Urteil des BVGer A-746/2016 vom 25. August 2016
E. 3.1). Zu diesem Zweck statuiert das BGÖ das Prinzip der Öffentlichkeit mit Geheimhaltungsvorbehalt und gewährt einen grundsätzlichen Anspruch auf Zugang zu amtlichen Dokumenten (Art. 6 Abs. 1 BGÖ; vgl. BGE 136 II 399 E. 2.1 m.H.; MAHON/GONIN, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Öffentlichkeitsgesetz, Handkommentar, 2008 [nachfolgend: Handkommentar BGÖ], Art. 6 N. 11 ff.).
Die Verfahrensbeteiligten sind sich uneinig, ob die vorliegende Angelegenheit in den sachlichen Geltungsbereich des BGÖ fällt. Ausgenommen sind im Wesentlichen die amtlichen Dokumente betreffend die Justizverfahren und somit auch Verfahren der Staatsund Verwaltungsrechtspflege (Art. 3 Abs. 1 Bst. a [Ziff.5] BGÖ). Die Bestimmung bezieht sich auf die streitigen staatsund verwaltungsrechtlichen Verfahren, für welche nach Art. 30 Abs. 3 BV das Prinzip der Justizöffentlichkeit gilt (vgl. hierzu BGE 139 I 129 E. 3, insbes. E. 3.3 und 3.6 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung; GEROLD STEINMANN, in: St. Galler Kommentar zur BV, 3. Auflage 2014, Art. 30 N. 61 ff., insbes. N. 63). Nach Art. 3 Abs. 1 Bst. b BGÖ ist sodann die Einsichtnahme der Parteien in die Akten eines erstinstanzlichen Verwaltungsverfahrens vom sachlichen Geltungsbereich des BGÖ ausgenommen; während des Verfahrens richtet sich das Akteneinsichtsrecht der Parteien nach dem anwendbaren Verfahrensrecht und nach Abschluss des Verfahrens kann eine Partei - bei Vorliegen eines schutzwürdigen Interesses - gestützt auf Art. 29 Abs. 2 BV Akteneinsicht verlangen (vgl. STEPHAN
C. BRUNNER, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], 2008, Art. 26 N. 19). Dokumente eines erstinstanzlichen Verwaltungsverfahrens sind dem BGÖ somit
e contrario - grundsätzlich unterstellt, wobei der Zugang in jedem Fall erst zu gewähren ist, wenn der verwaltungsrechtliche Entscheid, der das erstinstanzliche Verfahren abschliesst, rechtskräftig ist (vgl. Art. 8 Abs. 2 BGÖ; Urteile des BVGer A-8073/2015 vom 13. Juli 2016 E. 5.2.1, A-6054/2013 vom 18. Mai 2015 E. 4.1; CHRISTA STAMM-PFISTER, in: Basler
Kommentar, Datenschutzgesetz, Öffentlichkeitsgesetz, 3. Auflage 2014, Art. 3 N. 26). Der Ausnahmeregelung liegt der Gedanke zugrunde, dass das BGÖ dann nicht zur Anwendung gelangen soll, wenn spezialgesetzliche Verfahrensbestimmungen den Zugang zu amtlichen Dokumenten - konkret den Verfahrensakten - regeln, um so eine Normenkollision zu vermeiden (Botschaft des Bundesrates vom 12. Februar 2003 zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung [Botschaft zum BGÖ], Bundesblatt [BBl] 2003 1989; Urteil des BVGer A-4186/2015 vom 28. Januar 2016 E. 7.3.1 ff.)
Das Gesuch der Beschwerdeführer bezieht sich auf das von der Vorinstanz geführte Aufsichtsverfahren gegen C. . Mit Blick auf den Stand des Verfahrens weist die Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung darauf hin, dass eine inhaltliche Beurteilung der zur Anzeige gebrachten Vorwürfe noch nicht stattgefunden habe. Das interessierende erstinstanzliche Verwaltungsverfahren ist somit nach wie vor hängig. Solange dieses nicht rechtskräftig entschieden ist, besteht nach dem Öffentlichkeitsgesetz keine
Möglichkeit zur Einsichtnahme in die Verfahrensakten. Im Ergebnis hat die Vorinstanz daher einen entsprechenden Anspruch der Beschwerdeführer zu Recht abgelehnt. Der Vollständigkeit halber ist anzufügen, dass vorliegend auch das in Art. 10 ff. BGÖ vorgesehene Verfahren betreffend den Zugang zu amtlichen Dokumenten nicht eingehalten wurde. Bevor eine Behörde über ein Zugangsgesuch verfügt, gilt es zwingend zunächst den Eidgenössischen Datenschutzund Öffentlichkeitsbeauftragten EDÖB anzurufen, der ein Schlichtungsverfahren einleitet und bei fehlender Einigung eine Empfehlung abgibt (Art. 13 ff. BGÖ). Sollte erneut ein Zugangsgesuch nach BGÖ gestellt werden, so wäre dieses Vorgehen zu befolgen.
5.
Eine weitere Möglichkeit, Einsicht in behördliche Akten zu erlangen, kann sich unter Umständen aus dem datenschutzrechtlichen Anspruch auf Einsicht in eigene Personendaten ergeben.
Die Datenschutzgesetzgebung wird als Konkretisierung der persönlichen Freiheit und des Schutzes der Privatsphäre angesehen, wobei als Grundlage Art. 13 Abs. 2 BV und Art. 8 Ziff. 1 EMRK im Vordergrund stehen. Die Garantien der persönlichen Freiheit und der Privatsphäre umfassen den Schutz vor Beeinträchtigungen durch Datenerfassungen, der auch als "informationelles Selbstbestimmungsrecht" bezeichnet wird. Daraus werden die datenschutzrechtlichen Einsichtsrechte abgeleitet. (KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O., Rz. 516 m.w.H.).
Nach Art. 8 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 19. Juni 1992 über den Datenschutz (DSG, SR 235.1) kann jede Person auch ohne jeden (weiteren) Interessensnachweis vom Inhaber einer Datensammlung Auskunft darüber verlangen, ob Daten über sie bearbeitet werden. Der Geltungsbereich des DSG erstreckt sich selbst auf hängige erstinstanzliche Verwaltungsverfahren (Art. 2 Abs. 2 Bst. c DSG). Andererseits umfasst das Auskunftsrecht nur die Daten der betreffenden Person, das heisst alle Angaben, die sich auf diese Person beziehen und ihr zugeordnet werden können (Art. 3 Bst. b DSG), und nicht sämtliche Akten, die für das Verfahren wesentlich sind (KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O., Rz. 517 f. m.H.).
Die Vorinstanz prüft im interessierenden Aufsichtsverfahren nach eigenen Angaben, ob C. als leitender Revisor der X. AG die Unabhängigkeit verletzt hat (Verdacht auf unzulässige Buchführungsarbeiten sowie enge Beziehung zu einem Verwaltungsrat des geprüften Unter-
nehmens). Des Weiteren untersucht sie, ob die Revisionsstelle beziehungsweise der leitende Revisor im Lichte der einwandfreien Prüftätigkeit im Zusammenhang mit der X. AG Anzeigepflichten nach dem Obligationenrecht verletzt hat. Als mögliche Rechtsfolge der Untersuchung nennt die Vorinstanz einen Verweis oder einen Entzug der Zulassung als Revisionsexperte. Zur Hauptsache werden dem Aufsichtsverfahren demnach Akten beziehungsweise Daten zugrunde liegen, die sich auf den genannten Revisor sowie das damals von diesem zu revidierende Unternehmen beziehen. Personendaten der Beschwerdeführer dürften dagegen, wenn überhaupt, nur am Rande tangiert sein und zudem nicht im Fokus des Gesuchs um Akteneinsicht liegen. Letzteres lässt sich folglich nicht auf datenschutzrechtlich Bestimmungen abstützen.
6.
Schliesslich ist zu prüfen, ob im Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 BV eine taugliche Grundlage für das Anliegen der Beschwerdeführer zu erblicken ist.
6.1
Das Akteneinsichtsrecht als Teilgehalt des Anspruchs auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 BV ist grundsätzlich an die Parteistellung gebunden und wird insofern nur während hängigem Verfahren gewährt (vgl. KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O., Rz. 503). Nach Art. 71 Abs. 2 VwVG
hat der Anzeiger nicht die Rechte einer Partei. Damit wird zum Ausdruck gebracht, dass ein Anzeiger nicht allein aufgrund seiner Aufsichtsanzeige, mithin seiner Stellung als Anzeiger, Parteistellung im folgenden Aufsichtsverfahren erhält (BGE 139 II 279 E. 2.3). Bei der Anzeige geht es grundsätzlich nicht um das Verhältnis zwischen dem Anzeiger und der Verwaltung, sondern um das Verhältnis zwischen Verwaltung und Gesetz. Art. 71 VwVG verschafft denn auch keinen Anspruch auf Einleitung eines Aufsichtsverfahrens; die angerufene Behörde entscheidet nach pflichtgemässem Ermessen, ob sie auf eine Aufsichtsbeschwerde/-anzeige eintritt oder nicht (Urteil des BVGer A-5664/2014 vom 18. November 2015
E. 8.4 m.H.; OLIVER ZIBUNG, Praxiskommentar VwVG, Art. 71 N. 33).
Umgekehrt lässt sich aus Art. 71 Abs. 2 VwVG indes nicht ableiten, die Parteirechte seien einem Anzeiger in einem allfällig nachfolgenden Aufsichtsverfahren in jedem Fall zu verweigern. Die Parteistellung richtet sich vielmehr nach Art. 6 und 48 VwVG. Sind die entsprechenden Voraussetzungen erfüllt, sind auch in einem Aufsichtsverfahren ausnahmsweise Parteirechte vorhanden (vgl. Urteile des BVGer A-6192/2015 vom 11. Januar 2017 E. 2.4.1, A-5664/2014 vom 18. November 2015 E. 8.4, A-678/2015
vom 28. Juli 2015 E. 4.1 und B-1161/2013 vom 14. Januar 2014 E. 3.2).
Die Vorinstanz betont verschiedentlich, dass die Beschwerdeführer in dem bei ihr hängigen Aufsichtsverfahren nicht Partei seien und ihnen daher auch keine Parteirechte zukommen würden. Die Beschwerdeführer widersprechen dieser Auffassung nicht beziehungsweise erklären ausdrücklich, nicht davon auszugehen, dass sie Parteistatus innehätten. Folglich stützen sie ihr Gesuch auch nicht auf eine entsprechende Rechtsposition ab. Unabhängig von diesen Parteistandpunkten ist nicht ersichtlich, dass die Beschwerdeführer vom Aufsichtsverfahren im Sinne von Art. 48 Abs. 1 Bst. b VwVG besonders berührt sein könnten sowie ein eigenes schutzwürdiges Interesse (Art. 48 Abs. 1 Bst. c VwVG) an der aufsichtsrechtlichen Untersuchung oder an einer bestimmten Massnahme gegenüber C. haben könnten. Damit scheidet die Begründung der nachgesuchten Akteneinsicht mit der Parteistellung aus.
6.2
Unabhängig von einem (hängigen oder abgeschlossenen) Verfahren haben Private ein Recht auf Auskunft, wenn sie ein besonders schutzwürdiges Interesse geltend machen können. Ein hinreichendes Interesse kann sich aus der Betroffenheit in einem spezifischen Freiheitsrecht wie etwa der persönlichen Freiheit, aus einer sonstigen besonderen Sachnähe oder im Hinblick auf ein Verfahren ergeben (vgl. Urteile des BVGer A-6320/2014 vom 23. August 2016 E. 8.9.1, B-4598/2012 vom 11. März 2013 E. 4 und
B-1161/2013 vom 14. Januar 2014 E. 5 und 6, ferner Urteil des BGer
2C_387/2013 vom 17. Januar 2014 E. 4.2.2 m.w.H.; HÄFELIN/MÜLLER/UHL-
MANN, Allgemeines Verwaltungsecht, 7. Auflage 2016, Rz. 1032; GEROLD STEINMANN, in: Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender [Hrsg.], Die Schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Auflage 2014, Art. 29 N. 54; MÜLLER/SCHEFER, Grundrechte in der Schweiz, 4. Auf-
lage 2008, S. 873 f.).
Das Bundesgericht führte im Urteil 1P.330/2004 vom 3. Februar 2005
E. 3.2 aus, die Einsichtnahme in ein laufendes Verfahren durch einen Aussenstehenden ohne Parteistellung hänge in besonderem Ausmass davon ab, dass der Rechtssuchende "ein besonders schutzwürdiges Interesse
glaubhaft machen kann". Zudem finde das Akteneinsichtsrecht seine Grenzen an berechtigten Interessen Dritter und an überwiegenden öffentlichen Interessen des Staates. Insbesondere ist auch der Zweck des laufenden Verfahrens zu berücksichtigen beziehungsweise dessen mögliche Gefährdung. Die einander entgegenstehenden Interessen an der Akteneinsicht einerseits und an deren Verweigerung andererseits seien gegeneinander abzuwägen (vgl. auch Urteil des BGer 1P.240/2002 vom 18. Oktober 2002
E. 3.1). In BGE 129 I 249 (E. 5.2) attestierte das Bundesgericht einem Dritten ein schutzwürdiges Interesse an der Einsichtnahme in Akten einer Administrativuntersuchung, damit er allenfalls ein Verfahren zur Erlangung eines Ausgleichs, sei es im Sinne einer Entschädigung, einer Rehabilitation oder gar einer Revision eines gegen ihn ausgesprochenen Strafurteils, führen kann. Auch andernorts hat die Rechtsprechung in der Absicht, ein entsprechendes Verfahren anzustrengen, ein schutzwürdiges Interesse für eine Akteneinsicht erblickt (vgl. BGE 113 Ia 1 E. 4b/cc, 95 I 103 E. 2a, Urteil des BGer 1A.253/2005 vom 17. Februar 2006 E. 3.6.2). In diesem Zusammenhang ist es grundsätzlich nicht Sache der angefragten Behörde, anstelle des Betroffenen über den allenfalls einzuschlagenden Weg und die Erfolgschancen zu befinden und die Akteneinsicht von einem bestimmten Verfahren abhängig zu machen (vgl. BGE 130 III 42 E. 3.2.2, 129 I 249
E. 5.2).
6.3
Mit dem Aufsichtsverfahren steht ein laufendes Verfahren zur Diskussion, das noch nicht abgeschlossen ist. Gemäss den vorstehenden Erwägungen ist es auch in dieser Konstellation denkbar, dass den Beschwerdeführern als Aussenstehende ohne Parteistellung Akteneinsicht zu gewähren ist. Hierfür müssen sie in erster Linie ein besonders schutzwürdiges Interesse glaubhaft machen können. Die Beschwerdeführer begründen ein solches mit einer gegen sie laufenden Strafuntersuchung wegen Ehrverletzungsdelikten, die durch C. zur Anzeige gebracht wurden. Der deliktische Vorwurf bezieht sich offenbar auf die aufsichtsrechtliche Anzeige der Beschwerdeführer. Im Strafverfahren ist somit zu klären, ob die von den Beschwerdeführern gegenüber der Vorinstanz vorgetragenen und C. belastenden Behauptungen die besagten Straftatbestände erfüllen.
Die zur Diskussion stehenden Ehrverletzungsdelikte stellen insbesondere unwahre Äusserungen unter Strafe, die ehrverletzenden Charakter haben
(vgl. Art. 173 ff. des Schweizerischen Strafgesetzbuches vom 21. Dezember 1937 [StGB, SR 311.0]). Damit ist für die strafrechtliche Beurteilung unter anderem erheblich, ob die von den Beschwerdeführern gegenüber der Vorinstanz gemachten Aussagen der Wahrheit entsprechen oder ihr zuwiderlaufen. Dieselbe Frage ist auch im Aufsichtsverfahren gegen C. von Bedeutung, da es vor der Anordnung allfälliger aufsichtsrechtlicher Massnahmen (Verweis oder Entzug der Zulassung als Revisionsexperte) zunächst den Sachverhalt und damit den Wahrheitsgehalt der angezeigten Umstände zu überprüfen gilt. Daraus folgt, dass sich Erkenntnisse aus dem Aufsichtsverfahren auf das Strafverfahren auswirken und die Beschwerdeführer allenfalls entlasten könnten. Gerade diese Absicht verfolgen die Beschwerdeführer. Sie möchten die Akteneinsicht mithin im Hinblick auf ein anderes Verfahren fruchtbar machen. Damit kann gemäss Rechtsprechung (vgl. E. 6.2) ein schutzwürdiges Einsichtsinteresse vorliegen.
Dieses wird schliesslich durch den Umstand verstärkt, als strafrechtliche Sanktionen gegen die Beschwerdeführer ausgesprochen werden könnten. Eine Verleumdung nach Art. 174 StGB kann gar mit Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren geahndet werden. Entsprechend haben die Beschwerdeführer zu befürchten, die strafrechtliche Beurteilung könnte mit einem Eingriff in ihre Freiheitsrechte einhergehen. Insgesamt vermögen die Beschwerdeführer ihr Gesuch um Einsicht in die Akten des Aufsichtsverfahrens mit erheblichen Interessen zu begründen.
In einem weiteren Schritt ist zu prüfen, ob und welche Gründe einer Einsicht entgegenstehen.
Wie dargetan (E. 6.2.2), findet das Akteneinsichtsrecht seine Grenzen an überwiegenden öffentlichen Interessen des Staates oder an berechtigten Interessen Dritter. Die Vorinstanz hat den Beschwerdeführern fälschlicherweise bereits in grundsätzlicher Hinsicht ein Einsichtsrecht beziehungsweise -interesse abgesprochen, weshalb sie folgerichtig davon absah, sich mit entgegenstehenden Interessen zu befassen beziehungsweise im vorliegenden Verfahren lediglich anführt, es würde einem öffentlichen Interesse entsprechen, dass sie durch Anliegen wie jenes der Beschwerdeführer nicht übermässig in Anspruch genommen und so an ihrer Arbeit gehindert werde. Einem gewissen Mehraufwand der Verwaltung ist kaum Bedeutung beizumessen (vgl. BGE 113 Ia 1 E. 4c.bb). Jedoch können Geheimhaltungsinteressen auf Seiten der Vorinstanz nicht ausgeschlossen werden, noch sind solche ohne weiteres ersichtlich. Ferner ist
denkbar, dass schutzwürdige Interessen von C. , der Revisionsstelle, des zu überprüfenden Unternehmens oder sonstiger Dritter auf dem Spiele stehen könnten. Mit Blick auf die nachfolgenden Erwägungen erübrigt es sich, bezüglich diesen potenziell der Akteneinsicht entgegenstehenden Interessen weitere Abklärungen zu tätigen.
Im Folgenden ist davon auszugehen, dass das Strafverfahren gegen die Beschwerdeführer wegen Ehrverletzungsdelikten nach wie vor geführt wird. Damit unterscheidet sich die Situation gegenüber jener in BGE 129 I 249 (vgl. E. 6.2.2), wo im Zeitpunkt des Einsichtsbegehrens bereits ein Strafurteil ergangen, die Strafuntersuchung mithin abgeschlossen war. Dies bedeutet, dass die Strafbehörde den belastenden und entlastenden Umständen bereits abschliessend nachgegangen war und damit dem ihr obliegenden Untersuchungsgrundsatz sowie dem Strafverfolgungsinteresse gerecht werden konnte. In der vorliegend hängigen Strafuntersuchung hat sich dieser Zweck dagegen noch nicht realisiert beziehungsweise sind diese Abklärungen noch nicht abgeschlossen (vgl. Art. 6 der Schweizerischen Strafprozessordnung vom 5. Oktober 2007 [StPO, SR 312.0]). Damit die Strafbehörden die Strafuntersuchung wirksam führen können, sind sie darauf angewiesen, im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben ungehindert Beweise erheben zu können. Das Interesse nach der Wahrheitsfindung beinhaltet das Bedürfnis der Strafbehörden, möglichst vor der beschuldigten Person über relevante Beweismittel verfügen zu können. Damit in Einklang steht die Regelung, wonach in Verwaltungssachen, in denen der Offizialund Untersuchungsmaxime ein hoher Stellenwert zukommt, die Akteneinsicht allgemein verweigert werden kann, wenn sie die Ermittlung des Sachverhalts erheblich behindern beziehungsweise den Zweck eines Verfahrens vereiteln könnte (vgl. Art 27 Abs 1 Bst. c VwVG; WALDMANN/OESCHGER, Praxiskommentar VwVG, Art. 27 N. 21). Für den Strafprozess sieht Art. 101 Abs. 1 StPO in diesem Sinne vor, dass der Staatsanwalt den Parteien erst Akteneinsicht gewähren muss, wenn er die beschuldigte Person einvernommen und die übrigen wichtigsten Beweise erhoben hat (Art. 101 Abs. 1 StPO). Dies zudem auch nur dann, wenn nicht begründeter Verdacht auf Rechtsmissbrauch besteht (vgl. Art. 108 Abs. 1 Bst. a StPO).
Würde den Beschwerdeführern nun ausserhalb des hängigen Strafverfahrens die interessierenden Akten des Aufsichtsverfahrens zugänglich gemacht, bestünde das Risiko, dass sie vor der Strafbehörde über relevante Beweismittel verfügen. Dies wiederum könnte nach dem Gesagten
den Erfolg der Strafverfolgung gefährden beziehungsweise den Strafverfolgungsinteressen zuwiderlaufen, was es unter allen Umständen zu vermeiden gilt. Damit werden die Beschwerdeführer nicht daran gehindert, stattdessen ein Editionsbeziehungsweise Einsichtsbegehren gleichen Inhalts im Strafverfahren zu stellen (vgl. Art. 107 Abs. 1 Bst. e StPO i.V.m. Art. 318 Abs. 2 StPO sowie Art. 194 Abs. 2 StPO). Solange Letzteres hängig ist, sollen die Strafbehörden darüber befinden können, ob beziehungsweise wann die Beschuldigten die potenziell beweiserheblichen Akten einsehen können. Aus diesen grundsätzlichen Überlegungen ist von gewichtigen öffentlichen Interessen des Staates auszugehen, welche die Interessen der Beschwerdeführer an der Akteneinsicht überwiegen. Ihrem entsprechenden Begehren ist im vorliegenden Verfahren folglich nicht zu entsprechen.
Für den Fall, dass das Strafverfahren in der Zwischenzeit bereits abgeschlossen sein sollte, wäre diesbezüglich kein öffentliches Interesse mehr gegeben, das gegen die Akteneinsicht angeführt werden könnte. Gleichzeitig wäre aber auch das geltend gemachte Verteidigungsinteresse der Beschwerdeführer und damit einhergehend ihr erhebliches Interesse an der Einsichtnahme in die Akten des Aufsichtsverfahrens dahingefallen. Auch bei abgeschlossenem Strafverfahren wäre die anbegehrte Einsichtnahme somit abzulehnen.
7.
Die Beschwerdeführer beanstanden schliesslich die ihnen auferlegten Verfahrenskosten. Die Vorinstanz habe sich zu deren Erhebung zu Unrecht auf die revisionsrechtliche Gebührenregelung berufen. Des Weiteren seien die Gebühren in jedem Fall unangemessen hoch.
7.1
Die Vorinstanz stützt ihre Gebührenforderung auf Art. 21 Abs. 1 RAG ab. Demnach erhebt die Aufsichtsbehörde für ihre Verfügungen, Überprüfungen und Dienstleistungen Gebühren. Gemäss Art. 21 Abs. 3 RAG regelt der Bundesrat die Einzelheiten. Er tat dies im Rahmen der Revisionsaufsichtsverordnung vom 22. August 2007 (RAV, SR 221.302.3). Der 5. Abschnitt dieser Verordnung trägt den Titel „Gebühren und Aufsichtsabgabe“. Näher geregelt sind die Gebühren im Zusammenhang mit der Zulassung von Gesuchstellern (Art. 38 RAV) und jene für die Überprüfung staatlich beaufsichtigter Revisionsunternehmen (Art. 39 RAV). Für „übrige Verfügungen und Dienstleistungen“ sieht Art. 40 Abs. 1 RAV eine Gebühr nach
Zeitaufwand vor, wobei der Stundenansatz Fr. 250.- beträgt. Soweit die RAV keine besondere Regelung enthält, kommen gemäss Art. 37 Abs. 2 RAV die Bestimmungen der Allgemeinen Gebührenverordnung vom
8. September 2004 (AllgGebV, SR 172.041.1) zum Tragen.
Das von den Beschwerdeführern gestellte Gesuch um Akteneinsicht bezieht sich auf ein von der Vorinstanz geführtes Aufsichtsverfahren. Die Verwaltungstätigkeit, welche das Einsichtsbegehren nach sich zog und in den abschlägigen Verfügungen mündete, steht damit in einem direkten Zusammenhang mit der vorinstanzlichen Aufsichtstätigkeit und stellt Aufwand für „übrige Verfügungen und Dienstleistungen“ dar, der gemäss Art. 40 Abs. 1 RAV mit einem Stundenansatz von Fr. 250.- in Rechnung gestellt wird. Die Beschwerdeführer haben nach dem Verursacherprinzip dafür aufzukommen (Art. 2 Abs. 1 AllgGebV). Insofern basiert die Kostenauflage der Vorinstanz grundsätzlich auf den massgeblichen Bemessungsgrundlagen.
Dem Gebührentarif des BGÖ ist dagegen die Anwendbarkeit zu versagen. Das Öffentlichkeitsprinzip wurde als mögliche Anspruchsgrundlage für das Anliegen der Beschwerdeführer erst im vorliegenden Verfahren angerufen, stand mithin im vorinstanzlichen Verfahren gar nicht zur Diskussion, wozu auch kein Anlass bestand. Insbesondere hatten die Beschwerdeführer nicht das gemäss Art. 10 ff. BGÖ vorgesehene Verfahren betreffend den Zugang zu amtlichen Dokumenten beschritten. Zudem wurde das BGÖ vorliegend zwar als eine von mehreren möglichen Rechtsgrundlagen geprüft, aber als nicht anwendbar verworfen (vgl. E. 4.4). Unter diesen Umständen ist nicht ersichtlich, weshalb die Vorinstanz gemäss den spezifischen Modalitäten des BGÖ über die Gebühr hätte befinden müssen. Dass sie sich stattdessen an die vorerwähnten aufsichtsrechtlichen Bestimmungen hielt, ist nicht zu beanstanden.
7.2 Für die beiden Verfügungen wurde ein Arbeitsaufwand von je drei Stunden ausgewiesen. Es fehlt an Anhaltspunkten, die daran zweifeln lassen, dass die Vorinstanz tatsächlich die zugrunde gelegten total sechs Arbeitsstunden geleistet hat. Sie sind daher als ausgewiesen und sachbezogen zu betrachten. Dass sie überdies zu gleichen Teilen auf die beiden nahezu identischen Verfügungen aufgeteilt wurden, ist nicht zu bemängeln. Indem der Zeitsaldo mit dem massgeblichen Stundenansatz von Fr. 250.- multipliziert wurde, entsprechen die verlegten Gebühren umfangmässig dem Aufwand der Vorinstanz. Auch wenn die Verfügungen eher kurz gehalten sind, erscheinen der betriebene Stundenaufwand und die erhobenen Gebühren alsdann insgesamt als angemessen (vgl. Urteil des
BVGer A-3593/2014 vom 13. April 2015 E. 4.4). Ein offensichtliches Missverhältnis zwischen Gebühr und objektivem Wert der bezogenen Leistung ist nicht ersichtlich, weshalb sie vor dem Kostendeckungssowie Äquivalenzprinzip standhält. Die Beschwerde ist auch in diesem Punkt und damit insgesamt abzuweisen.
8.
Bei diesem Verfahrensausgang gelten die Beschwerdeführer als unterliegend, weshalb sie die Verfahrenskosten zu tragen haben. Sie werden auf Fr. 3‘000.- festgesetzt (vgl. Art. 63 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Dieser Betrag ist den geleisteten Kostenvorschüssen zu entnehmen. Den unterliegenden Beschwerdeführern steht keine Parteientschädigung zu (Art. 64 Abs. 1 VwVG e contrario).
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 3‘000.- werden den Beschwerdeführern auferlegt. Die einbezahlten Kostenvorschüsse werden zur Bezahlung der Verfahrenskosten verwendet.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil geht an:
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