Urteil Verwaltungsgericht (ZH - VB.2018.00273)

VB.2018.00273

Urteil

der 3. Kammer

vom 23.August2018

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Gerichtsschreiberin Cornelia Moser.

In Sachen

gegen

betreffend polizeiliche Meldeverhältnisse/Einwohnerregister
(vorsorgliche Massnahmen),

hat sich ergeben:

I.

Nachdem A mit Wirkung ab 31.Oktober 2016 als in das Land H weggezogen aus dem Einwohnerregister der Stadt C gelöscht worden war, ersuchte er die Einwohnerkontrolle der Stadt C am 12.April 2017 persönlich und am 15.Mai 2017 schriftlich um Rückgängigmachung dieser Abmeldung. Mit Verfügung des Sicherheits- und Gesundheitsvorstands der Stadt C vom 4.September 2017 wurde dieses Gesuch abgewiesen, unter Kostenauflage an A. Auch die am 9.Oktober 2017 dagegen erhobene Einsprache wies der Stadtrat der Stadt C mit Beschluss vom 15.Januar 2018 ab und auferlegte die Kosten des Beschlusses A.

II.

Dagegen gelangte A am 20.Februar 2018 mit Rekurs an den Bezirksrat C und verlangte unter anderem die Aufhebung der angefochtenen Verfügung sowie die Rückgängigmachung der Abmeldung per 31.Oktober 2016. Als vorsorgliche Massnahme sei A bis zum Abschluss dieses Verfahrens wieder anzumelden. Mit Präsidialverfügung vom 6.April 2018 wurde das Begehren um Erlass vorsorglicher Massnahmen für die Dauer des Rekursverfahrens abgewiesen.

III.

A. Am 7.Mai 2018 erhob A Beschwerde gegen die Präsidialverfügung des Bezirksrates C und beantragte deren Aufhebung sowie die Anweisung an den Stadtrat der Stadt C, ihn im Rahmen vorsorglicher Massnahmen unverzüglich im Einwohnerregister als angemeldet einzutragen. Sodann beantragte er die unentgeltliche Prozessführung und Rechtsvertretung; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Stadtrates der Stadt C.

B. Mit Schreiben vom 14.Mai 2018 verzichtete der Bezirksrat auf eine Vernehmlassung. Der Stadtrat der Stadt C beantragte in seiner Beschwerdeantwort vom 11.Juni 2018 die Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten A.

C. A reichte am 25.Juni 2018 eine weitere Stellungnahme ein. Daraufhin liessen die Parteien sich nicht mehr vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1 Das Verwaltungsgericht ist gemäss §41 Abs.1 in Verbindung mit §19 Abs.1 lit.a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24.Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

1.2 Angefochten ist ein Zwischenentscheid des Bezirksrates C, mit welchem ein Gesuch um Erlass einer vorsorglichen Massnahme abgewiesen wurde. Die Anfechtbarkeit von Zwischenentscheiden richtet sich gemäss §41 Abs.3 in Verbindung mit §19a Abs.2 VRG sinngemäss nach den Art.9193 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17.Juni 2005 (BGG). Gemäss Art.93 Abs.1 BGG ist gegen andere (als die in Art.92 BGG genannten Vor- und Zwischenentscheide über die Zuständigkeit und über Ausstandsbegehren) selbständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide die Beschwerde zulässig, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit.a) wenn die Gutheissung sofort einen Entscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit Kosten für ein weitläufiges Beschwerdeverfahren ersparen würde (lit.b).

Bei vorsorglichen Massnahmen ist in der Regel ein nicht wiedergutzumachender Nachteil zu bejahen, weshalb das Verwaltungsgericht auf Beschwerden gegen den Erlass bzw. Nichterlass vorsorglicher Massnahmen regelmässig eintritt (Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3.A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], §19a N. 48). So verhält es sich auch vorliegend. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.3 Aus dem Antrag des Beschwerdeführers geht nicht klar hervor, ob er bloss die Überprüfung des vom Bezirksrat erlassenen Zwischenentscheids begehrt, und Ziff.2 des Rechtsbegehrens somit eine Präzisierung von Ziff.1 darstellt, auch den Erlass von vorsorglichen Massnahmen während des Verfahrens vor Verwaltungsgericht. In der Begründung der Beschwerde geht der anwaltlich vertretene Beschwerdeführer nur auf den Entscheid der Vorinstanz ein, nicht aber darauf, ob und weshalb das Verwaltungsgericht vorsorgliche Massnahmen für die Dauer des Beschwerdeverfahrens anzuordnen habe. Aus diesem Grund ist davon auszugehen, dass nur die Überprüfung des vorinstanzlichen Entscheids und bei Gutheissung der Beschwerde die vorsorgliche Eintragung ins Einwohnerregister für die Dauer des Rekursverfahrens verlangt wurde.

Ebenfalls ist der Antrag des Beschwerdeführers insofern unklar, als er verlangt, als "angemeldet" im Einwohnerregister eingetragen zu werden. Das Gesetz über das Meldewesen und die Einwohnerregister vom 11.Mai 2015 (MERG) sieht keinen solchen Status vor (vgl. unten, E.4.1). Aus den Umständen (der Beschwerdeführer ist nicht anderswo als niedergelassen gemeldet) und der Begründung geht hervor, dass es dem Beschwerdeführer um die Eintragung als "niedergelassen" im Sinn von §1 lit.a MERG geht.

2.

Gemäss §6 Satz1 VRG trifft die Verwaltungsbehörde die nötigen vorsorglichen Massnahmen. Die Anordnung vorsorglicher Massnahmen ist grundsätzlich in sämtlichen Verfahren möglich, auf welche das VRG anwendbar ist. Soweit spezialgesetzliche Be­stimmungen die vorsorglichen Massnahmen konkreter regeln als §6 VRG, gehen sie der allgemeinen Bestimmung vor (Regina Kiener, Kommentar VRG, §6 N.7f.). Die Anordnung vorsorglicher Massnahmen bedarf des Vorliegens besonderer Gründe. Vorsorgliche Massnahmen sind dem Gebot effektiver Rechtsschutzgewährung entsprechend erst dann zulässig, wenn überwiegende öffentliche private Interessen zu wahren sind und der definitive Entscheid aus verfahrensmässigen Gründen nicht sogleich getroffen werden kann (Regina Kiener, Kommentar VRG, §6 N.16). Sie beruhen auf einer bloss summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage. Beim Entscheid über den Erlass einer vorsorglichen Massnahme kann die Hauptsachenprognose berücksichtigt werden, wenn sie eindeutig ist; bei tatsächlichen rechtlichen Unklarheiten drängt sich hingegen Zurückhaltung auf (BGE 130 II 149 E.2.2). Vorsorgliche Massnahmen müssen insbesondere dann unterbleiben, wenn das Begehren in der Hauptsache als aussichtslos erscheint (Regina Kiener, in: Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zürich/St. Gallen 2008, Art.56 VwVG N.8). Die Voraussetzungen zum Erlass vorsorglicher Massnahmen sind glaubhaft zu machen (Regina Kiener, Kommentar VRG, §6 N.22).

3.

3.1 Der Beschwerdeführer beantragt die Eintragung im Einwohnerregister als vorsorgliche Massnahme, da er im Oktober 2016 gegen seinen Willen und ohne Erlass einer anfechtbaren Verfügung durch die Einwohnerkontrolle des Beschwerdegegners niederlassungsrechtlich abgemeldet worden sei. Dass der Beschwerdeführer seit dem 27.Oktober 2016 nirgendwo niederlassungsrechtlich gemeldet sei, stelle einen untragbaren Zustand dar. Der ihm dadurch entstehende Nachteil bestehe nicht nur im Umstand, dass er keine Zusatzleistungen beantragen könne, sondern auch darin, dass er ohne Wohnsitz streng genommen keinen Anspruch darauf habe, krankenversichert zu sein, und er nicht an Wahlen und Abstimmungen teilnehmen könne. Die vorsorgliche Eintragung gebiete sich sodann aufgrund der Niederlassungsfreiheit (Art.24 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18.April 1999). Zwar treffe es zu, dass er die Wintermonate jeweils mit seiner Ehefrau in deren Heimatland H verbringe. Während der Monate, die er in der Schweiz verbringe, wohne er mit seiner Tochter und deren Familie in C als eine Art Wohngemeinschaft in der Wohnung an der D-Strasse, von welcher er immer noch der Hauptmieter sei.

3.2 Die Vorinstanz wies das Begehren um Erlass vorsorglicher Massnahmen ab, weil der Beschwerdeführer um Eintragung im Einwohnerregister ersuche, damit ihm Zusatzleistungen ausgerichtet würden. Ob ihm Zusatzleistungen auszurichten seien nicht, sei jedoch unabhängig des polizeilichen Wohnsitzes zu beurteilen, da der zivilrechtliche Wohnsitz dafür massgebend sei. Somit entstehe dem Beschwerdeführer aus dem Umstand, dass er nicht im Einwohnerregister der Stadt C geführt werde, kein schwerer nicht wiedergutzumachender Nachteil (angefochtene Verfügung, E.3.4f.).

3.3 Der Beschwerdegegner stellt sich auf den Standpunkt, dass die Voraussetzungen weder für einen melderechtlichen Wohnsitz in C noch für eine Eintragung als vorsorgliche Massnahme erfüllt seien. Insbesondere sei die Unmöglichkeit, sich beim Campingplatz in E anzumelden, kein nicht wiedergutzumachender Nachteil, und andere Nachteile mache der Beschwerdeführer auch nicht geltend. Sodann präjudiziere die vorsorgliche Eintragung den Endentscheid in unzulässiger Weise.

4.

4.1 Nach §3 Abs.1 MERG besteht eine persönliche Meldepflicht bei der politischen Gemeinde für eine Person insbesondere dann, wenn sie sich dort niederlässt (lit.a), den Aufenthalt begründet (lit.b), zusätzlich in einer anderen Gemeinde einen Aufenthalt begründet diesen aufgibt (lit.e) die Niederlassung, den Aufenthalt die Berufsausübung gemäss lit. ac aufgibt (lit.f).

4.2 Niederlassung nach §3 Abs.1 lit.a MERG liegt vor, wenn sich eine Person in der Absicht des dauernden Verbleibens in einer Gemeinde aufhält, um dort den für Dritte erkennbaren Mittelpunkt ihres Lebens zu begründen (§1 lit.a MERG). Sie kann nur eine Niederlassungsgemeinde haben (Art.3 lit.b des Bundesgesetzes über die Harmonisierung der Einwohnerregister und anderer amtlicher Personenregister vom 23.Juni 2006 [RHG]). Aufenthalt im Sinn von §3 Abs.1 lit.b MERG liegt vor, wenn sich eine Person zu einem bestimmten Zweck ohne Absicht dauernden Verbleibens mindestens während dreier aufeinanderfolgender Monate dreier Monate innerhalb eines Jahres in der Gemeinde aufhält (§1 lit.b MERG).

4.3 Die Frage der Niederlassung betrifft das polizeiliche Domizil. Davon zu unterscheiden sind der zivilrechtliche Wohnsitz und Spezialwohnsitze wie das Steuerdomizil, der politische Wohnsitz, der Sozialleistungswohnsitz und andere mit eigenständigen Anknüpfungspunkten (Karl Spühler, Die Rechtsprechung zur polizeilichen Meldepflicht bei Niederlassung und Aufenthalt, ZBl 93/1992, S.337ff.). Der Entscheid über das polizeiliche Domizil bedeutet nur, dass der Niederlassung kein administratives Hindernis entgegensteht, und die Bejahung der Niederlassung präjudiziert die Frage nach der Bestimmung der (Spezial-) Wohnsitze nicht (Spühler, S.341).

4.4 Eine summarische Prüfung der Sachlage lässt den Schluss zu, dass sich der Beschwerdeführer, da er ohne "festen Wohnsitz" keinen Standplatz auf dem Campingplatz unterhalten kann, momentan hauptsächlich in C aufhalten dürfte, was für eine vorsorgliche Eintragung im Einwohnerregister des Beschwerdegegners spräche. Wie sich die Sache genau verhält bzw. ob der Beschwerdeführer effektiv in C als niedergelassen zu betrachten ist, ist im laufenden Rekursverfahren vor Bezirksrat zu überprüfen. Ebenso legt der Beschwerdeführer glaubhaft dar, dass die Abmeldung per 31.Oktober 2016 vom Beschwerdegegner ausgegangen und nicht auf seinen Wunsch erfolgte.

4.5 Der Beschwerdeführer macht als wichtigen Grund für die vorsorgliche Eintragung geltend, dass er ohne Niederlassung weder wählen und abstimmen könne noch Anspruch auf Prämienverbilligung bzw. Krankenversicherungsschutz überhaupt habe. Auch würden ihm keine Zusatzleistungen ausgerichtet werden. Wer in welcher Gemeinde stimmberechtigt ist, hängt vom politischen Wohnsitz ab (Andreas Kley, in: Bernhard Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, St.Galler Kommentar, 3.Auflage, Zürich/St. Gallen 2014, Art.39 N.7ff.), der Anspruch auf Prämienverbilligung vom steuerrechtlichen zivilrechtlichen (§8 Abs.1 des Einführungsgesetzes zum Krankenversicherungsgesetz vom 13.Juni 1999), und die Versicherungspflicht bei der Krankenversicherung sowie die Ausrichtung von Zusatzleistungen wiederum vom zivilrechtlichen Wohnsitz (Art.1 Abs.1 der Verordnung über die Krankenversicherung vom 27.Juni 1995; §21 Abs.1 des Zusatzleistungsgesetzes vom 7.Februar 1971). Die eben aufgeführten Wohnsitze sind grundsätzlich von dem hier strittigen polizeilichen Domizil unabhängig (oben E.4.3). Trotzdem wird in der Praxis in vielen Fällen auf die Eintragung im Einwohnerregister abgestützt bzw. dient diese als Indiz für den jeweiligen Wohnsitz (vgl. BGE 132 I 29, E.4.1; BGr, 10.März 2008, 2P.22/2007, E.3; BGr, 3.August 2007, 2P.49/2007, E.2.2). Ohne Eintragung im Einwohnerregister müsste der Beschwerdeführer mühsam bei sämtlichen Stellen seinen zivilrechtlichen, steuerrechtlichen politischen Wohnsitz darlegen, um seine Rechte wahrzunehmen; dies reicht aus, um einen schweren nicht wiedergutzumachenden Nachteil darzutun und begründet sogleich das private Interesse des Beschwerdeführers an der vorsorglichen Eintragung ins Einwohnerregister. Zudem stellt die jetzige Lage des Beschwerdeführers, während des damit befassten laufenden Verfahrens ohne polizeiliches Domizil zu sein, einen unzumutbaren Zustand dar. Zwar ist es dem Beschwerdeführer theoretisch unbenommen, sich bei einer anderen Gemeinde polizeilich anzumelden; angesichts des laufenden Verfahrens zur Beurteilung seines Niederlassungsstatus in C und vor dem hier summarisch festgestellten Hintergrund, dass sich der Beschwerdeführer momentan wohl in der Wohnung in C aufhalten dürfte, wird ihm dies mangels Absicht dauernden Verbleibens und mangels eines anderen Lebensmittelpunkts (vgl. oben, E.4.2) kaum möglich sein.

4.5.1 Eine von der Gemeinde ausgehende Löschung im Einwohnerregister hat mittels anfechtbarer Verfügung zu ergehen, welcher während eines allfälligen Rechtsmittelverfahrens aufschiebende Wirkung zukäme. Der Beschwerdegegner nahm die Löschung im Oktober 2016 formlos vor. Es besteht dadurch ein gewisses Interesse an der vorsorglichen Wiederherstellung des damals geltenden Zustandes, da so kein Rechtsmittel mit aufschiebender Wirkung gegeben war.

4.5.2 Der Beschwerdegegner macht keine entgegenstehenden Interessen geltend, sondern beruft sich darauf, dass die vorsorgliche Eintragung den Endentscheid negativ präjudizieren würde, weil der Entscheid über die Wiederanmeldung dadurch erschwert würde. Inwiefern der Endentscheid allerdings negativ präjudiziert bzw. in diesem Sinn erschwert würde, führt er nicht aus, und ein solcher Grund ist auch nicht ersichtlich, steht doch die vorläufige Eintragung im Einwohnerregister einer erneuten Löschung nach einem abschlägigen Endentscheid nicht entgegen bzw. bildet die Frage, inwiefern ein einmal begründeter Wohnsitz bis zur Begründung eines neuen Wohnsitzes (analog Art.24 Abs.1 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches vom 10.Dezember 1907) bestehen bleibt, Gegenstand des zu fällenden Endentscheids und spielt demzufolge bezüglich der hier zu prüfenden vorsorglichen Massnahmen keine Rolle.

4.5.3 Insgesamt überwiegt damit das Interesse des Beschwerdeführers daran, dass er während des Verfahrens, in welchem der genaue Sachverhalt noch zu klären ist, das polizeiliche Domizil in C begründen kann.

4.6 Da die vorläufige Eintragung als vorsorgliche Massnahme sodann verhältnismässig ist und die Begehren in der Hauptsache, weil der Sachverhalt noch nicht definitiv geklärt ist, nicht aussichtslos erscheinen, waren die Voraussetzungen für den Erlass vorsorglicher Massnahmen erfüllt. Die Beschwerde ist gutzuheissen und der Beschwerdegegner anzuweisen, den Beschwerdeführer für die Dauer des Rekursverfahrens als niedergelassen im Einwohnerregister einzutragen.

5.

5.1 Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§70 in Verbindung mit §13 Abs.2 VRG). Dem Beschwerdeführer ist antragsgemäss eine angemessene Parteientschädigung von Fr.1'000.- (zuzüglich 8% Mehrwertsteuer, Fr.80.-) zuzusprechen (§17 Abs.2 VRG).

5.2 Der Beschwerdeführer stellt ein Gesuch um unentgeltliche Prozessführung und Rechtsvertretung. Das Gesuch um unentgeltliche Prozessführung ist infolge Kostenauflage an den Beschwerdegegner als gegenstandslos geworden abzuschreiben. Zu prüfen bleibt das Gesuch um unentgeltliche Rechtsvertretung.

5.2.1 Gemäss §16 Abs.1 VRG wird Privaten, welche nicht über die nötigen finanziellen Mittel verfügen und deren Begehren nicht offensichtlich aussichtslos erscheinen, auf entsprechendes Gesuch hin, die Bezahlung von Verfahrenskosten erlassen. Zudem haben sie Anspruch auf die Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes, wenn sie nicht in der Lage sind, ihre Rechte im Verfahren selbst zu wahren (§16 Abs.2 VRG).

5.2.2 Die Bedürftigkeit ist aufgrund der gesamten wirtschaftlichen Situation im Zeitpunkt der Gesuchseinreichung zu beurteilen. Mittellos ist, wer nicht in der Lage ist, die Verfahrenskosten aus seinem realisierbaren Einkommen und seinem Vermögen nach Abzug der Lebenshaltungskosten innert angemessener Frist effektiv zu bezahlen.

In Bezug auf den Nachweis ihrer Bedürftigkeit ist die gesuchstellende Person mitwirkungspflichtig. Es obliegt ihr, sämtliche zum Zeitpunkt der Gesuchseinreichung bestehenden finanziellen Verpflichtungen sowie die Einkommens- und Vermögensverhältnisse umfassend darzustellen und soweit möglich zu belegen. Unbeholfene Gesuchstellende muss die Entscheidinstanz dabei auf ihre Mitwirkungspflicht aufmerksam machen und ihnen darlegen, dass und wie sie ihre Mittellosigkeit zu belegen haben. In Bezug auf rechtskundige rechtskundig vertretene gesuchstellende Personen besteht demgegenüber in der Regel keine behördliche Hinweispflicht.

Der Beschwerdeführer gibt an, dass er bloss eine AHV-Rente von monatlich Fr.2'218.- beziehe, welche für den Unterhalt für sich und den seiner Ehefrau ausreichen müsse. Daraus geht hervor, dass sein Einkommen nicht ausreicht, um den Lebensunterhalt zu decken. Sodann macht er geltend, dass sein Vermögen, welches gemäss Steuererklärung für das Jahr 2015 noch Fr.61'148.- betragen hatte, in der Zwischenzeit massiv gesunken sei und noch rund Fr.6'000.- betrage. Er habe einen Teil des Vermögens zur Deckung des Lebensunterhalts verwendet. Gemäss der eher grosszügigen, aber vorliegend nicht zu überprüfenden Aufstellung des Beschwerdeführers übersteigt der Bedarf für ihn und seine Ehefrau das Einkommen aus der AHV-Rente um monatlich rund Fr.800.-. Ausserdem habe er im Juni 2017 von seinem Konto bei der Bank I eine Investition über Fr.21'000.- bei FAG getätigt, und der Wert der Investition sei aufgrund des tiefen Kurses inzwischen gesunken; Belege für den angeblich tiefen Wert der Investition reichte er keine ein. Ebenso machte der rechtskundig vertretene Beschwerdeführer keine Angaben darüber, was mit dem Konto bei der BankG, welches gemäss Steuererklärung 2015 damals ein Guthaben von Fr.34'535.- aufgewiesen hatte, geschehen ist bzw. reichte keine entsprechenden Belege ein. Auch wenn die Aussage des Beschwerdeführers, dass sein Vermögen infolge Vermögensverzehr inzwischen gesunken sei, glaubhaft erscheint, ist aufgrund der eingereichten Akten nicht von der Mittellosigkeit des Beschwerdeführers auszugehen. Insbesondere lassen die Akten den Schluss zu, dass der Beschwerdeführer über Vermögen auf einem Konto bei der BankG sowie über eine Investition bei der FAG verfügt, von welchem unter Berücksichtigung eines jährlichen Vermögensverzehrs von Fr.9'600.- (Fr.800.- x12) auszugehen ist, dass der Betrag ausreicht, um die Vertretungskosten im Verfahren über vorsorgliche Massnahmen zu tragen. Eine Verwertung dieses Vermögens zur Deckung der entstandenen Vertretungskosten erscheint nicht unzumutbar. Demnach ist das Gesuch um unentgeltliche Rechtsvertretung mangels Bedürftigkeit abzuweisen.

6.

Da es sich vorliegend nicht um einen End-, sondern bloss um einen selbständig eröffneten Zwischenentscheid betreffend eine vorsorgliche Massnahme handelt (vgl. E.1.2), ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art.82ff. BGG an das Bundesgericht nur gegeben, wenn der vorliegende Entscheid einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann (Art.93 Abs.1 lit.a BGG; vgl. Bertschi, §19a N.32). Zudem ist auf Art.98 BGG zu verweisen: Danach kann mit der Beschwerde gegen Entscheide über vorsorgliche Massnahmen nur die Verletzung verfassungsmässiger Rechte gerügt werden.

Demgemäss erkennt die Kammer:

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 120.-- Zustellkosten,
Fr. 2'120.-- Total der Kosten.