Urteil Verwaltungsgericht (ZH - VB.2016.00521)

VB.2016.00521

Urteil

der 3. Kammer

vom 20.April2017

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Ersatzrichterin Beryl Niedermann, Gerichtsschreiberin Rahel Zehnder.

In Sachen

gegen

und

betreffend Festsetzung Strassenprojekt,

hat sich ergeben:

I.

Mit Beschluss vom 13.Juli 2016 setzte der Regierungsrat ein Projekt für die Erstellung der drei Bushaltestellen D mit Gehweg, J und K an der 01 G-Strasse, Gemeinde C fest. Gleichzeitig wies er die innerhalb der Auflagefrist gegen das Projekt eingegangenen Einsprachen ab, soweit er darauf eintrat, unter anderem auch diejenige von A.

II.

Gegen diesen Beschluss erhob A am 6.September 2016 Beschwerde an das Verwaltungsgericht, mit folgenden Anträgen:

"1. Ab Grundstücksgrenze 02 baut man den seeseitigen Randstein noch nicht ein. Anstelle von Randsteinen könnte man provisorisch einen Belagswulst anbringen.

2. Ab Grundstücksgrenze 02 erstellt man nur einen provisorischen Gehweg, möglicherweise nur eingekiest.

3. Zwischen Prof. 0.000 und Prof. 30.000 erhöht man das Quergefälle der seeseitigen Fahrbahn auf die erforderlichen 5%.

4. Die Einmündung F-Strasse in die G-Strasse wird als Provisorium angepasst.

4a. Dem Einsprecher wird ein Detailplan dieser Anpassung zur Begutachtung zugestellt."

Eventualiter beantragte A sodann, es sei eine Strassenverkehrssicherheits-Überprüfung gemäss SN 641 723 und SN 641 712 der Anpassung F-Strasse anzuordnen, mit entsprechenden Bauplänen. Sodann sei für die Strassenanpassung der F-Strasse an die G-Strasse ein Detailplan 1:200; mit 10cm Höhenkurven vorzulegen, aus dem man ersehe, wie die Garagen des Beschwerdeführers auf Parzelle 03 angeschlossen würden.

Mit Beschwerdeantwort vom 11.Oktober 2016 beantragte die Baudirektion des Kantons Zürich die Abweisung der Beschwerde. Am 4.November 2016 reichte A dem Verwaltungsgericht seine Replik ein, wobei er an seinen Anträgen 1 bis 3 festhielt sowie den Antrag stellte, die Kosten seien von der Staatskasse zu tragen. Den Antrag 4 sowie die beiden Eventualanträge zog er zurück. Am 17.November 2016 und am 6.Dezember 2016 liessen sich die Parteien je noch einmal vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1 Der Beschluss des Beschwerdegegners vom 13.Juli 2016 stellt einen Akt im Sinn von §19 Abs.1 lit.a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24.Mai 1959 (VRG) dar, welcher nach §41 in Verbindung mit §19 Abs.1 lit.a und §19 Abs.2 lit.a VRG direkt mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht anfechtbar ist. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen gegeben sind, ist auf das Rechtsmittel einzutreten.

1.2 Der Beschwerdeführer hat mit Eingabe vom 4.November 2016 Antrag 4 sowie seine beiden Eventualanträge zurückgezogen. Diese sind somit als durch Rückzug erledigt abzuschreiben.

1.3 Die Beschwerdegründe vor Verwaltungsgericht sind gemäss §50 Abs.1 in Verbindung mit §20 Abs.1 lit.a und b VRG auf Rechtsverletzungen einschliesslich Ermessensmissbrauch, Ermessensüberschreitung Ermessensunterschreitung sowie die unrichtige ungenügende Feststellung des Sachverhalts beschränkt. Nach §50 Abs.2 VRG ist allerdings auch die Rüge der Unangemessenheit zulässig, wenn ein Gesetz dies vorsieht. Ein solcher Fall liegt hier vor, denn das strittige Strassenbauprojekt stellt einen Sondernutzungsplan dar mit einem derart hohen Konkretisierungsgrad, dass er materiell einer Baubewilligung entspricht (RB 2006 Nr.60). Er untersteht damit sowohl in seiner Eigenschaft als Nutzungsplan als auch in seiner Eigenschaft als Baubewilligung den Anforderungen des Raumplanungsgesetzes vom 22.Juni 1979 (RPG). Da dieses in Art.33 Abs.2 und 3 lit.b RPG von den Kantonen verlangt, dass sie gegen derartige Akte mindestens ein innerkantonales Rechtsmittel mit voller Überprüfung gewährleisten, ist vorliegend auch die Angemessenheit der Projektfestsetzung zu überprüfen (vgl. Heinz Aemisegger/Stephan Haag in: Heinz Aemisegger/Pierre Moor/Alexander Ruch/Pierre Tschannen [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich etc. 2010, Art.33 Rz.72; VGr, 27.Oktober 2016, VB.2016.00032, E.4.2 mit weiteren Hinweisen). Dabei darf sich das Verwaltungsgericht aber, auch wenn es als erste und einzige kantonale Rechtsmittelinstanz amtet, insofern eine gewisse Zurückhaltung auferlegen, als es bei der Projektierung um spezifisch technische Fragen geht (vgl. Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3.A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], §20 N.81 ff.; BGE 139 II 185 E.9.3). Weiter hat sich das Verwaltungsgericht eine gewisse Zurückhaltung aufzuerlegen, soweit der Vorinstanz mit der Anwendung unbestimmter Gesetzesbegriffe bei der Hand­habung des Planungsermessens ein Beurteilungsspielraum Ermessensbereich zusteht. Insbesondere soll es nicht sein Ermessen an die Stelle des Ermessens des Planungsträgers setzen (Aemisegger/Haag, Art.33 Rz.71ff., 77).

2.

2.1 Der Bau von Staats- und Gemeindestrassen richtet sich nach dem Strassengesetz vom 27.September 1981 (StrG). Gemäss §6 Abs.1 StrG sind die Staatsstrassen vom Staat und die Gemeindestrassen von den politischen Gemeinden zu erstellen und auszubauen. Die Baupflicht umfasst alle Teile der Strasse und die zugehörigen Nebenanlagen (§7 Abs.1 StrG). Sie erstreckt sich überdies auf Anpassungen und Verlegungen bestehender anderer Strassen und Wege jeder Art, soweit sie notwendige Verbindungen und deren bisherige Funktionstüchtigkeit erhalten (§7 Abs.2 lit.a StrG).

2.2 Nach §14 StrG sind Strassen entsprechend ihrer Bedeutung und Zweckbestimmung nach den jeweiligen Erkenntnissen der Bau- und Verkehrstechnik, mit bestmöglicher Einordnung in die bauliche und landschaftliche Umgebung sowie unter Beachtung der Sicherheit, des Umweltschutzes, der Wirtschaftlichkeit und mit sparsamer Landbeanspruchung zu projektieren; die Bedürfnisse des öffentlichen Verkehrs, der Fussgänger, der Radfahrer sowie der Behinderten und Gebrechlichen sind angemessen zu berücksichtigen. Bei einem Strassenprojekt sind die einzelnen Projektierungsgrundsätze und, da es sich um einen Sondernutzungsplan handelt, generell die weiteren Grundsätze des Raumplanungsrechts zu beachten (VGr, 10.Juni 2015, VB.2015.00093, E.5.4)

3.

3.1 Nach Ansicht des Beschwerdeführers brauche es bei der Einmündung F-Strasse in die G-Strasse eine technische Anpassung, die mindestens auf 25m Länge einer Höhenanpassung von ca. 94cm bedürfe, damit wenigstens ein Teil der Verkehrssicherheitsverordnung vom 15.Juni 1983 (VSiV) eingehalten werden könne. Die Sichtweite betrage lediglich 60m, gefordert seien jedoch 90120m in Richtung der Fahrstreifenmitte der übergeordneten Strasse. Dies sei eine Abweichung von 30% gegenüber den Anforderungen der VSiV. Für eine wesentliche Verbesserung der Sichtweite sei die Verlegung der Einmündung der F-Strasse in Richtung H erforderlich. Die Neigung innerhalb 6m ab Strassenrand betrage über 18%. Nach VSiV seien jedoch lediglich 3% zulässig.

3.2 Der Beschwerdegegner führt aus, die F-Strasse sei eine Gemeindestrasse. Die notwendigen Anpassungsarbeiten, die der Kanton im Rahmen des geplanten Strassenprojekts an der F-Strasse vorzunehmen habe, beschränkten sich auf Anpassungen am Belag von rund 2m Länge. Diese seien im Plan entsprechend einsehbar. Mit diesen Anpassungen bleibe die F-Strasse im selben Umfang befahrbar wie vor den Instandsetzungsarbeiten an der G-Strasse. Weder das Gefälle noch die Sichtweiten würden verändert. Die Erschliessung der Parzelle Kat.Nr.03 des Beschwerdeführers erfolge nach wie vor über die G-Strasse via F-Strasse. Für die aufgeführten Mängel wie Sichtweite zu starke Neigung der F-Strasse sei der Kanton als Träger der G-Strasse nicht zuständig. Ein Verlegen der Einmündung der F-Strasse in Richtung H wie vom Beschwerdeführer gefordert, gehe über die in §7 Abs.2 lit.a StrG statuierten Anpassungsarbeiten hinaus und falle in die Kompetenz der Gemeinde als Trägerin (§6 Abs.1 StrG).

3.3 Die F-Strasse ist eine Gemeindestrasse im Sinn von §12 Abs.2 StrG. Bezüglich der Zuständigkeit zur geforderten Anpassung der F-Strasse an die Vorschriften der Verkehrssicherheitsverordnung ist vorab auf die zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz zu verweisen (§70 in Verbindung mit §28 Abs.1 Satz2 VRG). Im Rahmen der Anpassung des Strassenprojekts G-Strasse wird laut Plan die F-Strasse auf ca. 2m Länge am Belag angepasst. Im Übrigen bleibt die F-Strasse unverändert. Ein allfälliger derzeit bereits bestehender Anpassungsbedarf der F-Strasse hindert die Bewilligungsfähigkeit des vorliegenden kantonalen Strassenprojekts nicht und führt auch nicht dazu, dass der Kanton zuständigkeitswidrig in eine Umgestaltung der Quartierstrasse einzugreifen hätte bzw. eingreifen dürfte. Falls und soweit die F-Strasse im derzeitigen Zustand den Anforderungen an die Verkehrssicherheit nicht genügt, ist es Sache der Gemeinde, entsprechende Anpassungen vorzunehmen. Sämtliche Rügen und Anträge betreffend die Verschiebung der Einmündung der F-Strasse gehen daher über den Gegenstand des vorliegenden Verfahrens hinaus.

4.

4.1 Der Beschwerdeführer schlägt sodann vor, den Gehweg an der Südseite nur bis zur Parzellengrenze Kat.-Nrn.02 zu bauen und den Strassenabschluss ab dieser Grenze ohne Randstein zu belassen. Zudem sei bis zum Abschluss des Quartierplanverfahrens F-Strasse ein provisorischer Gehweg auf der Parzelle2421 des Beschwerdeführers zu erstellen.

4.2 Gemäss Ausführungen des Beschwerdegegners bleibe gemäss aktuellem Quartierplanprojekt vom 4.Januar 2016 die Lage der Einmündung der F-Strasse unverändert. Das Gemeindeprojekt sehe keine Anpassung an der Einmündung vor. Es bestehe somit kein Grund, welcher zulasten des sicheren Zugangs zur Bushaltestelle D die Erstellung eines Provisoriums rechtfertigen würde. Ein bloss provisorisch erstellter Gehweg ohne Randstein als Trennung zur Strasse würde den Sicherheitsanforderungen nicht genügen. Damit wäre auch der Zugang zur Bushaltestelle namentlich für Rollstuhlfahrer und Kinderwägen beträchtlich erschwert. Der Beschwerdeführer führt dazu in seiner Replik aus, er werde die Tatsache, dass die Lage der Einmündung der F-Strasse gemäss aktuellem Quartierplanprojekt vom 4.Januar 2016 unverändert sei, bekämpfen, und weist auf die Quartierplanentwürfe vom 12.Oktober 2012 und vom 26.Juli 2013 hin, gemäss welchen die Strasse aus Verkehrssicherheitsgründen nach Westen verschoben wurde. Er macht geltend, um eine verkehrssichere Einmündung der F-Strasse in die G-Strasse zu erreichen, sei eine Verschiebung Richtung Westen zwingend erforderlich.

4.3 Soweit der Beschwerdeführer seine Forderung nach einer nur provisorischen Erstellung des Gehwegs sinngemäss damit begründet, dass allfällige Verschiebungen der Einmündung der F-Strasse im Quartierplanverfahren nicht präjudiziert werden, kann dies nicht gehört werden. Das Verwaltungsgericht müsste sich hierzu mit der hypothetischen zukünftigen Lage der Einmündung der F-Strasse auseinandersetzen, was ihm verwehrt ist (vgl. E.3.3)

Allgemein müssen Quartierpläne in Übereinstimmung mit übergeordneten Plänen stehen (Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, 3.A., Zürich 1999, Rz.367). Dem vorliegenden Projekt könnte auch der bestehende Quartierplan nicht entgegengehalten werden (vgl. VGr, 19.April 2012, VB.2011.00785, E.9.4); umso mehr muss dies für einen noch nicht festgesetzten Quartierplan gelten.

4.4 Sodann besteht für das kantonale Strassenprojekt im Zusammenhang mit dem Quartierplanverfahren auch kein Koordinationsbedarf gemäss Art.25a RPG. Erfordert die Errichtung die Änderung einer Baute Anlage Verfügungen mehrerer Behörden, so ist eine Behörde zu bezeichnen, die für eine ausreichende Koordination sorgt. Die Grundsätze der Koordination sind auch auf das Nutzungsplanverfahren sinngemäss anwendbar (Art.25a Abs.1 und 4 RPG). Nicht verlangt wird etwa die Koordination mit Entscheiden, die wohl im Zusammenhang mit einem Bauprojekt stehen, aber keinen direkten, gegen aussen verbindlichen Einfluss auf die Ausgestaltung der geplanten Baute Anlage haben aus sachlichen Gründen erst nach der Errichtung bzw. Änderung der betreffenden Baute Anlage getroffen werden können (vgl. VGr, 31.Mai 2016, VB.2015.00716, E.3; Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf, Zürcher Planungs- und Baurecht, 5.A., Zürich 2011, S.298f.; vgl. ferner Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art.25a Rz.25).

Vorliegend wird die bestehende Quartierstrasse unverändert übernommen, und das Strassenprojekt ist nicht an den Quartierplan gebunden. Es kann unabhängig von diesem beurteilt werden. Alleine aufgrund der Tatsache, dass der Beschwerdeführer das derzeit bestehende Quartierplanprojekt nach eigener Aussage bekämpfen und versuchen wird, eine Verschiebung der Einmündung F-Strasse nach Westen zu erreichen, kann nicht auf einen Koordinationsbedarf geschlossen werden. Die Lage der L-Strasse als übergeordnete Strasse wird im Quartierplan ohnehin zu berücksichtigen sein. Es besteht somit keine Gefahr widersprüchlicher Entscheide, welcher durch eine Koordination der beiden Verfahren entgegengewirkt werden müsste.

4.5 Die Vorinstanz hat überzeugend dargelegt, dass der definitive Ausbau des Gehwegs und des Randsteins im Hinblick auf die Sicherheit und die Benutzerfreundlichkeit im öffentlichen Interesse liegt. Der Beschwerdeführer legt darüber hinaus auch nicht dar, inwiefern eine bloss provisorische Erstellung des Gehwegs über seine Vorbehalte betreffend das Quartierplanverfahren hinaus in seinem privaten Interesse liegen würde. Das Projekt hat gemäss §14 StrG neben der Wirtschaftlichkeit und dem Umweltschutz auch die Sicherheit sowie die Bedürfnisse der Fussgänger, der Behinderten und Gebrechlichen zu berücksichtigen. Das öffentliche Interesse an der Erstellung eines sicheren und benutzerfreundlichen Gehwegs zur Bushaltestelle ist stärker zu gewichten als alle übrigen vorliegend infrage stehenden Interessen. Insbesondere muss dies für den projektierten Quartierplan gelten. Einerseits steht dieser in der derzeitigen Ausgestaltung dem im Strassenprojekt geplanten Gehweg ohnehin nicht entgegen und andererseits vermag die blosse Möglichkeit, dass eine Verschiebung der Einmündung dereinst dennoch in Erwägung gezogen werden könnte, einen provisorischen Gehweg auf unbestimmte Zeit zulasten der Sicherheit nicht zu rechtfertigen.

Die provisorische Erstellung des Gehwegs könnte gemäss §14 StrG höchstens mit Blick auf den Grundsatz der Wirtschaftlichkeit geprüft werden. Betreffend das kantonale Strassenprojekt selber ist jedoch nicht ersichtlich, dass ein provisorischer Gehweg wirtschaftlicher wäre, zumal nach dessen Fertigstellung die Arbeiten diesfalls zu einem späteren Zeitpunkt noch einmal aufgenommen werden müssten. Auch für die spätere Instandstellung der F-Strasse und das Quartierplanverfahren ist derzeit nicht genügend erstellt, dass ein provisorischer Gehweg Kosten sparen würde, zumal das Projekt noch nicht definitiv feststeht.

4.6 Der Beschwerdeführer rügt sodann, er sei mit seinem an der Einspracheverhandlung vorgelegten eigenen Vorschlag Situation 1:200 nicht gehört worden. Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art.29 Abs.2 der Bundesverfassung vom 18.April 1999 (BV) fliesst unter anderem ein Recht der Betroffenen, sich vor Erlass eines in ihre Rechtsstellung eingreifenden Entscheids zur Sache zu äussern und erhebliche Beweise beizubringen. Dem Mitwirkungsrecht der Parteien entspricht die Pflicht der Behörden, die Argumente und Verfahrensanträge der Parteien entgegenzunehmen und zu prüfen (BGE 127 I 54 E. 2b; BGE 124 I 241 E. 2).

Dies beinhaltet bezogen auf das vorliegende Projekt, dass der Beschwerdeführer Anspruch darauf hatte, mit seinen Einwänden gehört zu werden sowie darauf, dass sich der Beschwerdegegner damit auseinandersetzte sowie begründete, weshalb er den Forderungen des Beschwerdeführers nicht nachkam. Der Anspruch auf rechtliches Gehör geht jedoch nicht so weit, dass Behörden in ihrem Zuständigkeitsbereich auch eigene, alternative Vorschläge von Privaten entgegennehmen und prüfen müssen, zumal die Ausarbeitung der Pläne allein in der Zuständigkeit der Behörde liegt und den Betroffenen dabei keine Mitwirkungsrechte zukommen. Zudem betrifft der Vorschlag im Wesentlichen die F-Strasse, welche nicht Gegenstand des vorliegend zu beurteilenden Projekts ist.

5.

Sodann fordert der Beschwerdeführer, zwischen Prof.0.000 und Prof.30.000 der G-Strasse sei das Quergefälle der seeseitigen Fahrbahn auf die erforderlichen 5% zu erhöhen.

Die VSS-Norm 640 120 sieht für Kurven innerhalb besiedelter Gebiete bei Radien kleiner als 90m ein Quergefälle von 5% vor.

Die VSS-Normen konkretisieren die Projektierungsgrundsätze gemäss §14 StrG (vgl. VGr, 28.Februar 2008, VB.2007.00409) und müssen im Regelfall beachtet werden. Aus wichtigen Gründen kann jedoch davon abgewichen werden (vgl. §360 Abs.3 des Planungs- und Baugesetzes vom 7.September 1975 [PBG]; VGr, 14.Januar 2010, VB.2009.00601, E.4.4; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7.A., Zürich etc. 2016, Rz.81 ff.). Kommt die rechtsanwendende Behörde im Einzelfall zum Schluss, dass unter den gegebenen Umständen die gesetzlichen Bewilligungsvoraussetzungen erfüllt sind, ohne dass die technischen Anforderungen der Normalien eingehalten werden, so ist deren Durchsetzung unverhältnismässig. Für die Begründung einer Abweichung kommen unter anderem besondere örtliche Verhältnisse in Betracht (Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf, S.73 f.; VGr, 30.April 2009, VB.2008.00378, E.12.2).

Der Beschwerdegegner hat dargelegt, dass die G-Strasse im aufgeführten Bereich zuerst eine leichte Rechts- und anschliessend eine leichte Linkskurve mache. Wenn der VSS-Norm 640 120 Folge geleistet würde, müsste innerhalb kurzer Distanz das Quergefälle von 5% in Richtung Hang zu 5% in Richtung See geändert werden. Auf der vorliegend bestehenden Kurvenlänge von 2 mal 10m wäre diese Verwindung für die Fahrdynamik und die Entwässerung der Strassenfläche nachteilig. Deshalb werde das Quergefälle von der bestehenden Strasse von ca. 5% übernommen und das projektierte Quergefälle von 3% der geraden Strecke zwischen Profil 3 und Profil 9 angepasst.

Diese Ausführungen des Beschwerdegegners erscheinen als nachvollziehbar und schlüssig. Er hat überzeugend dargelegt, weshalb dem Vorschlag des Beschwerdeführers keine Folge geleistet werden kann und weshalb im konkreten Fall mit Blick auf die örtlichen Verhältnisse für einen kurzen Streckenabschnitt von der einschlägigen VSS-Norm abzuweichen ist. Mit Bezug auf diese technischen Gegebenheiten ist die Vorinstanz in ihrem Planungsermessen zu schützen. Die Einwände des Beschwerdeführers zu einer möglichen Ausgestaltung des Quergefälles beziehen sich soweit sie überhaupt das Strassenprojekt G-Strasse betreffen im Wesentlichen ohnehin auf den Fall, dass die Einmündung der F-Strasse nach Westen verschoben würde. Das bestehende Längsgefälle der F-Strasse wird unverändert übernommen, ebenso wie die Erschliessung der Parzelle03.

Das Projekt in der vorgesehenen Ausgestaltung erscheint gesamthaft als übereinstimmend mit den Projektierungsgrundsätzen gemäss §14 StrG und den Grundsätzen der Nutzungsplanung sowie als verhältnismässig mit Blick auf die Gewichtung der öffentlichen Interessen und der entgegenstehenden privaten Interessen. Damit ist die Beschwerde abzuweisen, soweit sie nicht durch Rückzug erledigt wird.

6.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen und ist ihm keine Parteienschädigung zuzusprechen (§65a Abs.2 in Verbindung mit §13 Abs.2 Satz1 und §17 Abs.2 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 210.-- Zustellkosten,
Fr. 3'210.-- Total der Kosten.