Urteil Verwaltungsgericht (ZH - VB.2019.00326)

VB.2019.00326

Urteil

der 3. Kammer

vom 23.Oktober2019

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Gerichtsschreiberin Rahel Zehnder.

In Sachen

gegen

betreffend Sozialhilfe,

hat sich ergeben:

I.

A. A wurde von Dezember 2004 bis März 2005, von März 2009 bis Februar 2011 sowie von November 2014 bis Februar 2015 von den Sozialen Diensten der Stadt Zürich mit wirtschaftlicher Hilfe unterstützt.

B. Am 28.April 2011 und am 21.November 2011 wurden ihm Gutschriften in der Höhe von insgesamt Fr.60'000.- aus dem Nachlass seiner verstorbenen Mutter überwiesen. Mit Entscheid vom 18.März 2015 verpflichtete die Stellenleitung des Sozialzentrums B A gestützt auf §27 Abs.1 lit.a (recte: lit.b) des Sozialhilfegesetzes vom 14.Juni 1981 (SHG), den Betrag von Fr.35'000.- für die Unterstützungsperioden bis und mit 28.Februar 2015 zurückzuerstatten. Der Betrag wurde als sofort zur Bezahlung fällig erklärt. Bei einer allfälligen erneuten Unterstützung wurde ab Wiederbeginn der Sozialhilfezahlungen eine Verrechnung der noch offenen Rückerstattungsforderung während vorerst 12Monaten mit 15% des Anspruchs auf den Grundbedarf für den Lebensunterhalt angeordnet.

C. Die gegen diesen Entscheid erhobene Einsprache von A hiess die Sonderfall- und Einsprachekommission der Sozialbehörde der Stadt Zürich (SEK) mit Beschluss vom 13.Oktober 2016 teilweise gut und reduzierte den Rückerstattungsbetrag auf Fr.33'676.85.

II.

Dagegen erhob A am 22./26.November 2016 Rekurs an den Bezirksrat Zürich. Am 28.November 2016 reichte er eine Rekursergänzung zu den Akten. Die Sozialbehörde schloss mit Vernehmlassung vom 22.Dezember 2016 auf Rekursabweisung. Mit Verfügung vom 13.September 2018 infolge Unzustellbarkeit publiziert im Amtsblatt wurde A Frist angesetzt, um sich zu einer möglichen reformatio in peius zu äussern. Am 15.November 2018 wies der Bezirksrat Zürich den Rekurs ab, hob Dispositiv-Ziffer2 des Beschlusses der SEK vom 13.Oktober 2016 auf und änderte sie dahingehend ab, dass A zur Rückerstattung von Fr.35'000.- verpflichtet wurde. Es wurden keine Verfahrenskosten erhoben.

Aufgrund des unbekannten Aufenthalts von A wurde am 23.November 2018 im Amtsblatt publiziert, dass der Bezirksrat Zürich einen Entscheid gefällt habe und dieser Entscheid beim Bezirksrat Zürich bezogen werden könne. Am 18.April 2019 bezog A den Beschluss vom 15.November 2018 beim Bezirksrat Zürich.

III.

Am 17.Mai 2019 erhob A gegen den Beschluss des Bezirksrats Zürich vom 15.November 2018 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich und beantragte sinngemäss die Aufhebung des angefochtenen Beschlusses. Am 22.Mai 2019 holte das Verwaltungsgericht die vorinstanzlichen Akten ein. Mit Präsidialverfügung vom 29.Mai 2019 eröffnete das Verwaltungsgericht den Schriftenwechsel und forderte den Bezirksrat Zürich auf, sich insbesondere zur Frage der Rechtzeitigkeit der Beschwerde zu äussern. Die Stadt Zürich, vertreten durch das Sozialdepartement, beantragte am 13.Juni 2019 die vollumfängliche Abweisung der Beschwerde. Der Bezirksrat Zürich liess sich am 17.Juni 2019 (einzig) zur Frage der Rechtzeitigkeit vernehmen. Die Präsidialverfügungen des Verwaltungsgerichts sowie die Beschwerdeantwort der Stadt Zürich und die Vernehmlassung des Bezirksrats Zürich konnten A jeweils nicht zugestellt werden. Die Sendungen wurden mit dem Vermerk "Empf. n. ermittelbar. Retour an Absender" an das Verwaltungsgericht retourniert.

1.

1.1 Das Verwaltungsgericht ist gemäss §41 Abs.1 in Verbindung mit §19 Abs.1 lit.a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes des Kantons Zürich vom 24.Mai 1959 (VRG) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Streitig ist die Rückerstattungsforderung von Fr.35'000.-, weshalb die Sache in die Zuständigkeit der Kammer fällt (§38b Abs.1 lit.c sowie §38 Abs.1 VRG).

1.2 Der angefochtene Beschluss der Vorinstanz wurde dem Beschwerdeführer aufgrund unbekannten Aufenthalts nicht individuell, sondern durch Publikation im Amtsblatt eröffnet (DispositivzifferV). Am 23.November 2018 wurde im kantonalen Amtsblatt Folgendes publiziert:

" 01

In Sachen A (Rekurrent), geboren 1947, von C, zurzeit unbekannten Aufenthalts, gegen die Sozialbehörde der Stadt Zürich (Rekursgegnerin).

Gemäss §10 Abs.5 VRG wird mitgeteilt, dass der Bezirksrat Zürich mit Beschluss vom 15.November 2018 einen Entscheid gefällt hat.

Dieser Entscheid kann beim Bezirksrat Zürich, Löwenstrasse 17, 8001 Zürich, bezogen werden. Gegen diesen Entscheid kann innert 30Tagen beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, Militärstrasse 36, Postfach, 8090 Zürich, schriftlich Beschwerde erhoben werden.

Bezirksrat Zürich"

Damit wurde nicht der vollständige Entscheid veröffentlicht. Auch ging der Ausgang des betreffenden Rekursverfahrens aus der amtlichen Publikation nicht hervor und war für den Beschwerdeführer namentlich nicht erkennbar, ob und inwieweit er durch den ergangenen Entscheid überhaupt beschwert ist. Dies im Gegensatz etwa zu einer Veröffentlichung des Entscheids im Dispositiv, welche in verschiedenen Verfahrensordnungen als hinreichender Umfang einer amtlichen Publikation betrachtet wird (vgl. etwa Felix Uhlmann/Alexandra Schilling-Schwank, in Bernard Waldmann/Philippe Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 2.A., Zürich 2016, Art.36 VwVG N.4; Julia Gschwend, Basler Kommentar, 2017, Art.141 ZPO N.8a; Yves Donzallaz, Loi sur le Tribunal fédéral, Bern 2008, Art.44 BGG N.1151; ausdrücklich Art.88 Abs.3 StPO) und auch in der zürcherischen Verwaltungsrechtspflege als zulässige (und gängige) Variante einer amtlichen Publikation gilt (Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3.A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], §10 N.128). Vorliegend war eine sachgerechte Anfechtung ohne vorgängige Konsultation des Entscheids jedoch nicht möglich. In derartigen Konstellationen gebietet §10 Abs.5 VRG die Bekanntmachung, bei welcher Amtsstelle die Anordnung bzw. der Entscheid innert welcher Frist bezogen werden kann. Als die Rechtsmittelfrist auslösendes Zustellungsdatum gilt in diesem Fall abweichend vom allgemeinen Grundsatz bei amtlichen Veröffentlichungen nicht die Publikation im Amtsblatt (vgl. §22 Abs.2 VRG), sondern (erst) der tatsächliche Bezug der Anordnung bei der Amtsstelle (Plüss, Kommentar VRG, §10 N.116, 126). Unterbleibt der Bezug innert der nach §10 Abs.5 VRG bekanntgegebenen Frist, gilt die Anordnung der Entscheid als am letzten Tag dieser Frist (fiktiv) zugestellt.

Vorliegend unterliess es die Vorinstanz anzugeben, innert welcher Frist der Beschwerdeführer den Entscheid bei ihr beziehen kann. Nach einem allgemeinen Rechtsgrundsatz, der den verfassungsmässigen Vertrauensschutz sowie Art.29 Abs.1 und 2 BV konkretisiert, darf den Parteien aus mangelhafter Eröffnung kein Nachteil entstehen (statt vieler BGE144 II 401 E.3.1 mit Hinweisen). Aus der amtlichen Publikation in ihrer vorliegenden Form war erkennbar, dass und in welcher Angelegenheit ein Rekursentscheid ergangen ist. In dieser Konstellation muss sinngemäss das im Zusammenhang mit einer fehlenden Rechtsmittelbelehrung Entwickelte gelten: Danach darf ein Adressat eine eröffnete Anordnung nicht während beliebig langer Zeit anfechten, sondern es wird vielmehr als allgemein bekannt vorausgesetzt, dass Anordnungen Entscheide, welche als solche zu erkennen sind, innert vernünftiger bzw. angemessener Frist, welche erforderlichenfalls zu erfragen ist, angefochten bzw. im vorliegenden Kontext bezogen werden müssen (vgl. Plüss, §10 N.52). Üblich im Zusammenhang mit §10 Abs.5 VRG dürfte eine Frist von 10 bis 30Tagen ab Publikation sein. Der Beschwerdeführer bezog den angefochtenen Entscheid am 18.April 2019 und damit rund fünf Monate nach der Publikation im Amtsblatt. Mit Blick darauf, dass der Beschwerdeführer weder anwaltlich vertreten war noch selber über Rechtskenntnisse verfügt, müssen seine Vorkehren gerade noch als innert angemessener Frist erfolgt betrachtet werden, zumal die unklar abgefasste Rechtsmittelbelehrung, aus welcher sich nicht mit der gebotenen Deutlichkeit ergab, ab wann die Rechtsmittelfrist zu laufen begann, für zusätzliche Verwirrung gesorgt haben dürfte. Als Zustellungszeitpunkt gilt deshalb der 18.April 2019. Damit wurde die Beschwerde rechtzeitig erhoben.

1.3 Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen gegeben sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1 Nach §27 Abs.1 lit.b SHG kann rechtmässig bezogene wirtschaftliche Hilfe ganz teilweise zurückgefordert werden, wenn der Hilfeempfänger unter anderem aus Erbschaft in finanziell günstige Verhältnisse gelangt. Nicht massgebend ist, ob die zugeflossenen Vermögenswerte sofort erst später realisierbar sind und ob sie im Zeitpunkt der Rückforderung noch vorhanden sind nicht (VGr,7. April 2011, VB.2010.00639, E.4.4; Kantonales Sozialamt, Sozialhilfe-Behördenhandbuch [Sozialhilfe-Behördenhandbuch], Kapitel15.2.03 Ziff.1, 26.September 2017, zu finden unter www.sozialhilfe.zh.ch/handbuch). Finanziell günstige Verhältnisse im Sinn von §27 Abs.1 lit.b SHG liegen vor, wenn der jeweilige Vermögensfreibetrag überschritten ist. Dieser beträgt für eine Einzelperson Fr.25'000.- (Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe [SKOS-Richtlinien], Kap.E.31). Wird gestützt auf §27 Abs.1 lit.b SHG die Rückerstattung verfügt, ist den Verpflichteten dieser Freibetrag zu belassen (VGr, 4.Mai2017, VB.2017.00020, E.2.3; VGr, 2.Oktober 2014, VB.2014.00383, E.2.3 mit Hinweisen).

2.2 Die zuständige Behörde hat in Anwendung von §27 SHG folglich einen Ermessensentscheid darüber zu fällen, ob rechtmässig bezogene wirtschaftliche Hilfe überhaupt zurückgefordert wird und, falls ja, in welchem Umfang. Eine Rückerstattung von rechtmässigem Bezug hat deshalb angemessen und verhältnismässig zu sein (Sozialhilfe-Behördenhandbuch, Kapitel15.2.01, Ziff.3, 9.Februar 2016; VGr, 16.Januar2014, VB.2013.00756, E.2.4). Den Sozialbehörden steht bei der Anwendung von §27 Abs.1SHG bezüglich Billigkeitsüberlegungen ein erheblicher Spielraum zu. In die diesbezügliche Ermessensbetätigung darf das auf Rechtskontrolle beschränkte Verwaltungsgericht nicht eingreifen (§50 Abs.2VRG; VGr, 4.Mai 2017, VB.2017.00020, E.2.5).

2.3 Leistungen, die im Zeitpunkt der Rückerstattungsverfügung mehr als 15Jahre zurückliegen, können nicht mehr zurückgefordert werden. Die Rückerstattungsforderung verjährt zudem, sofern dafür nicht ein Grundpfand eingetragen ist, fünf Jahre, nachdem die Fürsorgebehörde von ihrem Entstehen Kenntnis erhalten hat (§30 SHG).

3.

3.1 Die Vorinstanz erwog, der Beschwerdeführer habe am 28.April 2011 und 21.November 2011 zwei Teilzahlungen aus dem Nachlass seiner verstorbenen Mutter in Höhe von insgesamt Fr.60'000.- erhalten. Somit sei er nach Abzug des Freibetrags von Fr.25'000.- im Umfang von Fr.35'000.- in finanziell günstige Verhältnisse gelangt. Bis Februar 2011 habe er Unterstützungsleistungen von insgesamt Fr.59'847.25 erhalten. Da das Sozialhilfegesetz in §30 eine Bestimmung zu den Verjährungsfristen vorsehe, seien die Bestimmungen des Obligationenrechts nicht anwendbar. Die Rückerstattungsforderung betreffend die Jahre 2004 und 2005 sei folglich noch nicht verjährt. Die Vorbringen des Beschwerdeführers führten zudem nicht zu einer Reduktion des Gesamtbetrags der vom Beschwerdeführer bezogenen Sozialhilfeleistungen: Die eingegangenen Leistungen des Amts für Zusatzleistungen für den Zeitraum des IV-Verfahrens seien zugunsten des Beschwerdeführers verbucht worden. Hinsichtlich der Unterbringungskosten ergebe sich aus den Akten nicht, dass ein Hotel günstiger gewesen wäre als die ihm zur Verfügung gestellte Unterkunft bei der Heilsarmee. Die Unterbringung in einem Hotel sei von der Beschwerdegegnerin abgelehnt worden. Zusammenfassend sei festzuhalten, dass der Beschwerdeführer Sozialhilfeleistungen in Höhe von Fr.59'847.25 erhalten und er sich im Umfang des den Vermögensfreibetrag übersteigenden Betrags von Fr.35'000.- in günstigen Verhältnissen befunden habe. Dieser Betrag sei zurückzuerstatten.

3.2 Dagegen wendet der Beschwerdeführer ein, er habe keine detaillierte Abrechnung der Beschwerdegegnerin erhalten. Die Vorinstanz hätte deshalb eine solche einholen müssen. Das Amt für Zusatzleistungen habe insgesamt Fr.21'000.- nachgezahlt. Diese seien vom Gesamtbetrag abzuziehen. Sodann sei er 457Tage bei der Heilsarmee untergebracht gewesen. Ein Hotel zu Fr.80.- pro Tag wäre um Fr.50.- günstiger gewesen als die Unterbringung bei der Heilsarmee. Daraus resultierten Fr.22'000.-, die ebenfalls vom Gesamtbetrag abzuziehen seien. Schliesslich gelte die allgemeine Verjährungsfrist von 10Jahren auch für die Verwaltung, weshalb Rückforderungsbeträge, die über 10Jahre zurücklägen, abzuziehen seien.

4.

4.1 Vorliegend steht fest, dass dem zu diesem Zeitpunkt nicht von der Sozialhilfe abhängigen Beschwerdeführer aus der Erbschaft seiner verstorbenen Mutter am 28.April 2011 sowie am 21.November 2011 zwei Teilzahlungen von insgesamt Fr.60'000.- ausbezahlt wurden. Nach Abzug des Vermögensfreibetrags von Fr.25'000.- befand sich der Beschwerdeführer im Umfang von Fr.35'000.- in finanziell günstigen Verhältnissen. Damit liegt ein Sachverhalt gemäss §27 Abs.1 lit.b SHG vor.

4.2 Indem der Beschwerdeführer geltend macht, die Vorinstanz hätte eine "detaillierte Abrechnung" der Beschwerdegegnerin einholen müssen, rügt er sinngemäss eine mangelhafte Sachverhaltsabklärung durch die Vorinstanz. Der Untersuchungsgrundsatz gemäss §7 Abs.1 VRG verpflichtet die Behörde von Amtes wegen dazu, für die richtige und vollständige Abklärung des rechtserheblichen Sachverhalts zu sorgen. Über nicht rechtserhebliche Tatsachenbehauptungen ist kein Beweis zu führen, und entsprechenden Beweisanträgen ist keine Folge zu leisten. Erscheint der Sachverhalt hinreichend ermittelt, auch wenn nicht alle Möglichkeiten der Beweisführung ausgeschöpft wurden, und versprechen zusätzliche Abklärungen keine wesentlichen neuen Erkenntnisse, so rechtfertigt es sich, auf weitere Untersuchungen zu verzichten. Deshalb kann die Behörde, wenn sie die Beweiserhebung als unnötig ein konkretes Beweismittel als nicht tauglich erachtet, in Vorwegnahme des Beweisergebnisses von der Beweisführung absehen (Plüss, §7 N.10, 19). Entgegen dem Vorbringen des Beschwerdeführers ergibt sich der rechtserhebliche Sachverhalt in genügender Weise aus den vorliegenden Akten. So sind die vom Beschwerdeführer bezogenen Sozialhilfeleistungen aus dem von der Beschwerdegegnerin geführten individuellen Unterstützungskonto ersichtlich. Die vom Beschwerdeführer erhaltene Erbschaft ergibt sich sowohl aus seinen Kontoauszügen als auch aus den Aktennotizen der Beschwerdegegnerin. Die Vor­instanz war deshalb nicht gehalten, eine "detaillierte Abrechnung" bei der Beschwerdegegnerin einzuholen.

4.3 Wie die Vorinstanz zu Recht festgehalten hat, kommen hinsichtlich der Verjährungsfristen für Rückerstattungsforderungen entgegen dem Vorbringen des Beschwerdeführers nicht die für öffentlich-rechtliche Forderungen höchstens in Ermangelung einer eigenständigen Regelung analog heranzuziehenden privatrechtlichen Bestimmungen des Obligationenrechts, sondern kommt die einschlägige spezialgesetzliche Norm von §30 SHG zur Anwendung (vgl. vorn E.2.2; Urs Vogel, Rechtsbeziehungen Rechte und Pflichten der unterstützten Person und der Organe der Sozialhilfe, in: Christoph Häfeli [Hrsg.], Das Schweizerische Sozialhilferecht, Luzern 2008, S.195; ferner: Tobias Jaag, Kommentar VRG, §29a N.9; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7.A., Zürich2016, Rz.777). Aus den Akten ergibt sich, dass die Beschwerdegegnerin am 20.Januar 2014 erstmals über die dem Beschwerdeführer ausbezahlten Beträge aus dem Nachlass seiner Mutter informiert wurde und damit Kenntnis über eine allfällige Rückerstattungsforderung erhielt. Mit Schreiben der Beschwerdegegnerin vom 1.September 2014 an den Beschwerdeführer wurde er auf seine Rückerstattungspflicht aufmerksam gemacht. Damit, spätestens aber mit der Rückerstattungsverfügung vom 18.März 2015, wurde die relative Verjährung unterbrochen (vgl. Sozialhilfe-Behördenhandbuch, Kapitel15.4.01 Ziff.1 und 3, 30.Januar 2013). Sodann lagen die vom Beschwerdeführer in der Zeit seit Dezember 2004 bezogenen Sozialhilfeleistungen im Zeitpunkt der Rückerstattungsverfügung vom 18.März 2015 noch nicht 15Jahre zurück. §30 SHG spricht folglich nicht gegen die Rückerstattung der wirtschaftlichen Hilfe.

4.4 Der Beschwerdeführer beanstandet den der Rückerstattungsforderung zugrunde gelegten Gesamtbetrag der von ihm bezogenen wirtschaftlichen Hilfe im Zeitraum von Dezember 2004 bis Februar 2011 in der Höhe von Fr.59'847.25. Dieser Betrag ergibt sich aus dem von der Beschwerdegegnerin geführten Unterstützungskonto des Beschwerdeführers.

Soweit der Beschwerdeführer geltend macht, von diesem Betrag seien die Leistungen des Amts für Zusatzleistungen von Fr.21'000.- an die Beschwerdegegnerin abzuziehen, ist ihm nicht zuzustimmen. Aus dem Unterstützungskonto des Beschwerdeführers ergibt sich, dass die vom Amt für Zusatzleistungen erbrachten Leistungen jeweils zugunsten des Beschwerdeführers als Einnahmen verbucht wurden. Damit wurden die Leistungen des Amts für Zusatzleistungen bei der Berechnung des vom Beschwerdeführer gesamthaft bezogenen Sozialhilfebetrags bereits berücksichtigt. Auch die vermeintlich zu teure Unterbringung in einem Wohnheim der Heilsarmee führt nicht zu einer Reduktion dieses Gesamtbetrags. Zwar ergibt sich aus den Aktennotizen der Beschwerdegegnerin, dass der Beschwerdeführer mehrfach den Wunsch geäussert hat, ins Hotel D zu wechseln. Daraufhin wurde ihm aber (mündlich) mitgeteilt, eine Hotelunterbringung sei nur bei Vorliegen spezieller Gründe möglich. Der Stellenleiter lehnte schliesslich einen Wechsel ins Hotel D ab. Im Rahmen des Verfahrens betreffend Rückerstattungsforderung kann dieser Entscheid der Beschwerdegegnerin nicht mehr überprüft werden. Davon abgesehen ergibt sich aus den vorliegenden Akten ohnehin nicht, dass die Unterbringung im Hotel D günstiger gewesen wäre als die Unterbringung im Wohnheim der Heilsarmee. Die vom Beschwerdeführer vorgebrachten Einwände erweisen sich deshalb als unbegründet.

Vom Gesamtbetrag abzuziehen sind indes die am 23.Februar 2011 von der Beschwerdegegnerin bezahlten AHV-Beiträge in der Höhe von Fr.197.45, gelten doch die AHV-Mindestbeiträge nicht als Sozialhilfeleistungen und unterliegen sie keiner Rückerstattungspflicht (SKOS-Richtlinien, Kap.B.12).

4.5 Nach dem Gesagten sind die vorinstanzlichen Erwägungen dahingehend zu präzisieren, dass der Beschwerdeführer im Zeitraum von Dezember 2004 bis Februar 2011 insgesamt nicht Fr.59'847.25, sondern Fr.59'649.80 an Sozialhilfe erhalten hat. Dies ändert am Ergebnis indes nichts: Im Umfang des den Vermögensfreibetrag übersteigenden Betrags von Fr.35'000.- befand sich der Beschwerdeführer in günstigen Verhältnissen. Er wurde deshalb zu Recht verpflichtet, der Beschwerdegegnerin Fr.35'000.- zurückzuerstatten, zumal diese Rückerstattungsforderung angesichts des dem Beschwerdeführer gewährten Vermögensfreibetrags verhältnismässig erscheint. Am Bestand der Rückerstattungsforderung ändert denn auch nichts, dass der Beschwerdeführer angibt, den gesamten erhaltenen Betrag von Fr.60'000.- bereits für Reisen ausgegeben zu haben.

5.

Die Kosten des Verfahrens sind dem unterliegenden Beschwerdeführer aufzuerlegen (§65a Abs.2 in Verbindung mit §13 Abs.2 VRG). Eine Parteientschädigung hat der Beschwerdeführer nicht beantragt und wäre ihm mangels überwiegenden Obsiegens auch nicht zuzusprechen (§17 Abs.2 VRG). Auch die Beschwerdegegnerin beantragte keine Parteientschädigung.

Demgemäss erkennt die Kammer:

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 120.-- Zustellkosten,
Fr. 3'120.-- Total der Kosten.