Urteil Verwaltungsgericht (ZH - VB.2018.00391)

VB.2018.00391

Urteil

der 3. Kammer

vom 29.November2018

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Gerichtsschreiberin Cornelia Moser.

In Sachen

gegen

betreffend Hundehaltung,

I.

A. A hält seit dem 14.Dezember 2012 den 50 kg schweren HundC, ein am 2010 geborener Hund der Rasse , Mikrochipnummer01. Zuvor hielt sie C bereits als "Ferienhund". Der Hund C wird regelmässig von ihrem Lebenspartner, D, betreut und beaufsichtigt. Das Paar wohnt mit C in einem D gehörenden Mehrfamilienhaus, in welchem sie diverse Wohnungen vermietet haben.

B. Am 28.November 2016 verfügte das Veterinäramt des Kantons Zürich, dass C unter Strafandrohung gemäss Art.28 Abs.3 des Tierschutzgesetzes vom 16.Dezember 2005 (TschG) gesichert gehalten werden müsse, sodass er nicht unkontrolliert und selbständig öffentlich zugänglichen Raum betreten könne, wozu auch der nicht abgegrenzte Garten, das Treppenhaus und der Vorplatz des Mehrfamilienhauses zählen. C hatte wiederholt andere Hunde verletzt: Am 30.Oktober 2012 hatte sich C von der Leine losgerissen, eine Labradorhündin angegriffen und mit mehreren Bissen verletzt. Am 2.September 2016 war C aus dem offenen Kofferraum des parkierten Fahrzeugs gesprungen, hatte einen angeleinten Mops attackiert und ihn mit Bissen verletzt. Bei einem ähnlichen Vorfall am 5.September 2016 verletzte sich eine sich schützend vor ihren attackierten Hund stellende Halterin leicht. Ausserdem biss C bereits am 24.November 2014 seiner Halterin ins Gesicht und verletzte sie an der Oberlippe.

Ein gegen die Verfügung des Veterinäramts vom 28.November 2016 erhobener Rekurs wurde von der Gesundheitsdirektion am 23.Mai 2017 abgewiesen. Allerdings formulierte die Rekursinstanz (nur) die vom Veterinäramt in Dispositiv-ZifferIII verfügte Strafandrohung neu, da diese richtigerweise auf Art.292 des Strafgesetzbuches vom 21.Dezember 1937 (StGB) abzustützen sei. Der Rekursentscheid erwuchs in Rechtskraft.

C. Am 6.August 2017 biss C der ihm bekannten E, welche zu Besuch in der Nachbarswohnung war, in den Hals und Kopf. C fügte der jungen Frau eine an der rechten Schläfe bis in den oberen Haarbereich hineinreichende 18cm lange offene Wunde, an der linken Wange Schrammen und Prellungen sowie unter dem linken Auge eine 2,5cm lange, offene Verletzung zu. Die Verletzungen am Schädel mussten mit 20 und jene an der Wange mit 4Einzelknopfnähten versorgt werden. Auf der rechten Seite des Halses unterhalb des Kinns wies E zahlreiche Kratzspuren und Prellungen auf. Zuvor hatte C anfangs Juli 2017 ebenfalls in der Nachbarswohnung eine ihm bekannte Hündin attackiert und ihr in den Kopf gebissen sowie am 27.Juli 2017 einen Grenzwächter versucht anzugreifen.

Das Veterinäramt gab A am 14.August 2017 Gelegenheit zur Stellungnahme und drohte ihr die Euthansierung von C an, sollte sie nicht einen von einer Fachperson ausgefüllten Analysebericht einreichen, aus dem hervorgehe, dass sie ihren Hund unter Bedingungen gefahrlos halten könne, und ordnete per sofort Maulkorb- und Leinenpflicht, Abgabeverbot an Drittpersonen sowie Wegsperren des Hundes bei Besuch an.

Am 17.August 2017 wurde C vorsorglich beschlagnahmt, nachdem die Kantonspolizei vor Ort festgestellt hatte, dass sich C im nicht hinreichend gesicherten Garten, im Treppenhaus des Mehrfamilienhauses sowie im offenen Auto unbeaufsichtigt aufhielt. Würde sich die Türe einer Mietwohnung öffnen, käme der Hund einfach in die Wohnung.

II.

Am 5.Dezember 2017 erhob A gegen letztere Verfügung Rekurs bei der Gesundheitsdirektion und verlangte die Herausgabe von C unter Auflagen "(Leinenpflicht, Kursbesuche, kein freies Bewegen im Treppenhaus etc.)", eventualiter sei C fremdzuplatzieren. Die Gesundheitsdirektion wies den Rekurs am 31.Mai 2018 ab, soweit sie darauf eintrat.

III.

Am 2.Juli 2018 beantragte A dem Verwaltungsgericht, unter Entschädigungsfolge sei die Beschlagnahme des Hundes C aufzuheben und C unter Auflagen im Sinn des Fachberichts vom 16.Oktober 2017 zurückzugeben, eventualiter sei C fremdzuplatzieren.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1 Das Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach §41 Abs.1 in Verbindung mit §19 Abs.1 lit.a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24.Mai 1959 (VRG) zuständig. Mangels eines Streitwerts ist die Kammer zum Entscheid berufen (§38 Abs.1 und §38 b Abs.1 VRG e contrario). Da auch die übrigen Prozess­voraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2 Gemäss §50 Abs.1 in Verbindung mit §20 Abs.1 lit.a und b VRG kann mit der Beschwerde an das Verwaltungsgericht jede Rechtsverletzung geltend gemacht werden. Als solche gelten insbesondere: Ermessensmissbrauch, -überschreitung -unterschreitung sowie die unrichtige ungenügende Feststellung des Sachverhalts. Die Rüge der Unangemessenheit ist gemäss §50 Abs.2 VRG vorliegend nicht zulässig.

2.

2.1 Art.68ff. der eidgenössischen Tierschutzverordnung vom 23.April 2008 (TSchV) enthalten nähere Vorschriften über die Hundehaltung. Einzelne Bestimmungen verfolgen dabei das Ziel der Sicherheit von Menschen und Tieren (Art.7779 TSchV). Wer einen Hund hält, hat die nötigen Vorkehrungen zu treffen, dass der Hund Menschen und Tiere nicht gefährdet (Art.77 TSchV). Für Feststellungen über Hunde, die Menschen Tiere erheblich verletzt haben ein übermässiges Aggressionsverhalten zeigen, besteht eine Meldepflicht zuhanden der zuständigen kantonalen Stelle, welche die "erforderlichen
Massnahmen" anzuordnen hat (vgl. Art.78 und Art.79 TSchV).

2.2 Zuständig für den Erlass und die Anwendung von Vorschriften, welche die Hundehaltung aus Gründen der öffentlichen Sicherheit beschränken, sind die Kantone (zum Ganzen siehe BGr, 9.Januar 2015, 2C_545/2014, E.2.2; 3.Juni 2013, 2C_1200/2012, E.4.1; 31.Oktober 2008, 2C_386/2008, E.2.1). Gemäss Art.23 Abs.1 TSchG kann die zuständige Behörde insbesondere das Halten von Tieren auf bestimmte unbestimmte Zeit den Personen verbieten, die wegen wiederholter schwerer Zuwiderhandlung gegen Vorschriften des Tierschutzgesetzes und seiner Ausführungserlasse gegen Verfügungen bestraft worden sind (lit.a) die aus anderen Gründen unfähig sind, Tiere zu halten zu züchten (lit.b). Ein solches von einem Kanton ausgesprochenes Verbot ist in der ganzen Schweiz gültig (Art.23 Abs.2 TSchG). Wird festgestellt, dass Tiere vernachlässigt unter völlig ungeeigneten Bedingungen gehalten werden, so schreitet die zuständige Behörde unverzüglich ein. Sie kann die Tiere vorsorglich beschlagnahmen und auf Kosten der Halterin/des Halters an einem geeigneten Ort unterbringen; wenn nötig, lässt sie die Tiere verkaufen töten (Art.24 Abs.1 TSchG).

2.3 Gemäss kantonalem Hundegesetz vom 14.April 2008 (HuG) sind Hunde so zu halten, zu führen und zu beaufsichtigen, dass sie weder Mensch noch Tier gefährden, belästigen in der bestimmungsgemässen und sicheren Nutzung des frei zugänglichen Raums beeinträchtigen (vgl. §9 Abs.1 HuG). Die zuständige Direktion entscheidet im Hinblick auf die Sicherheit von Mensch und Tier über die erforderlichen Massnahmen (vgl. §3 Abs.2 lit.g HuG). Im Massnahmenkatalog von §18 Abs.1 HuG sind insbesondere die Leinen- und die Maulkorbpflicht, der Entzug des Hundes zur Neuplatzierung Rückgabe an die Zuchtstätte, was mit einer definitiven Beschlagnahme gleichzusetzen ist (vgl.BGr, 3.Juni 2013, 2C_1200/2012, E.4.1), sowie das Hundehalteverbot aufgeführt (vgl. §18 Abs.1 lit.f, g, j und 2 HuG). Als weitere Massnahme ist das Einschläfern des Hundes im Katalog enthalten (§18 Abs.1 lit.m HuG). Die Hundehalterin der Hundehalter trägt die Kosten der angeordneten Massnahmen (§18 Abs.2 HuG). Als Sofortmassnahme gemäss §19 HuG hat die Direktion unverzüglich einzuschreiten, wenn feststeht, dass ein Hund unter den aktuellen Haltungsumständen ein erhebliches Sicherheitsrisiko für Mensch und Tier darstellt (Abs.1). Sie kann einen Hund vorsorglich beschlagnahmen und geeignet unterbringen; wenn notwendig, lässt sie den Hund einschläfern (Abs.2). Die Hundehalterin der Hundehalter trägt die Kosten für die Unterbringung. Die Direktion kann einen Kostenvorschuss verlangen (Abs.3). Gemäss §1 Abs.1 der Hundeverordnung vom 25.November 2009 (HuV) vollzieht das Veterinäramt als Verwaltungseinheit der Gesundheitsdirek­tion die Aufgaben, die das Hundegesetz der für das Veterinäramt zuständigen Direktion überträgt (vgl. auch §66 Abs.1 lit.b in Verbindung mit Anhang 3 Ziff.5.1 der Verordnung über die Organisation des Regierungsrates der kantonalen Verwaltung vom 18.Juli 2007 [VOG RR]).

3.

3.1 Die Beschwerdeführerin erachtet die Entziehung und Einschläferung ihres Hundes als unverhältnismässig. Zwar habe sie die Auflagen des Veterinäramtes vorerst nicht bzw. nur teilweise umgesetzt. Nun sei sie aber bereit, C sicher zu halten sowie einen Hundetrainingskurs zu besuchen. Es sei ihr nicht klar gewesen, dass C ihre Nachbarn nicht mehr besuchen dürfe und er sich nicht mehr im nur für Mieter zugänglichen Treppenhaus frei bewegen dürfe. Ihre Nachbarn seien keine "Fremden", sondern hätten sich (auch) um C gekümmert. E habeC, welcher unbeaufsichtigt im offenen Auto vor dem Haus lag, am 6.August 2017 in die Nachbarswohnung mitgenommen, wo er sie dann unbestritten gebissen habe. Der zuständige Polizeibeamte und die Beschwerdegegnerin hätten die Situation jedoch übertrieben dargestellt und die Beweise zu ihren Ungunsten gewürdigt. Die Beschwerdeführerin habe ihre Aufsichtspflicht bzw. die Auflage des Veterinäramts nicht verletzt. Der Vorfall sei vielmehr auf das Fehlverhalten des Opfers und der anderen sich in der Nachbarwohnung aufhaltenden Personen zurückzuführen. Sodann seien die Angriffe im Sommer 2017 auch auf die Nebenwirkungen eines damals bei C neu eingesetzten Hormonchips zurückzuführen.

3.2 Bei der Anordnung der erforderlichen Massnahmen steht der Vollzugsbehörde ein Ermessen zu. Sie ist jedoch nicht völlig frei, sondern hat ihr Ermessen pflichtgemäss auszuüben. Ferner hat sie sich an den allgemeinen Rechtsgrundsätzen und den verwaltungsrechtlichen Grundprinzipien, namentlich dem Rechtsgleichheitsgebot, dem Gebot von Treu und Glauben und dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu orientieren (Marco Donatsch, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3.A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], §50 N.24ff.; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7.A., Zürich/St. Gallen, 2016, Rz.409). Verhältnismässiges staatliches Handeln, das allgemein Ausdruck in Art.5 Abs.2 BV findet und unter dem Gesichtswinkel der Einschränkung von Grundrechten nach Art.36 Abs.3 BV zu beachten ist, setzt voraus, dass die Verwaltungsmassnahmen zur Verwirklichung des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und erforderlich sind. Im Übrigen muss der angestrebte Zweck in einem vernünftigen Verhältnis zu den Belastungen stehen, die dem Privaten auferlegt werden. Eine Massnahme ist unverhältnismässig, wenn das Ziel mit einem weniger schweren Grundrechtseingriff erreicht werden kann (vgl. BGE 137 I 31 E.7.5.2; 136 I 87 E.3.2; 130 II 425 E.5.2; 126 I 112 E.5b; BGr, 3.Juni 2013, 2C_1200/2012, E.4.3; Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz.514). Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts besteht ein öffentliches Interesse daran, dass die von (potenziell) gefährlichen Hunden ausgehenden Risiken für Menschen, nämlich die Gefährdung des Lebens und der körperlichen Integrität (Art.10 Abs.1 und 2 sowie Art.11 Abs.1 BV), vermieden werden (BGE 133 I 249 E.4.2 = Pra 97/2008, Nr.22, E.4.2; VGr, 20.November 2014, VB.2014.00452, E.7.1; 4.Oktober 2012, VB.2012.00317, E.4.1).

Es fragt sich, ob die Entziehung des Hundes C erforderlich ist, um Gefahren abzuwenden, die von ihm mit der Beschwerdeführerin als Halterin ausgehen. Die von der Beschwerdeführerin vorgeschlagenen Massnahmen wie Leinenzwang, Führung des Hundes mit Kopfhalfter und Geschirr, Besuch von Erziehungskursen, ausbruchssicher umzäunter Garten sowie keinen Freilauf mehr im Treppenhaus des Mehrfamilienhauses stellen im Vergleich zur Entziehung des Tieres mildere Mittel dar. Allerdings wurden diese Massnahmen grösstenteils bereits mit der Verfügung der Beschwerdegegnerin vom

3.4 Zwar trifft es zu, dass die Gesundheitsdirektion in ihrem Rekursentscheid vom 23.Mai 2017 in Disp.-Ziff.II, wo sie die Strafandrohung präzisierte, nicht (auch) wörtlich aufnahm, dass C sich im Treppenhaus des Mehrfamilienhauses nicht mehr frei bewegen dürfe. Allerdings wurde mit dem Rekursentscheid Disp.-Ziff.I der Verfügung des Veterinäramts bestätigt, womit die Beschwerdeführerin im Sinn der Erwägungen verpflichtet worden war, den Hund C gesichert zu halten. In den Erwägungen wurde auf S.5 explizit festgehalten, dass zu den öffentlich zugänglichen Räumen unter anderem auch das Treppenhaus in einem Mehrfamilienhaus zu zählen sei, wo fremde Personen Zugang haben. Indem die Beschwerdeführerin C sich weiterhin frei im und um das Mehrfamilienhaus bewegen liess und lediglich den Garten provisorisch umzäunte, verstiess sie gegen die Auflage der sicheren Haltung. Es war ihre Pflicht zu vermeiden, dass C mit den Mietern, deren Besuchern und anderen Hunden weiterhin unbeaufsichtigt und ungewollt in Kontakt treten konnte. Es spielt dabei keine Rolle, dass C die Mieter und ihre regelmässigen Besucher bereits kannte und diese ihn mochten. Letztere gaben übereinstimmend an, dass C sich (weiterhin) im Treppenhaus frei bewegen konnte und sie nicht wussten, dass er gesichert zu halten sei. Zwar liegen die Aussagen der Mieter sowie der am Tag des Vorfalls im Mehrfamilienhaus zu Besuch weilenden Personen nur in Form eines zusammenfassenden Polizeiberichts bei den Akten. Aussageprotolle liegen keine vor, was von der Beschwerdeführerin zu Recht bemängelt wird. Teilnahmerechte an Anhörungen bestehen im Verwaltungsrecht aber keine (RB 1997 Nr.1; VGr, 19.März 2012, VB.2012.00069, 2.3.1 [nicht publiziert]). Doch räumen die Beschwerdeführerin und ihr Lebenspartner in ihren Eingaben bei der Vorinstanz sowie in der Beschwerde selber ein, dass C sich auch nach der Rechtskraft der verfügten Auflage im Treppenhaus frei bewegen konnte und sie lediglich den Garten behelfsmässig eingezäunt hatten. Die gleichen Aussagen machten sie gegenüber der Polizei, wie dem Polizeibericht vom 1.November 2017 zu entnehmen ist. Dass C sich im und um das Mehrfamilienhaus frei bewegen konnte, ist auch dem Fachbericht vom 16.Oktober 2017 unter Ziff.8 zum Tagesablauf von C zu entnehmen. Eine Diskrepanz besteht einzig dahingehend, als die Beschwerdeführerin später behauptete, C sei am 6.August 2017 im offenen Auto vor dem Haus angebunden gewesen und E habe ihn losgebunden und mit in die Wohnung genommen. Unbestritten ist, dass C den Mietern an jenem Tag nicht anvertraut worden war. Hierzu ist anzumerken, dass selbst wenn es zutreffen würde, dass die Mieter darüber informiert waren, dass C nicht mehr in die Wohnung genommen werden dürfe und diese die Weisung missachtet bzw. C gar losgebunden hätten, der Beschwerdeführerin trotzdem mangelhafte Aufsicht über den gesichert zu haltenden C vorzuwerfen wäre. Denn sie hatte mitbekommen, dass die jungen Mieter Besuch hatten. Sie sagte wiederholt aus, dass sie laute Musik gehört hätte. Gegenüber dem Veterinäramt hat sie am 18.August 2017 sogar erwähnt, sie habe von ihrer Wohnung aus gesehen, wie E und ihr Freund C im offenen Auto gestreichelt hätten und er ihnen in die Wohnung gefolgt sei. Sodann sollte C gemäss den Angaben der Beschwerdeführerin wegen des Hormonchips zu jenem Zeitpunkt isoliert gehalten werden bzw. sagte sie gar aus, dass sie ein verändertes, aggressiveres VerhaltenCs bemerkt habe. Sie hätte C deshalb nicht unbeaufsichtigt lassen dürfen. Schliesslich war ihr Lebenspartner an jenem Tag im Garten des Mehrfamilienhauses beschäftigt. Beide hätten deshalb eingreifen und C zurückholen bzw. sicherstellen müssen, dass es nicht zu einer gefährlichen Situation in der wie von ihnen behauptet Partystimmung herrschenden Wohnung mit C kommen konnte. Indem sie trotz der behördlich verfügten sicheren Haltung ihres als nicht ungefährlich eingestuften Hundes sowie der infolge des kurz zuvor eingesetzten Chips tierärztlich empfohlenen isolierten Haltung die Mieter bzw. deren Besucher resp. C gewähren liessen, verstiessen sie gegen die Auflage bzw. ihre Pflicht als Hundehalter, dafür zu sorgen, dass aufgrund ihrer Tierhaltung kein Mensch Tier zu Schaden kommen kann. Die Beschwerdeführerin war wie die Vorinstanz treffend ausführt verpflichtet, ihren Hund so halten, dass es gar nicht zu Vorfällen mit Menschen Tieren kommt, selbst bei einem allfälligen Fehlverhalten Dritter. Sie hat sich demnach auch nach ihrer Darstellung weder verantwortungsbewusst noch pflichtgemäss verhalten. Es erübrigt sich unter diesen Umständen, die beantragten Beweismittel abzunehmen.

3.5 Die beantragten Auflagen haben sich aus diesen Gründen im Fall der Beschwerdeführerin als untauglich erwiesen, weil sie sich nicht daran zu halten vermochte bzw. das Verhalten ihres Hundes nach wie vor verharmlost. Die Nachlässigkeit der Beschwerdeführerin bzw. ihres Lebenspartners sowie ihre Schuldzuweisungen an das Opfer lassen auch den Besuch eines Erziehungskurses nicht als taugliches Mittel zur Gefahrenabwendung erscheinen, zumal von C selbst bei einer professionellen Haltung Gefahr ausginge. Die Vorinstanz hat es zum Schutz der Öffentlichkeit zu Recht als erforderlich erachtet, C der Beschwerdeführerin zu entziehen. Angesichts der wiederholt manifest gewordenen Gefahr, welche von C mit der Beschwerdeführerin als Halterin ausgeht, muss ihr und ihrem Lebenspartner der Verzicht auf das Tier zugemutet werden, auch wenn sie diese Massnahme hart trifft. Das Interesse an der Sicherheit der Bevölkerung und anderen Tieren ist höher zu gewichten, als das private Interesse der Beschwerdeführerin, ihren Hund C behalten zu dürfen. Da von C eine reale Gefahr für die Bevölkerung ausgeht, spielt es keine Rolle, dass sich die Beschwerdeführerin vor C nicht fürchtet und er sich ihr und ihrem Lebenspartner gegenüber liebevoll verhalte bzw. die neuen Mieter mit seiner Haltung im Mehrfamilienhaus einverstanden sind. Es ist deshalb auch kein Gutachten eine Vorführung von C vor Gericht notwendig, um abzuklären, wie C sich gegenüber seiner Halterin verhält. Ebenso wenig ist entscheidend, ob C ungehemmt und mehrmals zugebissen hat ob er freiwillig von seinem Opfer abgelassen hat. Die Bevölkerung hat das Risiko einer weiteren Beissattacke vonC, auch wenn sie wie von der Beschwerdeführerin behauptet "nur" ungewollt, gehemmt und in bedrängenden Situationen vorkommt sowie beim Opfer keinen bleibenden (psychischen) Schaden hervorruft, nicht hinzunehmen. Die definitive Beschlagnahmung des Hundes erweist sich deshalb als verhältnismässig.

3.6 Da C aufgrund seiner bisherigen Haltung nicht anpassungsfähig ist, über eine sehr tiefe Frustrationstoleranz verfügt und eine hohe Unsicherheit bei der Interaktion mit Menschen zeigt, es sich um einen Hund mit erhöhtem Gefährdungspotenzial handelt, welcher im Umgang sehr anspruchsvoll ist und auch Personen, die ihm vertraut sind, angreifen kann, ist eine Fremdplatzierung nicht verantwortbar. So ist es auch den Tierheimbetreuern nicht möglich, mit C alleine gefahrlos spazieren zu gehen. Es bestünde sowohl für den neuen Halter als auch für seine Umgebung und die Bevölkerung eine latente Gefahr von gravierenden Verletzungen, welche nicht vertretbar ist. Sodann ist C nicht bei guter Gesundheit und lahmt seit längerer Zeit. C ist deshalb einzuschläfern.

4.

Ausgangsgemäss sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§65a in Verbindung mit §13 Abs.2 VRG) und steht ihr keine Parteientschädigung zu (§17 Abs.2 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 160.-- Zustellkosten,
Fr. 2'160.-- Total der Kosten.