Urteil Verwaltungsgericht (ZH - VB.2016.00199)

VB.2016.00199

Urteil

der 4.Kammer

vom 15.November 2016

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Gerichtsschreiber Reto Häggi Furrer.

In Sachen

gegen

logopädische Untersuchung usw.,

hat sich ergeben:

I.

A (geboren 2004) besuchte ab dem Schuljahr 2008/2009 in der GemeindeB zunächst den Kindergarten und anschliessend die Primarschule. Mit Schreiben vom 1.Juni 2015 ersuchten die Eltern von A, C und D, die Schulpflege sinngemäss darum, die Schulung von A in der PrivatschuleE ab August 2015 zu bewilligen, die Kosten von Fr.42'000.- für zwei Schuljahre bis Juli 2017 zu übernehmen sowie ihnen für eine ausserschulische logopädische Abklärung Fr.1'100.- zu bezahlen und sich an der psychologischen Betreuung von Oktober 2014 bis Juli 2015 zur Hälfte zu beteiligen. Am 18.Juni 2015 wies die Schulpflege das Begehren um Versetzung in die PrivatschuleE und Übernahme der Schulkosten ab. Mit Beschluss vom gleichen Tag wies sie sodann auch die übrigen Begehren ab, welche sie als Haftungsbegehren behandelte.

II.

Mit Rekurs vom 18.Juli 2015 beantragen C und D beim BezirksratG Folgendes:

Mit Präsidialverfügung vom 23.Juli 2015 trat der BezirksratG auf die Anträge1, 2.3 und 2.4 sinngemäss nicht ein, soweit diese den Beschluss betreffend Haftungsbegehren betrafen, und überwies die Angelegenheit in diesem Umfang an das BezirksgerichtG. Im Übrigen wies der Bezirksrat den Rekurs mit Beschluss vom 14.März 2016 ab.

III.

C und D liessen am 12./18.April 2016 Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei der Beschluss vom 14.März 2016 aufzuheben und die GemeindeB zu verpflichten, das Schulgeld für die Schulung von A an der PrivatschuleE im Betrag von insgesamt Fr.42'000.- zu übernehmen. Weiter sei die Präsidialverfügung vom 23.Juli 2015 "als nichtig aufzuheben" und die Angelegenheit diesbezüglich an den BezirksratG zurückzuweisen. Der BezirksratG verzichtete am 26./27.April 2016 unter Verweis auf die Begründung seines Entscheids auf eine Vernehmlassung. Die GemeindeB schloss mit Beschwerdeantwort vom 16.Mai/16.Juni 2016, unter Entschädigungsfolge "(zuzüglich Mehrwertsteuer)" sei die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Mit weiteren Stellungnahmen von C und D vom 11.Juli, 29.August und 21.September 2016 sowie der GemeindeB vom 16.August und 12.September 2016 wurde an den jeweiligen Anträgen festgehalten.

Die Kammer

1.

1.1 Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide eines Bezirksrats über Anordnungen einer Schulgemeinde etwa betreffend die Kostenübernahme für eine externe Schulung bzw. für therapeutische Abklärungen und Massnahmen sowie selbständig eröffnete Entscheide eines Bezirksrats über seine Zuständigkeit in diesem Zusammenhang nach §75 des Volksschulgesetzes vom 7.Februar 2005 (VSG, LS412.100) und §41 in Verbindung mit §§19 Abs.1 lit.a und Abs.3 Satz1, 19a, 19b Abs.2 lit.c sowie §§4244 econtrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24.Mai 1959 (VRG, LS175.2) zuständig.

1.2 Die Beschwerdeführenden beantragen unter anderem, es sei eine Präsidialverfügung der Vorinstanz vom 23.Juli 2015 aufzuheben, mit der die Vorinstanz ihre Zuständigkeit teilweise verneint hat. Bei dieser Verfügung handelt es sich um einen Zwischenentscheid im Sinn von §41 Abs.3 in Verbindung mit §19a Abs.2 VRG und Art.92 Abs.1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17.Juni 2005 (BGG, SR173.110). Gegen solche Zwischenentscheide steht die sofortige Beschwerde offen; mit dem Endentscheid können sie hingegen nicht mehr angefochten werden (Art.92 Abs.2 BGG).

Nach §53 Satz2 VRG in Verbindung mit §22 Abs.1 Satz1 VRG ist die Beschwerde innert 30Tagen einzureichen. Diese Frist beginnt am Tag nach Zustellung des angefochtenen Entscheids zu laufen (§11 Abs.1 Satz1 VRG) und ist gewahrt, wenn die Beschwerde am letzten Tag der Frist beim Verwaltungsgericht eintrifft zu dessen Händen der schweizerischen Post übergeben wurde (§70 in Verbindung mit §11 Abs.1f. je Satz1 VRG). Die vorinstanzliche Verfügung vom 23.Juli 2015 wurde den Beschwerdeführenden am 24.Juli 2015 zugestellt. Aufgrund des bis zum 15.August 2016 dauernden Fristenstillstands (§71 VRG in Verbindung mit Art.145 Abs.1 lit.b der Zivilprozessordnung vom 19.Dezember 2008 [SR272]) begann die Beschwerdefrist am 16.August 2015 zu laufen und endete am 14.September 2015. Die erst am 18.April 2016 der schweizerischen Post übergebene Beschwerde erweist sich damit als offenkundig verspätet.

Die Beschwerdeführenden machen geltend, die Verfügung vom 23.Juli 2015 sei nichtig, weil sie gegen die "Volksschulgesetzgebung" verstosse. Mangelhafte Verfügungen sind nur dann nichtig, wenn sie an einem schweren Mangel leiden, der offensichtlich zumindest leicht erkennbar ist, und zudem die Rechtssicherheit durch die Annahme der Nichtigkeit nicht ernsthaft gefährdet wird. Als Nichtigkeitsgründe fallen in erster Linie funktionelle und sachliche Unzuständigkeit der entscheidenden Behörde sowie krasse Verfahrensfehler in Betracht (BGE132 II 21 E.3.1, 117 Ia 202 E.8a; VGr, 11.Juni 2003, PB.2003.00011, E.3c; René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Bern 2012, Rz.2554ff.). Allein die Behauptung der Beschwerdeführenden, die Verfügung vom 23.Juli 2015 verstosse gegen materielles Recht, kann nicht zu deren Nichtigkeit führen. Im Übrigen sind auch keine anderen Gründe ersichtlich, welche diese Verfügung als nichtig erscheinen liessen.

Soweit die Beschwerdeführenden schliesslich geltend machen, trotz entsprechender Rechtsmittelbelehrung nicht erkannt zu haben, dass sie gegen die Verfügung vom 23.Juli 2015 innert 30Tagen hätten Beschwerde einreichen müssen, wäre dies auf deren eigene grobe Fahrlässigkeit zurückzuführen und vermöchte keine Fristwiederherstellung gestützt auf §70 in Verbindung mit §12 Abs.2 VRG zu begründen (vgl. hierzu Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3.A., Zürich etc.2014, §12 N.41ff.).

Demnach ist auf die Beschwerde nicht einzutreten, soweit damit beantragt wird, den Beschluss des BezirksratsG vom 23.Juli 2015 aufzuheben.

2.

2.1 Gemäss Art.19 und Art.62 Abs.2 der Bundesverfassung vom 18.April 1999 (BV, SR101) sorgen die Kantone für einen ausreichenden Grundschulunterricht, der allen Kindern offensteht. Der Unterricht muss entsprechend den individuellen Bedürfnissen des einzelnen Kindes angemessen und geeignet sein und genügen, um die Schüler angemessen auf ein selbstverantwortliches Leben im modernen Alltag vorzubereiten (BGE133 I 156 E.3.1, 129 I 35 E.7.3). Nach Art.62 Abs.3 BV sorgen die Kantone für eine ausreichende Sonderschulung aller behinderten Kinder und Jugendlichen bis längstens zum vollendeten 20.Altersjahr. Diese Bestimmung wird durch Art.20 des Behindertengleichstellungsgesetzes vom 13.Dezember 2002 (BehiG, SR151.3) konkretisiert, der inhaltlich aber kaum über Art.19 und Art.62 Abs.3 BV hinausgeht (BGE138 I 162 E.3.1). Den Kantonen verbleibt im Rahmen dieser Grundsätze auch im Hinblick auf die Sonderschulung ein erheblicher Gestaltungsspielraum. Der Anspruch beschränkt sich auf eine geeignete, nicht eine optimale Sonderschulung; ein darüber hinausgehendes Mass an individueller Betreuung, welches theoretisch möglich wäre, kann nicht gefordert werden (BGE138 I 162 E.3.2 mit Hinweisen).

2.2 Gemäss Art.14 Abs.1 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27.Februar 2005 (KV, LS101) ist das Recht auf Bildung gewährleistet; nach Abs.2 umfasst dies auch das Recht auf gleichberechtigten Zugang zu den Bildungseinrichtungen. Die Behörden hatten innert fünf Jahren nach Inkrafttreten der Kantonsverfassung Vorkehrungen zu treffen, um diesen Anspruch zu gewährleisten (Art.138 Abs.1 lit.a KV). Die Tragweite von Art.14 KV ist noch nicht restlos geklärt (vgl. Giovanni Biaggini in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art.34 N.17ff.; Viviane Sobotich, Chancengleichheit als tragendes Prinzip, in: Die neue Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2006, S.31ff., 42ff. [beides auch zum Folgenden]). Wie sich schon aus der Übergangsbestimmung ergibt, wird der Inhalt des Rechts auf Bildung in erster Linie auf Gesetzesstufe konkretisiert. Die Wirkung von Art.14 KV dürfte sich deshalb darauf beschränken, dass die Gerichte einschränkende Konkretisierungen des Gesetzgebers daraufhin zu überprüfen haben, ob sie mit dem verfassungsrechtlichen Minimalgehalt noch zu vereinbaren sind (vgl. hierzu im Zusammenhang mit Art.19 BV BGE129 I 12 E.6.4). Was die Kostentragungspflicht für den Besuch einer bestimmten Privatschule im Rahmen einer sonderpädagogischen Massnahme betrifft, lässt sich aus Art.14 KV jedenfalls kein über Art.19 bzw. Art.62 Abs.3 BV hinausgehender Anspruch ableiten (zum Ganzen VGr, 22.August 2012, VB.2012.00340, E.2).

3.

Nach §33 Abs.1 VSG dienen sonderpädagogische Massnahmen der Schulung von Schülerinnen und Schülern mit besonderen pädagogischen Bedürfnissen. Sonderpädagogische Massnahmen sind gemäss §34 Abs.1 VSG Integrative Förderung, Therapie, Aufnahmeunterricht, Besondere Klassen und Sonderschulung.

Die Entscheidung über sonderpädagogische Massnahmen soll grundsätzlich im Konsens zwischen Eltern, Schulleitung und Schulpflege getroffen werden (§37 Abs.1 VSG). Kann keine Einigung über die sonderpädagogischen Massnahmen erzielt werden bestehen Unklarheiten, wird eine schulpsychologische Abklärung durchgeführt (§38 Abs.1 Satz1 VSG). Besteht auch nach einer schulpsychologischen Abklärung keine Einigung über die sonderpädagogischen Massnahmen, entscheidet die Schulpflege darüber (§39 Satz1 VSG).

4.

4.1 Vorliegend fehlt es an einem Beschluss der Schulpflege betreffend die Schulung von A an der PrivatschuleE. Die Beschwerdeführenden machen geltend, sie seien ohne entsprechenden Beschluss zum Handeln gezwungen gewesen, weil die Schulpflege untätig geblieben sei.

4.2 Wie es sich mit einer Kostenübernahme verhält, wenn die Eltern sich in eigener Kompetenz für eine Sonderschulung entschliessen, lässt sich dem Volksschulgesetz nicht entnehmen. Nach früherem Recht überprüfte die Schulpflege auf Gesuch hin die schulische Notwendigkeit und die Richtigkeit einer Sonderschulung, zu welcher sich die Eltern in eigener Kompetenz entschlossen hatten. Die Schulgemeinde wurde insbesondere kostenpflichtig, wenn sie es versäumt hatte, eine notwendige Massnahme anzuordnen, sodass die privaten Massnahmen unerlässlich waren. Nach gefestigter verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung ist an dieser Regelung unter neuem Recht ungeachtet der Tatsache festzuhalten, dass im neuen Recht der Fall, wo die Eltern ihr Kind in eigener Kompetenz in einer Privatschule anmelden, nicht ausdrücklich geregelt wurde (VGr, 22.August 2012, VB.2012.00340, E.3.2.2, und 24.November 2010, VB.2010.00317, E.2.2).

Die schulische Notwendigkeit einer Sonderschulung ist dabei nach ständiger Rechtsprechung vom Standpunkt vor und nicht nach Eintritt in die entsprechende Schule aus zu überprüfen. Allein aus dem allfälligen Erfolg einer Privatschule mit geringerer Klassengrösse und individuell angepasster Lernmethoden kann nicht im Nachhinein auf die Notwendigkeit einer solchen Schulung geschlossen werden (vgl. VGr, 23.März 2011, VB.2010.00667, E.3.2.2 Abs.2 mit Hinweisen).

4.3 Aus den Akten ergibt sich, dass zwischen den zuständigen Personen der SchuleB und den Beschwerdeführenden seit dem Jahr 2012 intensive Kontakte stattfanden, die aber im Wesentlichen eine allgemeine Kritik der Beschwerdeführenden an den Unterrichtsmethoden der jeweiligen Lehrpersonen betrafen. Gemäss dem Protokoll zu einem Elterngespräch vom 31.Oktober 2012, welches nach einem Spitalaufenthalt von A stattfand, wurde die Lesefertigkeit von A von den Lehrpersonen als Schwachpunkt erkannt und waren allenfalls weitere Abklärungen nötig. Die Logopädin der Beschwerdegegnerin führte am 19.Juni 2014 verschiedene Tests mit A durch und kam zum Schluss, dass die Rechtschreibung von A im unteren Durchschnitt und die akustische Merkfähigkeit leicht unterdurchschnittlich seien sowie eine leichte Leseschwäche vorliege. Im Juli 2014 gelangten die Beschwerdeführenden an die Schule und machten geltend, man habe bei A eine bestehende "Lese-Rechtschreib-Schwäche" übersehen. Die Lehrpersonen nahmen hierzu am 21.August 2014 Stellung und hielten fest, die Entwicklung von A stetig mit zu verfolgen und die notwendigen Massnahmen im Unterricht getroffen, eine vertiefte logopädische Abklärung bis anhin aber nicht für nötig gehalten zu haben. Aus ihrer Stellungnahme geht hervor, dass mit A bereits ab dem Schuleintritt zeitweilig im Rahmen einer integrativen Logopädie gearbeitet und ihre Leseleistungen immer wieder überprüft und thematisiert wurden. Am 5.September 2014 nahm die Schulleiterin gegenüber den Beschwerdeführenden zu deren Vorwürfen Stellung; an diesem Gespräch äusserten die Beschwerdeführenden erneut massive Kritik an den Lehrpersonen und erklärten zugleich, A privat abklären zu lassen; die ihnen übergebene Dokumentation über die bisherigen Förderungsmassnahmen und Abklärungen für A zerriss die Beschwerdeführerin an diesem Gespräch. Ab August 2014 fand einmal pro Woche eine Therapiestunde in Logopädie statt, die indes wiederholt ausfiel, weil A im Unterricht fehlte. An einem schulischen Standortgespräch vom 12.November 2014 erklärten die Beschwerdeführenden, A gehe es in der 5.Klasse gut, sie wirke zufrieden und selbstbewusster. Gemäss einem bei der Beschwerdegegnerin am 8.Januar 2015 eingegangenen Bericht einer Logopädin vom 3.Dezember 2014 leidet A an einer Lesestörung und sind ihre Schreibfähigkeiten an der Grenze zum Normbereich. Die Logopädin empfahl Folgendes: "Zur Verbesserung der Lesefähigkeit muss die Lesestrategie verändert werden. Es gibt mittlerweile Computerprogramme, womit dieses Ziel durch einen systematischen Aufbau angegangen werden kann. Es ist jedoch sinnvoll, dass Schüler bei der Durchführung eines solchen Lesetrainings von einer Logopädin gecoacht und unterstützt werden." In der Folge wurde vereinbart, dass A das von der externen Logopädin empfohlene Programm auf einem Tablet installiere, primär zu Hause übe, aber das Tablet in jede Logopädiestunde mitnehme. Am 1.Juni 2015 beantragten die Beschwerdeführenden unter anderem, die Beschwerdegegnerin habe ab dem Schuljahr 2015/2016 die Kosten für die Schulung von A in der PrivatschuleE zu übernehmen. Am 4.Juni 2015 fand ein erneutes schulisches Standortgespräch statt. Am gleichen Tag beantragte die Klassenlehrperson (auch auf Wunsch der Beschwerdeführenden) der Schulleitung eine Verlängerung der Logopädie, was die Schulleitung am 25.Juni 2015 bewilligte. Mit Schreiben vom 9.Juni 2015 hatte das zuständige Mitglied der Schulpflege die Beschwerdeführenden unter anderem gebeten zu bestätigen, dass sie für A "ein sonderpädagogisches Verfahren/eine Sonderschulung" beantragten, und ihre Zustimmung zur sonderpsychologischen Abklärung zu erteilen. Die Beschwerdeführenden erklärten mit Schreiben vom 15.Juni 2015, keine Sonderschulung beantragt zu haben und der schulpsychologischen Abklärung zuzustimmen, sofern diese helfe, die Versäumnisse der Schule abzuklären, und unter der Bedingung, dass die Abklärung in ihrem Beisein und "unter Vorlage unserer Anträge" durchgeführt werde. Die Schulpflege beschloss an ihrer Sitzung vom 18.Juni 2015 unter anderem, das Gesuch um Kostenübernahme abzuweisen. Mit Schreiben vom 6.Juli 2015 teilten die Beschwerdeführenden der Schulpflege mit, A künftig in der PrivatschuleE schulen zu lassen.

4.4 Aus dem vorstehenden Sachverhalt ergibt sich keine Notwendigkeit dass A eine Privatschule besuche. Die Beschwerdegegnerin hatte A bereits seit längerer Zeit im Rahmen des normalen Unterrichts und zusätzlich mit sonderpädagogischen Massnahmen (Logopädie) unterstützt und auch die Empfehlungen der privat beigezogenen Logopädin umgehend umgesetzt. Inwiefern hier eine schulpsychologische Abklärung hätte stattfinden müssen, ist nicht ersichtlich, zumal die Beschwerdeführenden sich immer nur über angebliche Versäumnisse in der Vergangenheit beklagt, mit den aktuellen Massnahmen im Sinn von §37 Abs.1 VSG aber einverstanden zeigten. Dem Schreiben vom 6.Juli 2015 lässt sich denn auch entnehmen, dass der Schulwechsel der Tochter der Beschwerdeführenden im Wesentlichen auf die allgemeine Unzufriedenheit mit der Schule B zurückzuführen ist, was sich seit dem Jahr 2012 in zahlreichen Vorwürfen manifestierte. Die Schulleitung hat diese stets ernst genommen und entsprechende Abklärungen getätigt, konnte jedoch keine Missstände feststellen.

Sodann lässt auch die von den Beschwerdeführenden behauptete bessere Betreuung in der Privatschule E die von der Beschwerdegegnerin angeordneten Massnahmen die zuletzt den Empfehlungen der privat beigezogenen Logopädin entsprachen nicht als ungenügend erscheinen. Daran vermag auch die unbelegt gebliebene Behauptung der Beschwerdeführenden, ein Mitarbeiter des schulpsychologischen Diensts habe die Privatschule E vorgeschlagen, nichts zu ändern. Ob die Beschwerdegegnerin wie geltend gemacht wird bereits früher sonderpädagogische Massnahmen hätte anordnen müssen, braucht im Übrigen nicht näher geprüft zu werden, weil hier einzig entscheidend ist, ob die Beschwerdegegnerin im Juni 2015 untätig geblieben war. Dies ist nicht der Fall.

5.

Nach dem Gesagten haben die Beschwerdeführenden keinen Anspruch auf Kostenübernahme für die private Schulung von A. Die Beschwerde ist entsprechend abzuweisen.

6.

6.1 Ob A ein Mensch mit Behinderung im Sinn von Art.2 Abs.1 BehiG ist und entsprechend nach Art.10 Abs.1 BehiG grundsätzlich Anspruch auf ein kostenloses Verfahren hätte, braucht hier nicht näher geprüft zu werden, weil die Beschwerde offensichtlich aussichtslos war und die Beschwerdeführenden sich damit im Sinn von Art.10 Abs.2 BehiG mutwillig bzw. leichtsinnig verhalten haben. Entsprechend sind ihnen die Gerichtskosten unter solidarischer Haftung füreinander aufzuerlegen (§65a Abs.2 in Verbindung mit §§13 Abs.2 Satz1 und 14 VRG; Plüss, §14 N.6, 9 und 16).

6.2 Gestützt auf §17 Abs.2 lit.b VRG sind die Beschwerdeführenden sodann zu verpflichten, der Beschwerdegegnerin unter solidarischer Haftung füreinander je eine Parteientschädigung von Fr.500.- zuzüglich 8% Mehrwertsteuer (insgesamt Fr.1'000.- zuzüglich 8% Mehrwertsteuer) zu bezahlen.

7.

Die Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten ist gegen Entscheide über das Ergebnis von Prüfungen und anderen Fähigkeitsausweisen, namentlich auf dem Gebiet der Schule, ausgeschlossen (Art.83 lit.t des Bundesgerichtsgesetzes vom 17.Juni 2005 [BGG, SR173.110]). Nicht von Art.83 lit.t BGG erfasst werden demgegenüber Streitigkeiten aus dem Bereich von Ausbildung und Schule, die in keinem unmittelbaren Zusammenhang mit einer Fähigkeitsbewertung stehen (Thomas Häberli, Basler Kommentar, 2011, Art.83 BGG N.300). Davon ist vorliegend auszugehen, weshalb den Parteien die Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten gemäss Art.82ff. BGG offensteht.

Demgemäss erkennt die Kammer:

Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 300.-- Zustellkosten,
Fr. 4'300.-- Total der Kosten.