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Kanton:	ZH
Fallnummer:	VB.2018.00515

Instanz:	Verwaltungsgericht
Abteilung:	3. Abteilung/3. Kammer

Datum:	27.06.2019
Rechtskraft:	Dieser Entscheid ist rechtskräftig.

Leitsatz/Stichwort:	Einleitung des Quartierplanverfahrens.
Schlagwörter:	Quartier; Quartierplan; Kat-Nr; Parzelle; Bushof; Grundstück; Erschliessung; Parzellen; Einleitung; Strasse; Quartierplans; Grundstücke; Quartierplangebiet; Quartierplanverfahren; Beschwerdegegner; Bushofs; Kat-Nrn; Grundeigentümer; Interesse; Gebiet; Erstellung; Quartierplanperimeter; Verfahren; G-Strasse; Quartierplangebiets; Fläche
Rechtsnorm:	-
Referenz BGE:	100 Ia 223;
Kommentar:	Müller, Peter, Kommentar zum Zürcher Planungs- und Baugesetz vom 7.September, §139 N.2; §149 N.2, 1975

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

VB.2018.00515

Urteil

der 3. Kammer

vom 27.Juni2019

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Gerichtsschreiberin Rahel Zehnder.

In Sachen

vertreten durch den Stadtrat,
dieser vertreten durch RAA,

gegen

beide vertreten durch RAF,

und

hat sich ergeben:

I.

Mit Beschluss vom 26.Oktober 2017 leitete der StadtratM gestützt auf §147 des Planungs- und Baugesetzes des Kantons Zürich vom 7.September 1975 (PBG) das amtliche Verfahren für den Quartierplan Nr.45 über das Gebiet "W" ein. Mit Verfügung vom 24.Januar 2018 genehmigte die Baudirektion (Amt für Raumentwicklung ARE) die vom StadtratM am 26.Oktober 2017 beschlossene Verfahrenseinleitung. Hintergrund der Einleitung des Quartierplans ist, dass der Stadtrat vonM im Quartierplanperimeter die Erstellung eines Bushofs in Verbindung mit einer neuen Zentrumsüberbauung als städtebaulichen Akzent plant.

II.

A. B, Eigentümer der im Quartierplanperimeter gelegenen Parzelle Kat.-Nr.01 (G-Strasse02), dessen Wohnhaus, Umschwung und Garage einem künftigen Bushof weichen müssten, liess mit Eingabe vom 13.Februar 2018 Rekurs am Baurekursgericht erheben (Verfahren 03) und beantragen, es seien der Beschluss der StadtM vom 26.Oktober 2017 zur Einleitung des Quartierplanverfahrens "W" und die Genehmigungsverfügung der Baudirektion vom 24.Januar 2018 aufzuheben. Die Durchführung des Quartierplanverfahrens sei zu verbieten. Eventuell sei der Quartierplanperimeter so zu verkleinern, dass seine Liegenschaft Kat.-Nr.01 davon nicht mehr erfasst werde.

B. D und E, die über zwei Grundstücke im Quartierplangebiet verfügen (Kat.-Nrn.04 und 18), deren eine Liegenschaft (Kat.-Nr.18) mindestens teilweise ebenfalls dem Bushof weichen müsste, liessen mit Eingabe vom 5.März 2018 Rekurs am Baurekursgericht gegen die Einleitung des Quartierplans vom 26.Oktober 2017 erheben (Verfahren06) und beantragen, es sei der Beschluss des StadtratesM zur Einleitung des Quartierplanverfahrens "W" aufzuheben und in diesem Sinn auf die geplante Durchführung des Quartierplanverfahrens zu verzichten. Eventualiter sei das Quartierplangebiet um das unmittelbar angrenzende Grundstück Kat.-Nr.07 (ArealY) zu erweitern.

C. Mit Entscheid vom 20.Juni 2018 vereinigte das Baurekursgericht die Rekursverfahren03 (B) und 06 (D/E) und hiess die Rekurse gut. Entsprechend hob es den Beschluss des StadtratsM vom 26.Oktober 2017 und die Genehmigungsverfügung der Baudirektion vom 24.Januar 2018 auf. Die Kosten des Verfahrens von insgesamt Fr.8'430.- auferlegte es der StadtM zu 2/3 und der Baudirektion zu 1/3. Den obsiegenden Rekurrenten sprach es je eine Umtriebsentschädigung von Fr.2'400.- zulasten der StadtM und der Baudirektion zu.

III.

Gegen den Entscheid des Baurekursgerichts vom 20.Juni 2018 liess die StadtM am 27.August 2018 beim Verwaltungsgericht Beschwerde erheben und beantragen, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben, und der Beschluss des StadtratsM vom 26.Oktober 2017 sowie die Genehmigungsverfügung der Baudirektion vom 24.Januar 2018 seien wiederherzustellen; unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdegegner. In der Beschwerdeantwort vom 27.September 2018 liess B beantragen, die Beschwerde sei vollumfänglich abzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin. Die Baudirektion liess sich am 27.September 2018 unter Hinweis auf den Mitbericht des ARE vom 24.September 2018 vernehmen und die Gutheissung der Beschwerde beantragen. Mit Beschwerdeantwort vom 3.Oktober 2018 liessen D und E beantragen, die Beschwerde sei abzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin. In der Replik vom 18.Oktober 2018 hielt die StadtM an ihrem Standpunkt fest. Dasselbe taten D und E mit Eingabe vom 26.November 2018, wozu sich die StadtM noch einmal äusserte. Weitere Vernehmlassungen erfolgten nicht.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1 Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ergibt sich aus §41 Abs.1 in Verbindung mit §19 Abs.1 lit.a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24.Mai 1959 (VRG).

1.2 Die Beschwerdeführerin ist Eigentümerin mehrerer Grundstücke im Quartierplanperimeter (Kat.-Nr.08, Kat.-Nr.09 und Kat.-Nr.10) und damit beschwerdelegitimiert (§338a Abs.1 PBG; VGr, 20.Mai 2009, VB.2008.00520, E.2; BGr, 6.Dezember 2013, 1C_598/2013, E.1.2).

1.3 Soweit im angefochtenen Entscheid die Parzelle des Beschwerdegegners1 (B) mit Kat.-Nr.11 bezeichnet wird, handelt es sich um einen offensichtlichen Verschrieb (korrekt 01). Dasselbe gilt für die Bezeichnung der bislang unüberbauten Parzelle Kat.-Nr.12, die in der Beschwerdeantwort der Beschwerdegegner2 irrtümlich mit Kat.-Nr.13 bezeichnet wurde.

1.4 Nach §23 der Verordnung über den Quartierplan vom 18.Januar 1978 (Quartierplanverordnung QPV) ist im Beschluss über die Verfahrenseinleitung insbesondere die Zulässigkeit des nachgesuchten Verfahrens und die Zweckmässigkeit der Gebietsabgrenzung zu beurteilen. Darüber hinaus stellt sich die Frage der Quartierplanbedürftigkeit eines Gebiets. Nach §148 Abs.2 PBG kann mit dem Rekurs gegen die Einleitung des Quartierplans deren Verweigerung nur geltend gemacht werden, die Voraussetzungen zur Durchführung des Verfahrens fehlten seien gegeben; Einwendungen dieser Art können später nicht mehr erhoben werden.

1.5 Der Beschluss zur Einleitung eines Quartierplanverfahrens stellt einen Endentscheid dar. Würde der Einleitungsbeschluss nur als Zwischenbeschluss i.S.v. Art.93 BGG qualifiziert, könnte er (bzw. der ihn bestätigende kantonal letztinstanzliche Entscheid) noch zusammen mit dem das Quartierplanverfahren abschliessenden Endentscheid angefochten werden (Art.93 Abs.3 BGG). Dies würde dem Konzept des kantonalen Rechts widersprechen, wonach ein (unter Umständen zeit- und kostenaufwendiges) Quartierplanverfahren erst durchgeführt werden soll, wenn der Einleitungsbeschluss rechtskräftig geworden ist. Die separate Anfechtung des Einleitungsbeschlusses erscheint auch nicht unzumutbar: Fehler bei der Einleitung des Verfahrens (Voraussetzungen des Quartierplanverfahrens; Gebietsabgrenzung) können in der Regel unabhängig vom Ausgang des Quartierplanverfahrens erkannt und beurteilt werden (BGr, 6.Dezember 2013, 1C_598/2013, E.1.1 für das diesbezüglich gleich wie das Zürcher Recht gestaltete Bündner Recht).

2.

2.1 Der Quartierplan bezweckt die Überführung von Rohbauland (eingezontes Land) in fertiges Bauland. Damit aus Rohbauland baureifes Land wird, auf dem der Grundeigentümer einen absoluten Anspruch auf eine Baubewilligung hat, ist neben der Groberschliessungsplanung für die grosse Mehrzahl der Parzellen noch die Planung der Feinerschliessung mittels Quartierplan erforderlich. Der Quartierplan hat die Formung überbaubarer Grundstücke, die eine zonengemässe Überbauung ermöglichen, die Planung der Feinerschliessung (Anschlüsse an Hauptsammelkanäle und -leitungen, Quartierstrassen) sowie den Bau der geplanten Feinerschliessungsanlagen zum Zweck (Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf, Zürcher Planungs- und Baurecht, 5.A., Zürich 2011, Band1, S.172). Alle Grundstücke sollen so ohne Ausnahmebewilligungen und nachbarliche Zustimmung in einer den örtlichen Verhältnissen und der Bauzone angemessenen Weise überbaut werden können (§126 PBG). Der Grundeigentümer soll zu baureifem Land gelangen (Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, 3.A., Zürich 1999, Rz.365). Der Quartierplan stellt somit einen Sondernutzungsplan dar, mit welchem durch eine Verbindung von Massnahmen der Landumlegung und der Erschliessung eingezontes Land überbaubar gemacht und der planungs- und baurechtlichen Ordnung entsprechend genutzt werden soll (so auch §123 Abs.1 PBG). Ein Quartierplan ist dagegen nicht notwendig, wenn die Erschliessung anderweitig gewährleistet ist, die betroffenen Parzellen sinnvoll genutzt werden können und die Regelbauweise eingehalten wird. Diesfalls fehlt es an der Erforderlichkeit und damit an der Verhältnismässigkeit einer hoheitlich verfügten Quartierplanung (BGr, 1.April 2019, 1C_314/2018, E.4.2).

2.2 Wo die bauliche Entwicklung und der Erschliessungsplan es als wünschbar erscheinen lassen, wird der Quartierplan wie vorliegend von Amtes wegen eingeleitet (§147 PBG). Die Voraussetzung der "Wünschbarkeit" räumt der Gemeinde zwar einen gewissen Entscheidungsspielraum ein, ist aber an den berührten öffentlichen und privaten Interessen zu messen (BGr, 1.April 2019, 1C_314/2018, E.4.2). Die Einleitung des Quartierplans ist öffentlich bekanntzumachen und den Grundeigentümern des Beizugsgebiets schriftlich mitzuteilen; sie bedarf der Genehmigung der Baudirektion (§149 Abs.1 PBG).

Die Einleitung kann beispielsweise verweigert werden, wenn die Zuteilung des Quartier­plangebiets zu einer Bauzone die Zuführung zu einer baulichen Nutzung unwahrscheinlich ist, wenn die Durchführung des Quartierplanverfahrens nur der Befriedigung von Spezialwünschen eines Grundeigentümers dient (Fritzsche/Bösch/Wipf, S.177f.; RB 1988 Nr.59; BEZ 1988 Nr.15). Anderseits genügt es für die Einleitung eines Quartierplanverfahrens bereits, wenn lediglich ein Grundstück im Quartierplangebiet unzureichend erschlossen ist, mindestens dann, wenn die Erschliessungsanlagen der möglichen künftigen Nutzung anzupassen sind (VGr, 17.Dezember 2009, VB.2009.00350, E.3.1.1; VGr, 18.September 2014, VB.2013.00624, E.5.2; BGr, 1.April 2019, 1C_314/2018, E.4.2). In jedem Fall kann der Einleitungsbeschluss nur nach einer grundsätzlichen Prüfung der Randbedingungen etwa die Zweckmässigkeit der Gebietssanierung die vermutlichen Bedürfnisse der Öffentlichkeit gefasst werden (VGr, 18.September 2014, VB.2013.00624, E.2.3 mit weiteren Hinweisen). Nicht zu prüfen ist bei Einleitung eines amtlichen Quartierplanverfahrens, ob damit in die Eigentumsgarantie der betroffenen Grundstückeigentümer in unverhältnismässiger Weise eingegriffen wird. Diese Frage stellt sich erst im Rahmen der definitiven Festlegung der Erschliessungsanlagen (VGr, 9.Dezember 2010, VB.2010.00571, E.4.2.3).

2.3 Erschliessungen sowie gemeinschaftliche Ausstattungen sind so festzulegen, dass sie bei vollständiger Nutzung der erfassten Grundstücke genügen (§128 Abs.1 und 2 PBG). Grundstücke sind im Sinn von Art.19 Abs.1 und 22 Abs.2 lit.b des Bundesgesetzes vom 22.Juni 1979 über die Raumplanung (RPG) sowie von §§233 und 234 PBG unter anderem dann genügend erschlossen, wenn sie selber und die darauf bestehenden vorgesehenen Bauten und Anlagen genügend zugänglich sind (§236 Abs.1 PBG). Genügende Zugänglichkeit bedingt in tatsächlicher Hinsicht eine der Art, Lage und Zweckbestimmung der Bauten Anlagen entsprechende Zufahrt für die Fahrzeuge der öffentlichen Dienste und der Benützer (§237 Abs.1 PBG). Zufahrten sollten für jedermann verkehrssicher sein.

2.4 Bei Landumlegungen hat der Grundeigentümer grundsätzlich Anspruch auf vollen Realersatz, d.h. auf Zuteilung gleichwertigen Landes (BGE 100 Ia 223 E.3a). Nach §139 Abs.1 PBG sollen denn auch die am Quartierplan beteiligten Grundeigentümer nach Möglichkeit geeignete Parzellen in gleichwertiger Lage und im Verhältnis zur Fläche ihres Altbestandes unter Berücksichtigung der Wertunterschiede erhalten. Sie haben somit Anspruch darauf, für das von ihnen eingeworfene Land nach Möglichkeit rationell überbaubare, im Idealfall die gleichen, mindestens aber gleichwertige Grundstücke zu erhalten (Peter Müller/Peter Rosenstock/Peter Wipfli/Werner Zuppinger, Kommentar zum Zürcher Planungs- und Baugesetz vom 7.September 1975, Wädenswil 1985, §139 N.2, §149 N.2). Das vorherrschende Realersatzprinzip schützt den Grundeigentümer nicht nur vor Wertverlust, sondern sichert ihm das Eigentum an Grund und Boden. Er muss sich deshalb für sein eingeworfenes Grundstück nicht mit Geldersatz begnügen. Allerdings wird nicht jeder Grundeigentümer die für seinen Altbesitz optimale Neuzuteilung erwarten können. Auch Unterschiede im Grad der Veränderung von Lage, Form und Flächeninhalt zwischen den einzelnen Grundeigentümern lassen sich häufig nicht vermeiden, sind aber in den Schranken des Rechtsgleichheitsgebots zulässig (Peter Kleb, Kosten und Entschädigungen im Zürcherischen Quartierplanverfahren, Zürich etc. 2004, S.56f.).

2.5 Flächenmässig ist ein Grundstück für die Überbauung ungeeignet, wenn sich nach den einschlägigen kantonalen und kommunalen Bauvorschriften keine zonengemässe, dem Quartiercharakter entsprechende Baute erstellen lässt. Die ungünstige Form eines Grundstücks dessen exponierte Lage, etwa im Strassenabstands- Baulinienbereich, können jedoch nie Anlass für einen Auskauf sein. Der Auskauf eines genügend grossen, aber ungünstig geformten Grundstücks kommt höchstens in einem weitgehend überbauten Quartier infrage, wenn für die Zuteilung einer überbaubaren Parzelle ohne Abbruch bestehender Gebäude keine Möglichkeit mehr besteht. Darüber hinaus verbietet sich der Auskauf auch dann, wenn das Grundstück mit einem gut erhaltenen Gebäude überstellt ist (Kleb, S.72f.). Sogenannte Kleinparzellen, die für eine geeignete Überbauung flächenmässig nicht ausreichen und auch nicht durch Behelfsmassnahmen überbaubar gemacht werden können, vermögen hingegen den eigentlichen Quartierplanzweck nicht zu erfüllen, weshalb sie auszukaufen sind (§141 PBG).

2.6 Der Auskauf kann gegen den Willen des Grundeigentümers als enteignungsähnlicher Tatbestand erzwungen werden. Wegen seines enteignungsähnlichen Charakters ist der Auskauf nur zulässig, wenn eine Neuzuteilung in Berücksichtigung des Realersatzprinzips an unüberwindlichen Hindernissen scheitert (vgl. auch BGE 100 Ia 223 E.3a). Die Beachtung des Verhältnismässigkeitsprinzips verlangt, dass der Auskauf erst als ultima ratio zur Anwendung gelangt, wenn sich eine dem Quartierplanzweck entsprechende Zuteilung nicht anderweitig erreichen lässt und Behelfsmassnahmen nicht greifen. Die Flächen auszukaufender Grundstücke sind nach den Grundsätzen einer für die Erschliessung und Überbauung zweckmässigen Parzellenbildung auf die anderen Grundstücke im Quartierplangebiet zu verteilen. Als spezielle Form der Enteignung darf der Auskauf ausserdem nur gegen volle Entschädigung erfolgen, zum vollen Verkehrswert im Zeitpunkt der Festsetzung des Quartierplans (Kleb, S.74f.; Müller et. al, §141 N.3).

3.

3.1 Das Quartierplangebiet wird vorliegend südlich begrenzt durch die H-Strasse, östlich durch die G-Strasse, nördlich durch die nicht durchgehende L-Strasse und westlich durch die I-Strasse. Die im Eigentum der StadtM stehende Parzelle Kat.-Nr.08 (1'465m²), die ab der I-Strasse längs an die H-Strasse angrenzt, und die im Eigentum von J und K (die sich am vorliegenden Verfahren nicht beteiligen) stehende Parzelle Kat.-Nr.12 (3'264m²), die zwischen Kat.-Nr.08 und der L-Strasse liegt, machen flächenmässig mehr als die Hälfte des Quartierplanperimeters aus. Sie sind beide im Unterschied zu den übrigen Parzellen (Ausnahme: Kleinparzelle Kat.-Nr.10) im Quartierplangebiet nicht überbaut. Kat.-Nr.12 ist eine Wiese, die gegen die L-Strasse hin in eine etwa 4m hohe Böschung zum Niveau der Bahngeleise mündet, während Kat.-Nr.08 als bekiester Parkplatz genutzt und über eine Zufahrt von der H-Strasse her erreicht wird. Beide Parzellen liegen in der ZentrumszoneZ1. Gemäss der Bauordnung der StadtM vom 5.Oktober 2018 (fortan BZOM) gilt für die Zentrumszone Z1 im GebietY (Art.1 lit.b) eine Ausnützungsziffer von 60%, ein Wohnanteil von minimal 60%, sind maximal 3Vollgeschosse und 1Dachgeschoss sowie Gebäudelängen von maximal 45m zulässig. Die östlich der Parzellen Kat.-Nrn. und 08, 09, 12 und 14 gelegenen Grundstücke liegen in der ZentrumszoneZ2, mit einer Ausnützungsziffer von 110%, einem Wohnanteil von 30%, möglichen 3Vollgeschossen und einem Dachgeschoss und Gebäudelängen von maximal 80m. In den Zentrumszonen sind Wohnungen, Büros, Ateliers, Praxen, Läden sowie mässig störendes Gewerbe zulässig (Art.16, 17 BZOM).

3.2 Der von der Beschwerdeführerin geplante Bushof führt von der G-Strasse entlang dem Grundstück Kat.-Nr.07 (ArealY) über die Grundstücke Kat.-Nr.10 (im Eigentum der StadtM, entlang der G-Strasse, 114m²) über die überbauten Grundstücke Kat.-Nrn.15 (737m²) und 01 (512m², Beschwerdegegner1) bis etwa einen Drittel in Kat.-Nr.12 hinein. Die Zufahrt dahin soll über eine neue Strasse von der H-Strasse aus auf den Parzellen Kat.-Nr.08 und 12 erfolgen. Um die Raumsicherung für einen neuen Bushof angrenzend an das GebietY, die Baureifmachung der den neuen Bushof umgebenden Grundstücke und die Festlegung der geeigneten Bau- und Nutzungsbestimmungen sicherzustellen, sind ein amtliches Quartierplanverfahren, die Anpassung/Neufestsetzung von Verkehrsbaulinien, ein öffentlicher Gestaltungsplan und die Anpassung der BZOM vorgesehen. Mit dem Quartierplan soll eine Landumlegung vorgenommen werden, um wieder überbaubare Grundstücke zu schaffen; ausserdem soll die hinreichende Erschliessung des Grundstücks Kat.-Nr.12 und aller anderen Grundstücke sichergestellt werden. Allerdings wird schon im Einleitungsbeschluss festgehalten, dass die Parzellen Kat.-Nrn.01 und 15 durch die Lage des Bushofs stark "beansprucht und unüberbaubar" würden. Mindestens faktisch hat der Quartierplan auch die Sicherung des Raumbedarfs aufgrund des Quartierplanbanns zur Folge (§150 Abs.1 PBG).

4.

4.1 Die Vorinstanz kam aufgrund verschiedener Überlegungen zum Schluss, dass die Notwendigkeit eines Quartierplanverfahrens vorliegend nicht gegeben sei. So dürfe ein Quartierplanverfahren nicht allein deswegen eingeleitet werden, um das für die Erstellung einer öffentlichen Strasse ohne quartierplaninterne Erschliessungsfunktion notwendige Land zu sichern. Vielmehr müsse die fragliche Erschliessungsanlage mindestens gewisse Vorteile und Erleichterungen für die Quartierbewohner bewirken; gemeinschaftliche Ausstattungen jedes Ausmasses könnten jedenfalls nicht grundsätzlich unabhängig vom Erschliessungszweck im Quartierplan als solche vorgesehen werden. Ferner könne der Weg der Landumlegung, wie er für das Quartierplanverfahren typisch sei, nicht gewählt werden, um dem Gemeinwesen kostenlos Land zu beschaffen für öffentliche Anlagen, die nicht im Interesse der Eigentümer umgelegter Parzellen lägen (vgl. BGE 100 Ia 223 E.3c). Da die Einleitung des Quartierplans neben der Erstellung des Bushofs das Ziel verfolge, im den Bushof umgebenden Bereich ("W") mit einer neuen Bebauung einen neuen städtebaulichen Akzent zu setzen, habe der Quartierplan auch nicht zum Zweck, die bestehenden Parzellen unter Vornahme von Landumlegungen und gewisser Landabzüge zwecks Realisierung von Erschliessungsanlagen einer besseren Überbaubarkeit zuzuführen. Für die aktuelle Nutzung seien die bestehenden Parzellen vielmehr genügend erschlossen; nur die Parzelle Kat.-Nr.12 bedürfe der Erschliessung, was indessen über die im Eigentum der Beschwerdeführerin stehende Parzelle Kat.-Nr.08 ohne Weiteres möglich wäre.

Allerdings sei Zweck des Quartierplans gerade nicht die Erschliessung von Parzelle Kat.-Nr.12. Diese solle vielmehr zu grossen Teilen für den Bushof beansprucht werden. Es bestehe zwar ein öffentliches Interesse an der Erstellung des Bushofs als Verkehrsdrehscheibe mit Umsteigefunktion; demgegenüber sei ein quartierplantypisches öffentliches Interesse an einer Verbesserung der Erschliessung des Quartierplangebiets der Beseitigung eines polizei- planwidrigen Zustands im Quartierplangebiet nicht erkennbar. Schliesslich nehme der vorgesehene Bushof ca. 25% der gesamten Grundfläche des Quartierplangebiets in Anspruch, was übermässig erscheine, zumal es sich beim Bushof nicht um eine gemeinschaftliche Anlage im Sinn von §126 Abs.3 PBG handle. Die daraus resultierende massive Verkleinerung der Grundstücksflächen der privaten Grundeigentümer widerspreche der Zielsetzung von §123 Abs.1 PBG. Der Beschwerdegegner1 sei faktisch von einer Enteignung seiner überbauten Parzelle betroffen. Schliesslich sei bei der Beurteilung der Erschliessungssituation der Parzellen im Quartierplanperimeter nicht bereits auf die Möglichkeiten einer künftigen besseren Nutzung abzustellen. Die Quartierplaneinleitung erweise sich deshalb mangels Quartierplanbedürftigkeit des Quartierplangebiets und mangels genügender Berücksichtigung der Interessen der betroffenen privaten Grundeigentümer als unzulässig.

4.2 Dem hält die Beschwerdeführerin in der Beschwerde vom 27.August 2018 zusammengefasst entgegen, die Einleitung des Quartierplans entspreche [ihren eigenen und] den Wünschen der Eigentümer der Parzellen Kat.-Nrn.12, 17 und 22. Die Parzelle Kat.-Nr.12 verfüge nicht über eine genügende Zufahrt. Deren direkte Erschliessung über die I-Strasse sei nicht möglich, weshalb die Quartierplanbedürftigkeit gegeben sei. Es stehe der Beschwerdeführerin sodann offen, mit welchen Mitteln sie die erschliessungsmässige Baureife der einbezogenen Grundstücke herstellen wolle. Sie müsse sich aber als Eigentümerin der nebenan liegenden Parzelle Kat.-Nr.08 nicht gefallen lassen, dass die Erschliessung von Kat.-Nr.12 ohne Not über ihr Grundstück erfolge, um ein Quartierplanverfahren zu vermeiden. Ferner komme ihr die Pflicht zu, das Grundstück Kat.-Nr.12 sowie die übrigen Parzellen im Perimeter entsprechend der geltenden Nutzungsordnung überbaubar zu machen, was die Vorinstanz ausgeblendet habe. Dafür sei der Quartierplan das richtige Mittel. Bis auf das Grundstück Kat.-Nr.04 (im Eigentum der Beschwerdegegner2) seien alle Grundstücke im Quartierperimeter unternutzt und aufgrund der ungünstigen Grundstücksformen nur schwer mit zentrumsgerechten Überbauungen überbaubar. Eine der Zentrumszone entsprechende Nutzung der einzelnen Parzellen liege aber auch im Interesse der Grundeigentümer. Ferner dürfe einzig auf die Unterlagen betreffend die Einleitung des Quartierplans abgestellt werden; die Plandarstellung, wonach die Parzelle Kat.-Nr.12 zu guten Teilen für den Bushof in Anspruch genommen werden soll, sei letztlich unbeachtlich.

4.3 In der Beschwerdeantwort stellt der Beschwerdegegner1 die Einleitung des Quartierplans durch die Beschwerdeführerin in einen klaren Zusammenhang mit dem Bushof. Nur am Rande sei noch auf die hinreichende Erschliessung des Grundstücks Kat.-Nr.12 hingewiesen worden. Dasselbe gelte für den Genehmigungsbeschluss der Baudirektion, wo der Bushof das Hauptmotiv für den strittigen Quartierplan sei. Entgegen den Vorbringen der Beschwerdeführerin bewirke der Umstand, dass Kat.-Nr.12 nicht direkt ab der I-Strasse erschlossen werden könne, keine Quartierplanbedürftigkeit, könne dieses Grundstück doch ohne Probleme über das der Beschwerdeführerin gehörende, benachbarte und an die H-Strasse grenzende Grundstück Kat.-Nr.08 erschlossen werden. Angesichts der Fläche von Kat.-Nr.08 (1'465m²) sei der Beschwerdeführerin zumutbar, ca. 120m² für eine Erschliessungsstrasse zur Verfügung zu stellen. Weiter rechtfertige weder eine teilweise Unternutzung von Grundstücken im Einzugsgebiet noch die ungenügende Erschliessung einer einzigen Parzelle einen Quartierplan, umso weniger, als der Beschwerdegegner1 bei Realisierung einer zentrumsgerechten Neuüberbauung aus seinem Wohnhaus auf Kat.-Nr.01 vertrieben würde. Abgesehen von den beiden Parzellen Kat.-Nr.12 und 08 bestehe ein bereits überbautes Gebiet, das mittels Quartierplan nicht dem Erdboden gleichgemacht werden könne. Denn vorliegend gehe es hauptsächlich darum, das Land für einen Bushof zu beschaffen und die im Weg stehenden Bauten abzureissen. Dieses überragende Hauptmotiv könne die Beschwerdeführerin nicht mehr verändern.

4.4 Auch nach Ansicht der Beschwerdegegner2 war die Erstellung des Bushofs im Quartierplangebiet zur Hauptsache Anlass für die Einleitung des strittigen Quartierplans und die Genehmigungsverfügung der Baudirektion. In der Beschwerdeschrift versuche die Beschwerdeführerin nun, den Quartierplan nicht mehr mit Blick auf den Bushof, sondern mit Bezug auf die angeblich fehlende Erschliessung des Grundstücks Kat.-Nr.12 und die ungünstigen Grundstücksformen im Quartierplanperimeter zu begründen (S.3f., 9). Ein solches Vorgehen widerspreche Treu und Glauben, indem es die Absicht der Beschwerdeführerin sei, den Bushof zu realisieren. Dies müsse bei der Prüfung der Voraussetzungen für die Einleitung eines Quartierplans beachtet werden. Allerdings fehle es am Interesse für die Feinerschliessung von Grundstücken, wenn diese anschliessend gar nicht einer zonenkonformen Nutzung entsprechend überbaut würden, sondern zu einem Grossteil (Kat.-Nr.18) ganz (Kat.-Nr.01) dem geplanten Bushof weichen müssten. Planungsarbeiten für eine Feinerschliessung, die gar nie realisiert werde, seien überflüssig, ebenfalls die Umformung von nicht optimal geformten Parzellen. Bei Bedarf könnte überdies das Grundstück Kat.-Nr.12 mit einer Zufahrtsstrasse über Kat.-Nr.08 ohne Weiteres erschlossen werden, etwa über einen Notweg nach Art.694 des Zivilgesetzbuches ZGB. Der Bushof sei im Übrigen für die Erschliessung des Quartierplangebiets nicht notwendig und jedenfalls keine Ausstattung Ausrüstung im Sinn von §126 Abs.3 PBG.

4.5 In der Beschwerdereplik erklärt die Beschwerdeführerin, das Planungsziel der Erstellung eines Bushofs sei "bekanntlich höchst unsicher". Zudem sei die Frage, ob das Grundstück Kat.-Nr.12 über das Grundstück Kat.-Nr.08 erschlossen werden soll, im Quartierplanverfahren zu klären, was der Einräumung eines Notwegrechts vorgehe. Neu bringt die Beschwerdeführerin vor, es bestehe zulasten von Kat.-Nr.15 und zugunsten von Kat.-Nr.01 ein auf 3,90m vermasstes Fuss- und Fahrwegrecht, welches den Zugang zur G-Strasse erlaube und als Ein- und Ausfahrt äusserst gefährlich sei, nachdem dort auch der regionale Radweg verlaufe. Diese Situation könnte bei einem Neubau nicht beibehalten werden und sei schon heute kaum tragbar (bestritten von den Beschwerdegegnern2). Rund die Hälfte der Flächen im Quartierplangebiet sei ferner nicht überbaut, und alle Flächen seien unternutzt (Ausnahme: Kat.-Nr.04). Demnach sei ein Grossteil der Flächen ohne Quartierplan nicht überbaubar. Eine Erschliessung von Kat.-Nr.15 über die L-Strasse sei ferner nicht möglich.

Mit Bezug auf die Beschwerdeantwort der Beschwerdegegner2 lässt die Beschwerdeführerin ausführen, es sei durchaus sachgerecht gewesen, dass im Einleitungsbeschluss die Realisierung des geplanten Bushofs erwähnt worden sei, auch wenn sie noch höchst ungewiss sei. Sie wolle den Sachverhalt diesbezüglich jedoch nicht umbiegen. Zudem profitierten auch die Eigentümer der Parzellen Kat.-Nrn.01 und 15 mit ihren völlig ungenügend erschlossenen Parzellen von einem Quartierplan. Die Einleitung des Quartierplans sei unabhängig von der Planung des Bushofs notwendig.

5.

Während die Beschwerdeführerin im Rekursverfahren noch einen klaren Zusammenhang zwischen dem Quartierplanverfahren und den im Hinblick auf die Erstellung des Bushofs notwendigen weiteren Verfahren (Gestaltungsplan, Baulinien, BZO-Revision) herstellte und ergänzend noch die Unternutzung der Grundstücke im Quartierplangebiet erwähnte, legte sie in der Beschwerde das Schwergewicht ihrer Argumentation zur Begründung der Notwendigkeit eines Quartierplans darauf, dass die Parzelle Kat.-Nr.12 nicht erschlossen sei, und erachtete in der Beschwerdereplik die Erstellung eines Bushofs als "bekanntlich höchst unsicher". Neu erachtete sie mit Bezug auf Kat.-Nr.01 den Zugang zur G-Strasse als Ein- und Ausfahrt als äusserst gefährlich.

5.1 Die Beschwerdeführerin begründet die Notwendigkeit des Quartierplans nunmehr damit, dass es dabei nurmehr um die Erschliessung der Parzelle Kat.-Nr.12 gehe.

5.1.1 Wenn auch die Einleitung eines Quartierplans zur Erschliessung von Kat.-Nr.12 nicht ausgeschlossen ist, besteht gleichzeitig kein Zwang zu solchem Vorgehen. So könnte die Feinerschliessung dieses Gebiets auch von den Eigentümern selber ausserhalb eines Quartierplans und ohne Rückgriff auf das Notwegrecht nach Art.694 ZGB als superprivates Vorhaben an die Hand genommen in einem öffentlich-rechtlichen Erschliessungsvertrag mit der Gemeinde geregelt werden (RB 1988 Nr.59 E.1b; RB 1980 Nr.24; Müller/Rosenstock/Wipfli/Zuppinger, Vorbemerkungen zu §§131-136 N.2; Art.19 Abs.3 RPG). Denkbar wäre allerdings auch ein Teilquartierplan, wie er für die Erstellung einzelner Erschliessungsanlagen und für untergeordnete Änderungen an einzelnen Erschliessungsanlagen zur Anwendung gelangt, etwa für die Verbreiterung einer Strasse (VGr, 18.September 2014, VB.2013.00624, E.2.1; VGr, 20.August 2015, VB.2014.00708, E.4.4; Fritzsche/Bösch/Wipf, S.175).

5.1.2 Die Parzelle Kat.-Nr.12 kann nur über die H-Strasse erschlossen werden. Eine Erschliessung ist weder über die I-Strasse noch über die L-Strasse möglich. Nach Auffassung der Beschwerdeführerin selber ist die Erschliessung über die G-Strasse gefährlich und gar untragbar (vorn E.4.2, 4.5), ohne dass dies näher etwa mit einer Unfallstatistik einer polizeilichen Beurteilung substanziiert würde. Eine Erschliessung über die G-Strasse stünde aber ohnehin dem künftigen Bushof im Weg, weshalb eine solche nicht infrage kommen kann. Es stünde der Beschwerdeführerin somit frei, im Rahmen eines Teilquartierplans sofern sie an einem Quartierplan festhalten wollte einzig die Erschliessung von Kat.-Nr.12 zu regeln.

5.1.3 In diesem Fall (Teilquartierplan) stellte sich allerdings die Frage, weshalb die übrigen, bereits überbauten und für die darauf bestehenden Bauten und Anlagen genügend erschlossenen und zugänglichen Parzellen (vgl. vorn E.2.4) im östlichen Teil des Quartierplangebiets in den Quartierplanperimeter einbezogen werden müssten. Da eine Erschliessung rückwärtig über die Gemeindestrassen erfolgen muss, kann diese nur über die H-Strasse mit einer Zufahrt über die Parzelle Kat.-Nr.08 der Beschwerdeführerin erfolgen, wie sie ja auch als Zufahrt für den künftigen Bushof vorgesehen ist, oder, was allenfalls denkbar wäre, unter Einbezug der Parzellen Kat.-Nr.14 Kat.-Nr.09 (diese ebenfalls im Eigentum der Beschwerdeführerin). Es erstaunt daher, wenn die Beschwerdeführerin ausführen lässt, sie müsse sich als Eigentümerin der neben der Parzelle Kat.-Nr.12 liegenden Parzelle Kat.-Nr.08 nicht gefallen lassen, dass deren Erschliessung ohne Not über ihr Grundstück verlaufen müsse, um ein Quartierplanverfahren zu vermeiden. Darüber hinaus wäre mittels eines Teilquartierplans die Feinerschliessung für die im Rahmen des Bushofprojekts vorgesehene Zentrumsüberbauung mindestens im westlich der neuen Zufahrt zum Bushof gelegenen Teil von Kat.-Nr.08 und im vom Bushof nicht beanspruchten Teil von Kat.-Nr.12 zu regeln.

5.1.4 Dementsprechend könnten die östlich der Parzellen Kat.-Nrn.08 und 12 gelegenen Parzellen Kat.-Nrn.01, 04, 15, 17, 18 und 22 sowie die der Zentrumszone-Z2-gerechten Nutzung zugeführte Kat.-Nr.04 aus dem Quartierplanperimeter entlassen werden, führte doch die Erschliessung von Kat.-Nr.12 in ihrem Bereich des Quartierplangebiets zu keiner Verbesserung der Erschliessung und bedürften die erwähnten Parzellen nicht der Feinerschliessung, nachdem sie ausreichend erschlossen sind und sinnvoll genutzt werden (BGr, 1.April 2019, 1C_314/2018, E.2.4). Es ist daher nicht einzusehen, weshalb sie kostenmässig zur Erschliessung der Parzelle Kat.-Nr.12 beitragen müssten. Denn die Kostenbeteiligung der Quartierplangenossen ist nicht Zweck, sondern Folge der gesetzlichen Ordnung, dass der Eigentümer für die Feinerschliessung seines Grundstücks selber aufzukommen hat (RB 1988 Nr.59 E.2a). Eine solche würde sich aber auf die Parzellen Kat.-Nrn.08 und 12 beschränken. Auch wenn das Beizugsgebiet für einen Quartierplan im Zweifel eher weit zu fassen ist, damit für die Planung genügend Spielraum verbleibt (Fritzsche/Bösch/Wipf, S.179), erschiene im Fall eines Teilquartierplans der aktuelle Quartierplanperimeter jedenfalls als weit überzogen und müsste er erheblich verkleinert werden. Daran ändert nichts, wenn die Beschwerdeführerin grundsätzlich zu Recht vorbringt, etwa die Hälfte des Quartierplangebiets sei nicht überbaut, denn die unüberbauten Flächen von insgesamt 4'729m² umfassen gerade die beiden Parzellen Kat.-Nrn.08 und 12.

5.1.5 Ginge es der Beschwerdeführerin somit einzig um die Erschliessung der Parzelle Kat.-Nr.12, wäre dazu nicht zwingend ein Quartier- Teilquartierplan nötig. Im Fall eines solchen wäre aber der Quartierplanperimeter auf die beiden beteiligten Parzellen zu beschränken.

5.2 Allerdings geht es der Beschwerdeführerin entgegen ihren Angaben in der Beschwerdereplik bei der Einleitung des Quartierplans vornehmlich um die Erstellung des geplanten Bushofs und die Entwicklung des diesen umgebenden Gebiets.

5.2.1 Im Gesamtverkehrskonzept der StadtM vom 14.Dezember 2017 wird dem Projekt "Bushof" eine hohe Priorität eingeräumt. Gemäss der Testplanung "Z" soll sich das GebietY mittelfristig zu einer attraktiven Drehscheibe des öffentlichen Verkehrs mit optimalen Umsteigemöglichkeiten und kurzen Wegen weiterentwickeln. Um die künftigen Anforderungen abzudecken, seien alle Teams der Testplanung zum Schluss gekommen, dass solches nur mit einem Bushof zu bewältigen sei, dessen Lage südlich des Y-Areals direkt an den Geleisen und seitlich der G-Strasse sein müsse. Um das benötigte Land für den neuen Bushof planungsrechtlich sichern zu können, sei im W die Durchführung eines Quartierplanverfahrens notwendig. Dasselbe wurde anlässlich der Informationsveranstaltung vom 5.Dezember 2017 ausgeführt, wonach die Flächen für den Bushof im Rahmen des Quartierplans zu sichern seien. Ebenso wurde im Informationsschreiben der Beschwerdeführerin an die Quartierplangenossen vom 29.Januar 2018 darauf hingewiesen, dass im Quartierplanperimeter ein neuer Bushof entstehen und die umgebende Bebauung einen zentrums- und zonengerechten Charakter erhalten soll, wofür der Quartierplan eingeleitet worden sei.

5.2.2 In der Verfügung vom 24.Januar 2018 (Genehmigung der Einleitung des Quartierplans "W") nimmt das ARE seinerseits Bezug auf die Testplanung für den Bushof und hält fest, um die Raumsicherung für den neuen Bushof, die Baureifmachung der angrenzenden Grundstücke und die Festlegung der geeigneten Bau- und Nutzungsbestimmungen sicherzustellen, sei aus Sicht der Beschwerdeführerin neben einem öffentlichen Gestaltungsplan und der Anpassung der Bau- und Zonenordnung auch ein Quartierplanverfahren notwendig. Zur Sicherstellung der Baureife habe der StadtratM das Quartierplanverfahren "W" eingeleitet. Das ARE ging ferner davon aus, dass die Bebauungsstudie (erkorene Bestvariante) weitgehend das gesamte Quartierplangebiet umfassen werde.

5.2.3 Die Beschwerdeführerin gesteht zu, dass für die Realisierung des Bushofprojekts die Gebäude auf den Parzellen Kat.-Nrn.01, 15 und 17 sowie teilweise auf Kat.-Nr.18 dem Bushof (Gebäude) und der Ausfahrt für die Busse Richtung G-Strasse weichen müssten. Dies ist sowohl nach der Planung gemäss Teilrichtplan für das Y-Gebiet vom 24.September 1997 (Genehmigung des Regierungsrats; fortan Teilrichtplan) als auch aufgrund der Testplanung gemäss Bericht vom 1.Juli 2014 der Fall. Im Teilrichtplan ist im Hinblick auf die geplante definitive Busstation, die schon damals mit sieben Busanlegekanten im heute überbauten Gebiet westlich der G-Strasse angesiedelt werden sollte, der Hinweis darauf enthalten, dass mit den Grundeigentümern der durch die Busstation tangierten, westlich der G-Strasse (bzw. am östlichen Rand des Quartierplangebiets) liegenden Parzellen frühzeitig Verhandlungen über den Erwerb ihrer Liegenschaften aufzunehmen seien. Gemäss dem Bericht über die Testplanung soll im Y-Gebiet im engeren Bereich der Busstation eine "moderate Verdichtung" mit vier- bis fünfgeschossiger Bebauung und einzelnen Hochpunkten von maximal 25m Höhe erfolgen. Das ginge immerhin teilweise über die Zentrumszone 2 hinaus (vorn E.3.1).

5.2.4 Nach Angaben der Beschwerdeführerin begrüssten die Eigner der Parzelle Kat.-Nr.12 sowie diejenigen der Parzellen Kat.-Nrn.17 und 22 die Einleitung eines Quartierplans im erwähnten Gebiet und bekundeten ein grosses Interesse an Neubauten in der Umgebung des Bushofs, was wiederum den Zusammenhang mit dem geplanten Bushof verstärkt, während die Beschwerdegegner keine Notwendigkeit für einen Quartierplan erkennen.

5.2.5 Nach dem Ausgeführten steht fest, dass die Einleitung des Quartierplans in direktem Zusammenhang mit der geplanten Erstellung eines Bushofs anschliessend an die Bahngeleise im Bereich des Quartierplanperimeters steht. Dass "ausserdem" die hinreichende Erschliessung von Kat.-Nr.12 und aller anderen Grundstücke sichergestellt werden soll, vermag die vorrangige Bedeutung des geplanten Bushofs für die Einleitung des Quartierplans nicht zu schmälern.

5.3 Die Beschwerdeführerin erklärt, dem Beschluss über die Verfahrenseinleitung vom 26.Oktober 2017 und dem Genehmigungsbeschluss der Baudirektion hätten lediglich der Situationsplan und das Grundeigentümerverzeichnis zugrunde gelegen, nicht aber die Testplanung "Z" und der Synthesebericht. Demnach sei die in E.7.2 des angefochtenen Beschlusses genannte Plandarstellung, wonach die Parzelle Kat.-Nr.12 zu guten Teilen für den Bushof in Anspruch genommen werden soll, vorliegend unbeachtlich. Angesichts dessen, dass die Erstellung des geplanten Bushofs sowohl im Entscheid über die Quartierplaneinleitung als auch im Genehmigungsbeschluss des ARE überwiegendes Gewicht zukam und zukommt, ist dem nicht zu folgen.

6.

Nachdem wie erwähnt die Erstellung des Bushofs Ausgangspunkt für die Einleitung des Quartierplans war, ist zu prüfen, ob der Quartierplan zu Recht eingeleitet wurde. Es ist zwar richtig, dass der Bushof als Anlage der Groberschliessung nicht im Rahmen des Quartierplans zu erstellen ist. Indessen ist der Quartierplan Teil mehrerer planerischer Massnahmen, um den Bushof zu erstellen und das umliegende Gebiet einer verdichteten Nutzung mit vier- bis fünfgeschossigen Hochbauten zuzuführen. In diesem Kontext muss die Rechtmässigkeit der Einleitung des Quartierplans Bestand haben.

6.1 Vorerst ist zu bedenken, dass nicht nur die Liegenschaften der Beschwerdegegner auf den Parzellen Kat.-Nrn.01 und 18, sondern weitere auf Kat.-Nrn.15 und 17 dem Bushof und den Ab- und Ausfahrtmöglichkeiten der Busse in die G-Strasse ganz teilweise weichen müssen, was im Hinblick auf die Rechtmässigkeit der Einleitung des Quartierplans zu berücksichtigen ist. Dabei ist zu bedenken, dass im Rahmen des Quartierplanverfahrens entgegen dessen Zweck eine Überbauung dieser Grundstücke im Quartierplanperimeter gar nicht mehr vorgesehen ist und diese deshalb einer an die ZentrumszoneZ2 angepassten Erschliessung auch nicht bedürften. Dem Hauptzweck des Quartierplans, alle Grundstücke innerhalb des Quartierplangebiets zu erschliessen bzw. einer baulichen Nutzung zuzuführen, würde damit in Bezug auf einen doch erheblichen Teil des Quartierplangebiets nicht entsprochen (vorn E.2.3, 2.4). Schon dies spricht gegen die Einleitung des Quartierplans.

Dazu trägt weiter bei, dass die Gebäude G-Strasse20 (auf Kat.-Nr.17) und 21 (auf Kat.-Nr.15) im kommunalen Inventar der schutzwürdigen Kulturobjekte der StadtM enthalten sind. Dass der Abbruch dieser und der übrigen Liegenschaften überhaupt möglich wäre, nachdem ein Quartierplan auf Schutzobjekte und bestehende Gebäude Rücksicht zu nehmen hat, die vorliegend durchaus wertbestimmend sind, steht in keiner Weise fest (§127 Abs.1 und 2 PBG; vgl. dazu VGR, 8.Februar 2012, VB.2011.00104; vorn E.2.6).

6.2 Der Bushof hat weder eine quartierplangebietsinterne Erschliessungsfunktion noch führt er zu einer Verbesserung der Erschliessung des Quartierplangebiets. Zu Recht hielt die Vorinstanz dazu fest, dass die Realisierung des Bushofs zwar im öffentlichen Interesse eines breiten potenziellen Nutzerkreises liege. Allerdings seien diese Interessen vorliegend den privaten Interessen eines einzelnen Grundeigentümers im Quartierplangebiet mithin der Beschwerdeführerin gleichzusetzen. Wenn aber die Einleitung des Quartierplans nur der Befriedigung von nicht in erster Linie den Quartierplangenossen dienenden Spezialwünschen eines Grundeigentümers dient (d.h. vorliegend der Erstellung des Bushofs), spricht dies gegen deren Zulässigkeit (vorn E.2.3).

6.3 Den Eigentümern von Grundstücken im Beizugsgebiet ist grundsätzlich entsprechend der Fläche ihres Altbestands gleichwertiges neues Land zuzuteilen. Eine völlig gleichwertige Landumlegung ist jedoch in den meisten Fällen nicht zu erreichen (vorn E.2.4; RB 1966 Nr.75), weshalb bei Bedarf ein wertmässiger Ausgleich erfolgt. Da das Quartierplanverfahren grundsätzlich auf dem Realersatzprinzip beruht, kommt der Geldausgleich als wertmässiger Ausgleich vor allem in Fällen zur Anwendung, wo die Durchsetzung des Realersatzprinzips nicht vollständig möglich ist, und auch nur als subsidiäre Massnahme (RB 1995 Nr.69 E.1). Dass das Realersatzprinzip (vorn E.2.5) im Quartierplangebiet mit Bezug auf die Parzellen Kat.-Nrn.01 sowie 15 und 22 überhaupt verwirklicht werden könnte, ist jedoch zu verneinen.

Das Quartierplangebiet umfasst insgesamt 9'335m². Bereits die Erstellung des Bushofs wird etwa 25% der Fläche des gesamten Quartierplangebiets beanspruchen, was in der Regel dem höchst Zulässigen entspricht (§138 Abs.3 PBG). Nach Abzug des Raumbedarfs des Bushofs reduzierte sich die Möglichkeit der Zuteilung gleichwertigen neuen Landes auf rund 7001m². Liesse man zugunsten des Quartierplans die Parzelle der Beschwerdegegner2 (Kat.-Nr.18), die dem Bushof nur teilweise weichen müsste, einmal ausser Acht, umfassten die übrigen überbauten und erschlossenen Parzellen Kat.-Nrn.17 (384m²), 15 (737m²) und 01 (512m², deren Bauten dem Bushof gänzlich weichen müssten, mit insgesamt 1023m² rund 23% der für einen Ausgleich zur Verfügung stehenden Fläche. Schon rein rechnerisch ist damit praktisch ausgeschlossen, dass mit Bezug auf diese drei Grundstücke ein Realersatz innerhalb des Quartierplangebiets geschaffen werden könnte. Ferner wäre eine der planungs- und baurechtlichen Ordnung entsprechende Nutzung in dieser Situation nur durch eine für die übrigen Beteiligten unzumutbare Abtretung erreichbar (Fritzsche/Bösch/Wipf, S.177; vorn E.4.1).

6.4 Angesichts ihrer Flächen handelt es sich bei den erwähnten Grundstücken nicht um solche, die flächenmässig für eine Überbauung kaum nutzbar wären (vgl. dazu RB 1995 Nr.69 E.2; vorn E.2.6). Sie müssten daher mangels eines möglichen Ausgleichs ausgekauft werden. Für einen Auskauf reicht jedoch die ungünstige Form eines Grundstücks, wie sie von der Beschwerdeführerin angeführt wird, dessen exponierte Lage etwa im Strassenabstands- Baulinienbereich, nicht aus (vorn E.2.5). Ein Auskauf verbietet sich auch dann, wenn das Grundstück mit einem gut erhaltenen Gebäude überstellt ist, was mindestens mit Bezug auf die Liegenschaften der Beschwerdegegner zu bejahen ist. Dass ein Auskauf als ultima ratio (vorn E.2.6) im Rahmen des Quartierplans vorliegend möglich wäre, ist daher zudem im Hinblick auf die mindestens kommunal als schützenswert betrachteten Liegenschaften auf Kat.-Nrn.15 und 17 (vorn E.6.1) wenig wahrscheinlich. Wohl deshalb empfahl bereits der Teilrichtplan vom 24.September 1997, dass mit den von der Busstation tangierten Grundeigentümern Verhandlungen über den Erwerb ihrer Liegenschaften aufzunehmen seien (vorn E.5.2.3). Faktisch sieht allerdings der Quartierplan die Enteignung der Betroffenen insbesondere der Beschwerdegegner vor. In Bezug auf Anlagen, die nicht in erster Linie den Interessen der an der Landumlegung beteiligten Eigentümer dienen, können diesen jedoch keine Sonderopfer auferlegt werden (BGE 100 Ia 223 E.3c).

Da das Quartierplanverfahren, jedenfalls soweit es nicht ausschliesslich die Erschliessung der Parzellen Kat.-Nrn.08 und 12 bezweckt und die Parzellen Kat.-Nrn.01, 10,15, 17, 18 und 22 miteinbezieht, auf den Landerwerb für den Bushof ausgerichtet ist, erweist sich dessen Einleitung als unzulässig. Wie die Vorinstanz festgestellt hat, müsste der Landerwerb auf dem Weg der formellen Enteignung nach dem Abtretungsgesetz erfolgen.

6.5 Selbst wenn aber (theoretisch) ein Ausgleich nach dem Realersatzprinzip für die Parzellen Kat.-Nrn. 01, 15, 17 und 18 möglich wäre, stellte sich jedenfalls die Frage, ob ein Quartierplan vorliegend seinen Zweck erfüllen könnte, wenn wie die Beschwerdegegner2 zu Recht ausführen eine Überbauung der erwähnten Grundstücke gerade nicht vorgesehen ist und diese dem geplanten Bushof und dessen Zu- und Ausfahrt weichen müssen (vorn E.6.1). Die Notwendigkeit, im Rahmen eines Quartierplans die Überbaubarkeit und Feinerschliessung von Grundstücken im Quartierplanperimeter zu planen sowie deren Grundstücksformen zu optimieren, wenn deren Überbauung überhaupt nicht vorgesehen ist, erscheint vielmehr nicht gegeben (VGr, 26.Juni 2012, VB.2012.00201, E.4.1). Insofern fehlt es mit Bezug auf die erwähnten Grundstücke nicht nur an der Quartierplanbedürftigkeit, sondern auch entgegen dem Vorbringen der Beschwerdeführerin (vorn E.4.2) an einem Interesse der Beschwerdegegner und der Eigentümer von Kat.-Nr.15 für eine der Zentrumszone entsprechende Nutzung ihrer Parzellen. Diese ergibt sich auch nicht etwa aus einer Beseitigung eines polizei- planwidrigen Zustands mit Bezug auf die von der G-Strasse her erschlossenen Grundstücke (dazu vorn E.5.2.1).

6.6 Dass bei Scheitern des Bushof-Projekts an dessen Stelle weitere zentrumsgerechte Bauten auf den Parzellen der Beschwerdegegner vorgesehen wären, geht überdies aus den Akten nicht hervor und wird nicht geltend gemacht. Insofern vermag der vorgesehene Quartierplan seinen Zweck zugunsten der betroffenen Grundeigentümer auch dann nicht zu erfüllen, wenn (nur) das Bushofprojekt scheiterte. Auch unter diesem Gesichtspunkt ist somit die Zuführung der erwähnten Parzellen zu einer baulichen Nutzung höchst unwahrscheinlich, was gegen die Einleitung des Quartierplans spricht (vgl. dazu VGr, 17.Dezember 2009, VB.2009.00350, E.2.2). Insofern ist es auch von untergeordneter Bedeutung, wenn sich die Vorinstanz mit dem Entwicklungspotenzial und den Überbauungsmöglichkeiten im Quartierplangebiet nicht auseinandersetzte, wie ihr die Beschwerdeführerin vorwirft, weil die vorliegend betroffenen Parzellen dafür ohnehin nicht vorgesehen wären.

7.

7.1 Nach dem Ausgeführten vermögen schliesslich im Sinn einer Interessenabwägung die Interessen der Beschwerdeführerin die privaten Interessen der Beschwerdegegner jedenfalls nicht zu überwiegen. Mit Bezug auf die Beschwerdegegner werden gerade die mit einem Quartierplan verbundenen Ziele gar nicht erreicht, sind doch ihre Grundstücke nicht für eine Überbauung vorgesehen, wäre deshalb deren Überführung in eine überbaubare Form nutzlos und besteht kaum Aussicht auf Realersatz innerhalb des Quartierplangebiets. Ausserdem ist die Einleitung des Quartierplans im Wesentlichen von den Interessen der Beschwerdeführerin an der Erstellung des Bushofs als einer Anlage der Groberschliessung bestimmt, die den betroffenen Grundeigentümern keine Vorteile innerhalb des Quartierplangebiets bringt. In Würdigung dieser Interessenlage erscheint die amtliche Einleitung des Quartierplans demnach nicht als wünschbar (vorn E.2.3) und sind die Voraussetzung zu dessen Einleitung nicht erfüllt.

7.2 Im Übrigen ist auf die zutreffenden und überzeugenden Ausführungen im angefochtenen Entscheid zu verweisen (§70 in Verbindung mit §28 Abs.1 Satz2 VRG).

7.3 Die Beschwerde ist demnach abzuweisen.

8.

8.1 Bei diesem Ausgang sind die Kosten des Verfahrens der Beschwerdeführerin zu auferlegen (§65a Abs.2 in Verbindung mit §13 Abs.1 VRG). Ausserdem ist sie zu verpflichten, den Beschwerdegegnern je eine Parteientschädigung auszurichten (§17 Abs.2 VRG).

8.2 Die Gerichtsgebühr bemisst sich nach dem Zeitaufwand des Gerichts, der Schwierigkeit des Falls und dem Streitwert dem tatsächlichen Streitinteresse (§2 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 23.August 2010 [GebV VGr]). Das vorliegende Verfahren hat keinen direkten Streitwert. Hingegen liegen der Erstellung des geplanten Bushofs und der geplanten Entwicklung des ihn umgebenden Gebiets im Quartierplanperimeter zu einem neuen städtebaulichen Akzent zweifellos ein grösseres Streitinteresse zugrunde, was zu berücksichtigen ist. Ausserdem waren nicht einfache Rechtsfragen zu beurteilen und erwies sich das Verfahren aufgrund der Vielzahl von Rechtsschriften und der teilweisen Änderung der Begründung der Quartierplanbedürftigkeit als einigermassen aufwendig, weshalb eine Gerichtsgebühr von Fr.6'000.- als angemessen erscheint.

8.3 Nach §17 Abs.2 VRG ist der obsiegenden Partei eine angemessene Parteientschädigung geschuldet, wobei sich deren Höhe nach der Bedeutung der Streitsache, der Schwierigkeit des Prozesses, dem Zeitaufwand und den Barauslagen bemisst (§8 Abs.1 GebV VGr). Angesichts des mehrfachen Schriftenwechsels und der nicht einfach zu beurteilenden Fragen erweist es sich als angemessen, die obsiegenden Beschwerdegegner mit je Fr.4'000.- (inkl. Mehrwertsteuer 7,7%) zu entschädigen.

Demgemäss erkennt die Kammer:

Fr. 6'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 490.-- Zustellkosten,
Fr. 6'490.-- Total der Kosten.